计划生育与当今农村人口健康新动向

李俊平 孙海珍

关键词：人口政策;农村生育;人口健康

一、研究背景与意义

（一）研究背景

我国是一个人口大国，人口总数占世界人口数的近1/3。人口，总数过大造成我国经济生活和社会生活的种种问题，也成为制约我国经济、社会生活快速发展的一个重要因素。1980年9月25日，中共中央就我国的人口问题发布的《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，尤其是计划生育于1982年被确定为我国的基本国策以来，我国的计划生育工作取得了举世瞩目的成就。中共中央国务院《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》明确指出：“人口和计划生育工作的重点、难点在农村。”强调“必须坚持统筹城乡经济社会发展，把农村作为稳定低生育水平、统筹解决人口问题的重中之重，将农村人口和计划生育工作纳入建设社会主义新农村的总体部署，进一步开创我国人口和计划生育工作新局面。”

随着改革开放30年来我国经济、社会等各方面发生了天翻地覆的变化，人们的思想观念也发生了重大变化，同时也深刻影响着国人的生育观念和生育状况。与此同时，经过30多年的艰苦努力，农村的人口和计划生育工作实现了历史性转变，妇女总和生育率从实行计划生育初期的5. 8降至目前的更替水平以下，有效缓解了人口对资源环境的压力，为全国实现和稳定低生育水平作出了重大贡献，对解决我国“三农”问题、促进农村人口与经济社会的协调发展发挥了重要作用，为农村迈向全面小康创造了良好的人口环境。近年来，随着农村人口计生工作体制机制的改革創新，尤其是宣传教育、优质服务和利益引导工作的加强，农村生育水平和人口变动态势基本平稳，人口增长继续得到有效控制。但面对新的形势，也出现了一些新情况、新问题。尤其是在我国广大农村地区，新的社会经济条件下产生和演变出的各种计划生育的问题，仍然值得我们悉心研究。深切了解当前农村人口和计划生育工作的现状，有针对性地做好新时期农村的人口和计划生育工作，这是人口和计划生育部门面临的新课题。

（二）研究意义

目前，由于国家政策的制约和社会发展的推动，人们的生育行为和生育意愿都发生了本质的变化，中国在经历着由传统生育文化向现代生育文化的转变。这种转变在农村尤为明显，我国人口第一大省在实行计划生育30年来，累计少出生3400万人，平均每年少生100多万人。这一数据对促进农村经济的发展和整个社会的安定和谐有着举足轻重的作用和意义。但是，就中国的现实人口状况看，还面临着不容回避的矛盾和问题，而继续做好人口和计划生育工作仍然具有极端的重要性。

当前我国人口问题的性质、目标、地位、作用发生了重大的战略性变化：持续的人口增长、过高的出生人口性别比、加速的人口老龄化、和过大的人口总数已成为阻碍经济发展和现代化建设的“负面因素”和“沉重包袱”，人口和计划生育还是我国经济发展过程中不可回避的重大政治、经济和国家发展战略性问题。

第一，人口总量的持续增长影响了全面建设小康社会目标的实现。受人口结构影响，20世纪80年代第三次人口出生高峰期（1985年一1992年）出生的孩子，已陆续进入婚育期，形成第四次人口出生高峰。所以在相当长的时期内人口与资源、环境的矛盾将会越来越突出。

第二，人口发展的结构性矛盾对和谐社会建设的影响日益加剧。人口老龄化进程加速;出生人口性别比持续升高;人口在地区间、产业间分布不尽合理、均匀;流动人口的增加使人口调控和管理难度不断加大，低生育水平面临反弹风险。

第三，研究农村人口计划生育现状是做好全国人口和计划生育工作的关键和切入点。认真研究农村人口和计划生育现状，认识影响农民生育行为的因素，有针对性地采取适当对策，进而把人口压力转化为人力资源优势，把人口大省逐步转化为人才强省，做好农村的人口和计划生育工作，具有重要意义。

