创新生态系统视角下湖北省科技体制改革探析

冯星星

(武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072)

0 引言

科技是第一生产力，创新是引领发展的第一动力。习近平总书记在2018年两院院士大会上的讲话中指出，“全面深化科技体制改革，提升创新体系效能”。1978年，全国科学大会的召开带来了科学发展的春天,也拉开了我国科技体制改革的序幕。40多年来，随着国家科技体制改革的深入推进，湖北省围绕科技政策完善、省属科研院所改革、科技成果转化、企业主体发展、产学研合作、科技评价制度等方面采取了一系列改革措施，探索出了一条具有湖北特色的科技体制改革道路。

1 创新生态系统和科技体制改革内涵

1.1 创新生态系统

“创新生态系统”的表述早在1994年克林顿政府发布的第一份有关科学政策的正式总统报告《科学与国家利益》中就已出现，指出“今天的科学和技术事业更像一个生态系统，而不是一条生产线。”创新生态系统的概念是在2004年美国竞争力委员会发布的《维护国家的创新生态系统：信息技术制造和竞争力》报告中正式提出来的，该报告认为，国家的技术和创新领导地位取决于有活力的、动态的“创新生态系统”，而非机械的终端对终端的过程。此后，创新生态系统范式广泛兴起，比较具有代表性的是美国硅谷、印度班加罗尔、中国中关村创新生态系统等。研究学者将“创新生态系统”定义为由政府、企业、高校、科研机构、中介机构等多元主体组成的，一个互相支持、互为依赖、共生演进的复杂网络系统。

1.2 科技体制改革

科技体制广义上可以被理解为一段时期内科技活动的组织体系、管理制度和运行机制的总称。科技体制改革是指根据形势发展和实际需要，对科技活动的组织体系、管理制度和运行机制进行调整、优化乃至重构的过程。科技体制改革的主要目的是破除思想观念和体制机制障碍，解决科技与经济脱节的问题，营造有利于创新主体之间实现良性互动的创新生态，最大限度地激发创新活力、释放创新潜能，推动科技与经济结合更加紧密，更好发挥科技对经济社会发展的支撑引领作用。由于科技创新活动具有复杂性、综合性、变化性等特点，其遵从的组织体系、管理制度和运行机制需要不断调整和优化，因此科技体制改革也需要持续深化。

1.3 创新生态系统视角下科技体制运行机理

在创新生态系统视角下，政府、企业、高校、科研机构、中介机构要分工协作、密切配合，形成协同创新、高效运作的统一整体。为了提升整体创新效能，促进各类创新主体良性互动，政府需要构建完善的科技体制来引导和调动各方的积极性。企业要发挥创新主体作用，强化创新意识，主动以开放的理念融入创新、加快创新。高校、科研机构要发挥科研优势，围绕经济社会发展需求，强化与企业的有效对接，为企业创新发展提供高质量科技供给。中介机构要为企业、高校、科研机构之间的产学研合作搭建桥梁和纽带，促进人才、资本、信息、技术等创新要素的流动，推动科技创新成果转化为现实生产力。

2 科技体制改革政策梳理

2.1 国家层面

推进和深化科技体制改革作为科技管理工作的重要内容，既是实施创新驱动发展战略的根本要求，也是建设创新型国家的重要保障。自1978年以来，国家层面围绕科技体制改革工作，先后出台了一系列文件，作出相关重要部署。

表1 国家有关科技体制改革重要政策

2.2 省级层面

湖北省科技体制改革历程，大致可以分为5个阶段：第一阶段是1978—1985年，为探索阶段，重点采取推进科研生产结合、扩大科研院所自主权、试行所长负责制、技术有偿合同制和课题承包制等举措进行试点探索；第二阶段是1985-1992年，为起步阶段，出台《关于贯彻中央科学技术体制改革决定的若干意见》，对全省科技体制改革进行全面部署，重点采取改革科技经费拨款制度、大力开拓技术市场、改革科研院所体制和科技人员管理制度等举措进行改革；第三阶段是1992-2006年，为发展阶段，实施科教兴鄂战略，提出加速建立有利于科技与经济结合的新体制，出台《湖北省深化科研机构体制改革的实施意见》，持续推进科研机构改革；第四阶段是2006-2012年，为深化阶段，出台《关于增强自主创新能力，建设创新型湖北的决定》，提出建设自主创新体系，开始重视高新技术产业发展；第五阶段是2012年以来，为全面深化阶段，从强化企业创新主体地位、促进科技成果转化、完善科技创新治理机制、创新财政科技资金投入管理等多方面，深入系统推进科技体制改革。

表2 湖北省有关科技体制改革重要政策

3 湖北省推进科技体制改革举措

3.1 持续优化改革政策环境

针对重点领域和关键环节体制改革和机制创新，先后推出系列改革举措和法规政策。湖北省先后颁布《东湖国家自主创新示范区促进条例》《湖北省自主创新促进条例》《湖北省专利条例》等地方性法规，将全省近年来科技体制改革的一系列成熟做法，以地方立法形式予以确立和保障。省委、省政府先后出台“科技成果转化十条”“高校院所科技人员服务企业新九条”“激励企业开展研发活动十一条”“科技创新二十条”等政策文件，营造了良好的政策环境。

3.2 大力推进省属科研院所改革

先后出台《关于进一步放活科研机构的通知》《深化科研机构体制改革实施意见》《关于进一步深化省属开发类科研院所改革的通知》等文件，逐步完成科研院所转制改制任务。各级各类政府部门所属科研机构建立了以股份制为核心的现代企业制度，向科技企业型、科技服务型、产学研结合型或“一所两制”“一所多制”方向转变。

3.3 不断深化科技成果转化改革

2013年底，湖北率先在全国推出“科技成果转化十条”，对科技成果类无形资产处置方式和成果转化收益分配机制进行重大改革，赋予科研团队研发成果的使用权、经营权、处置权和收益权，并将研发团队收益所得由原来的“不高于70%”提升到“不得低于70%，最高可达99%”。近两年，修订并正式施行《湖北省实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉办法》，制定印发《关于在中国(湖北)自由贸易试验区试行进一步激发人才创新创业活力措施的意见》，在赋予科研人员成果所有权或长期使用权等方面实现政策突破，进一步完善了科技成果转化激励政策。

3.4 强化企业创新主体地位

根据“激励企业开展研发活动十一条”，大力支持企业开展研究开发活动，采取财政资金奖补方式，对符合条件的省内企业研究开发活动给予支持。积极支持企业建设各类科技创新平台，基本形成了覆盖基础研究、应用研究、成果转化、创业培育的科技创新平台体系。深入实施“湖北省科技企业创业与培育工程”，支持龙头企业建设专业化孵化器、设立创业种子基金，以更大力度支持科技型企业加快成长壮大。

3.5 持续加强科技服务平台建设

大力推动众创空间建设，强化低成本、便利化、全要素、开放式的功能，重点推进早期创新创业活动。积极支持各级地方政府、高新园区、高校院所、企业等多元化主体利用特色资源建设各类创新创业服务平台，扩大科技创业承载空间，构建以科技企业孵化器为核心载体的创新创业服务体系，为小微企业创业成长和个人创业提供低成本、便利化、全要素的综合服务。

3.6 不断完善科技评价制度

围绕为科研人员“放权”“松绑”“减负”，先后出台了《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的实施意见》《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的实施方案》《关于深化人才引进人才评价机制改革推动创新驱动发展的若干意见》，加快构建以创新质量、贡献和绩效为导向的科技评价体系，形成并实施有利于科技人才潜心研究和创新的评价制度，充分激发科研人员创新创业活力。

4 创新生态系统视角下湖北省科技体制改革存在的问题

4.1 改革的系统性有待增强

科技体制改革是一项综合性、系统性工程，涉及人、财、物等各个方面的管理和改革，需要上下一致、部门协同、基层细化。但是在实际当中由于职能定位不同，部门之间存在彼此割裂的现实问题，导致改革举措落地落实还存在配套政策不够完善、不够明确、不够一致等问题，政策落实“最后一公里”尚未彻底打通。再加上湖北地处内陆腹地，与北上广深等发达省市相比，在改革的理念、改革的力度方面有待强化，导致实际改革成效与科技工作的现实需求之间存在一定的差距。

4.2 企业主体地位有待加强

一是企业创新主体不够多。湖北省高新技术企业数量与先进省份差距较大，仅为广东的1/5、北京的1/4、江苏的1/3、深圳的1/2。规上工业企业中仅有20%左右是高新技术企业，缺乏像华为、中兴、阿里、腾讯、小米这样的“巨人”企业。二是企业创新活力不够强。2018年，湖北省规上工业企业中有科研与试验发展活动的企业占比为24.98%，低于全国平均水平，居中部第3位；规上工业企业中有研发机构的企业占比为8.66%，在全国排名中位次较低。

4.3 高校科技成果省内转化效率有待提高

湖北是科教资源大省，在科技人才和科技成果方面产出丰硕。近年来，外省特别是先进发达省份纷纷加强科技创新布局，通过环境和政策吸引科技人才和科技成果。以2018年技术合同成交额为例，湖北高校输出技术成交额居全国高校前列，但高校输出省外技术合同远大于输出省内。

4.4 科研机构体制机制有待完善

科研院所改革一直是科技体制改革的重点，随着系列改革部署的推进，湖北省科研院所的结构性调整任务已基本完成。但是在实际运行中也仍然存在一些问题，比如：科研事业单位在编制使用、薪酬管理、资助机制、职称评审、科研立项、成果转化、创新创业、分配激励等方面的改革思路和改革力度还有待增强，部分公益类科研事业单位存在定位不清、缺乏自主创新的内生动力等。