二、研究综述

（一）国内研究现状

自我国实行计划生育政策以来，关于农村的人口和计划生育管理工作，我国学者主要从以下几个方面进行了相关研究：

（1）农村流动人口的计划生育服务方面。高永红在《提升流动人口计生管理水平》中认为，随着大量农村人口涌向城镇，各种社会问题随之显现，特别是流动农民的计划生育现状不容乐观，需要社会关注，合力解决流动农民计划生育管理与服务问题。李柯在《城镇流动人口计划生育管理问题与对策》中认为，在农村计划生育管理问题上认为农村是流动人口的主要流出源，但乡镇缺少专项经费，只能从其他经费拨出，在计划生育改革的大背景下，乡镇计划生育管理工作缺乏人员和经费成为眼前的一大问题。郑玉掸、林荣胜在《深化农村计划生育管理体制改革，实现人口现代化目标》中提出加强农村流动人口计划生育管理，要求全面落实属地管理体制，依法明确社会各方职资，实现无缝隙服务，建立和完善经费保障新机制，确保流动人口计划生育管理和服务工作的落实，建立和完善优质服务新机制，优化流动人口享受居民化服务，建立科学务实的考核评估制度，促进流动人口管理服务上水平。

（2）农村计划生育行政执法方面。黄志勇在《农村计划生育行政执法中存在的问题及对策初探》中认为，计划生育相关法律法规的颁布和实施，标志计划生育工作实现了从“人治”到“法治”的转变，但在当前的计划生育执法中存在这认识上的思想误区使得部分干部认为法的实施削弱了计划生育管理手段，部分群众没有充分认识计划生育法律法规的实际效力，没有完全地运用法律进行管理。彭希哲、任远在《我国农村计划生育管理社区运行模式的探讨》中认为，法律、法规的颁布和实施，使新时期计划生育执法工作面临着新的机遇和挑战。实践证明，在计生执法过程中仍然存在着违反执法程序、执法不到位等诸多的问题。

（3）农村计划生育管理机制方面。李传旭在《新时期乡镇计划生育工作探讨》中认为，在“三个代表”重要思想和科学发展观为统领下，应该将改革的切入点放在农村管理体制和运行机制的转型上，通过农村计划生育管理体制的改革推进计划生育工作的自觉性和主动性。杨旭东在《我国农村计划生育工作中需要解决的几个问题》中认为，在农村的计划生育管理中，普遍存在基层干部和计划生育管理者放任甚至希望对象户超生的现象，这一现象严重破坏了基本国策的执行，逐步消除这一现象，基本的出路在于制度的建设。赵晓峰在《农村计划生育工作面临失控危机》中认为，随着一系列计划生育相关的法律法规的陆续出台，标志着我国，特别是农村社区计划生育、生殖健康服务与管理进入了一个新的历史时期。但不容回避的事实是，我国东、中、西部地区的计划生育服务与管理仍存在着许多的差别。

（二）国外研究现状

（1）日本，曾在全球率先实行限制生育率与人口增长。二战以后，相对稳定的生活环境和逐步提高的医疗条件使得日本国内出现婴儿潮，人口增长过快，为此，日本于1948年通过了《优生保护法》。经过10年实施，日本的出生率就比实施前减半了。但随后，日本的人口老龄化、劳动力稀缺等一系列社会经济问题使得政府转而实行奖励生育的政策，结束了多年从紧的人口政策。

（2）澳大利亚，最早开始采用奖励新生儿来提高生育率。早在1912年，澳大利亚奖励新生儿制度可以追溯到1912年。从2008年1月开始，每出生一个婴儿就可以从政府处得到金额为5000美元的一次性奖励。澳大利亚政府这一作法，是为了鼓励民众生育，提高出生率，减少因年龄结构对整个社会带来的影响。在澳大利亚，当妈妈的并没有带薪产假，虽然有较高的新生婴儿奖励金。