4.5 科技中介服务体系有待健全

随着经济的发展，社会对科技中介服务的需求大，现有大多数科技中介机构具有国有资产背景，运行机制不够灵活、市场理念不够强，不能较好适应市场经济条件对科技中介机构的需求。部分科技中介服务机构规模化、专业化、国际化程度不高，缺乏高素质复合型专业从业人员，没有能力开展科技成果价值评估、企业创新战略咨询等高端科技服务，无法满足高层次科技创新活动的服务需求。

5 创新生态系统视角下湖北省深化科技体制改革对策

5.1 构建全面创新改革的制度体系和生态环境

加强统筹组织和顶层设计，集成各方资源和力量，找准突破口和着力点，以更大力度、更先进理念深入推进湖北科技体制改革，构建更加完善的科技体制，营造更加优良的创新生态。吸收借鉴先进省市的先进经验做法，加快促进“政产学研介”创新要素有效集聚和优化配置，引导促进企业、高校、科研机构、中介机构协同发展，提升创新体系整体效能。按照全链条一体化设计的思路，以科技创新平台、科技创新项目等为抓手，融通基础研究、技术创新、成果转化、环境建设等各个创新环节，有效提升科技供给能力。深化科技领域”放管服”改革,加快完善科研项目管理评价、收益分配等制度，改革完善人才“引用育留”机制，打造开放包容、敢为人先的荆楚创新文化品牌，全面激发科研人员创新创业活力。

5.2 提升企业技术创新能力

建立健全技术创新市场导向机制，充分调动企业的创新积极性，发挥市场对研发方向、技术路线选择等创新要素配置的决定性作用。聚焦湖北省企业主体不多、活力不够的短板，立足全省产业发展布局，针对不同企业的创新需求，建立分级分类扶持体系，采取差异化扶持政策，促进各类企业加快成长壮大。积极支持企业建立研发机构，充分发挥政策激励引导作用，引导企业加大研发投入、提高创新产出。扩大企业创新决策自主权和参与度，在科技规划编制、科技项目评审等科技重大决策过程中积极征求和吸纳企业意见。完善科技金融支持体系，建立科技信贷风险补偿机制，为企业创新发展提供资金支持。

5.3 促进高校科技成果属地转化

充分利用湖北省科教资源优势，加快推动一批重大科技成果转化落地，促进科技成果向现实生产力转化。从对高校院所的考核激励、成果所有人的收益激励、全省企业承接转化的激励、金融配套激励等方面系统完善激励机制，充分调动在鄂高校院所科技成果本地转化的积极性。支持高校加强技术转移体系建设，落实专门机构、队伍和经费。加强成果供需库建设，全面收集高校的科技成果，深入挖掘企业的技术需求，组织开展对接活动，促进高校与企业精准有效对接。引导高校加强学科建设和人才培养，积极发挥领军作用，增强源头创新能力，努力取得更多高质量科技成果。

5.4 创新科研院所管理模式和运行机制

坚持政府引导与市场化运作相结合的方式，大力推进科研院所分类改革。以建设一流科研院所为目标，加快推进现代科研院所制度建设，推进各类科研机构完善法人治理结构。充分赋予科研机构选人用人、科研立项、成果处置、职称评审、薪酬分配等方面的自主权，对科研机构建设运行资金使用实行负面清单管理。建立以创新绩效为核心的中长期综合评价与年度抽查相结合的评估机制，对绩效评价优秀的科研机构在科研条件、科研项目、绩效工资等方面给予优先支持。加大省属公益类科研院所稳定支持力度，引导应用类、转制类科研院所向科技集团发展。

5.5 健全完善科技中介服务体系

围绕科技咨询、科技培训、成果转化、科技金融、企业孵化等业务领域，加快培育和发展一批服务能力强、专业水平高的科技中介服务机构。推进科技中介机构的市场化改革，鼓励各类社会化、市场化科技中介机构的发展。加快科技中介人才队伍建设，加强对科技中介从业人员的培训，提高人员的从业素质和专业水平。运用绩效考评后补助的方式，引导和激励各类科技中介机构改进和提升服务能力，增强核心竞争力。加强对科技中介机构的动态管理和分类指导，营造公平有序的市场竞争环境，促进科技中介机构良性有序发展。

6 结语

推进创新生态系统视角下的湖北科技体制改革，对于促进科技创新和经济社会高质量发展具有重要意义。改革只有进行时没有完成时，面对新形势、新要求，湖北科技体制改革依然任重道远。要进一步加强改革探索，建立更加科学完善的科技机制，形成各类创新主体协同发展的良好局面，充分释放科技创新的潜力和活力，加快推进以科技创新引领湖北经济社会高质量发展。