（3）美国实施“静止人口”策略。美国对生育实行不干预政策，在众议院还设有专门研究国内外人口问题的“人口选择委员会”，各州可以根据自己实际情况采取不同政策。美国人口政策重要组成部分是移民政策。推行“进口人才”政策，为定居到美国的全世界有成就的专家提供丰厚待遇和良好的环境，以此吸引人才向其聚拢。

（4）俄罗斯实行鼓励生育的政策。在俄罗期，设有“社会人口问题委员会”，专门普查俄罗斯儿童，内容包括数量、性别、发育状况等;妇女每生育1个婴儿，政府奖励1万卢布补贴，每月补贴800-1000卢布给18个月以下的婴儿，以此激发民众的生育积极性;赦免来自独联体的100万非法移民。这些措施的实施旨在提高人口出生率、降低死亡率，改变目前的人口形势，以弥补在最近10年里减少的1000万人口。

在国外各种不同人口政策研究基础上，对于分析我国人口政策与生育管理有借鉴意义，开阔了思维，以便我们能更好的分析与预测我国相关政策与管理措施。

中国人口和计划生育工作的发展历程，大致可划分為以下三个阶段：

一是严格控制人口增长阶段。上世纪50年代，中央领导人就曾多次指出人口要有计划地增长，以应对人口增长过快的态势。到上世纪70年代初，我国逐步在全国上下推行计划生育政策，抵制人口过快增长。1971年国务院国民经济发展指标中首次增加了控制人口增长指标。1975年，毛泽东在国家计委《关于一九七五年国民经济计划的报告》上批示：人口非控制不可。国家制定了“晚、稀、少”和“提倡一对夫妇最好生育一个子女，最多两个”的生育政策。90年代以后，计划生育全面铺开，如火如茶，中国人口特点由高出生、低死亡、高增长向低出生、低死亡、低增长状态转变。

二是稳定低生育水平阶段。2000年，《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》中指出在社会主义初级阶段，人口问题仍然长期存在，人口过多是中国首先要解决的问题。在人口增速放缓，实现人口再生产类型转变后，国家继续坚持从紧从严生育的政策，积极转变计划生育工作思路和工作方法。“九五”和“十五”期间，总和生育率在1. 8左右，也就是说平均每对夫妇生育1. 8个子女，把生育水平保持在较低状态，为经济建设打造良好的人口环境。

三是稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展阶段。中共中央、国务院作出了《关于全国加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（以下简称《决定》），明确提出我国人口和计划生育工作进入了稳定适当低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展的新阶段。这一阶段的主要任务是千方百计把生育水平维持在较低水平;大力推广优生优育，提高出生人口素质;严打“两非”，综合治理出生人口性别比偏高问题;实施全国一盘棋，完善流动人口管理服务;积极应对老年人口增多而带来的一系列社会问题。

三、研究内容

人口问题决定着我国社会主义现代化建设成功与否，也影响着整个社会的协调发展。计划生育与环境保护、耕地保护、科教兴国等共同构成我国的基本国策，也是一项最重要的国家公共政策。占全国人口80%以上农村的计划生育工作对整个我国计划生育工作起着决定性作用。原因是农村人口比重大，全国面积的三分之二是农村。如果计划生育没有在农村实施，国家的计划生育工作便是一句空话。

计划生育主要是为广大群众提供生殖健康保健、孕前优生、避孕节育等公共产品和服务，以纯公共产品形式出现。当前，农村群众生育愿望依然强烈，农村各地区之间又有各自特点，基础不同，缺乏有效管理流动人口手段，发展极不平衡。生育水平不能保持在一个较低稳定状态，另外诸如人口老龄化、劳动力减少、失独家庭出现等一系列的问题随之而来，且日渐严重。因此，要把农村战场作为解决我国人口问题的重心，稳定保持低生育水平、合理优化人口结构等，这一重要前提是要以经济建设为中心，使得农村经济发展能跟得上城市发展步伐，从而使得广大群众能转变生育观念。

本文立足农村计划生育管理工作实际，依据公共管理学相关理论，结合工作实际，选取某地区一个点，就新形势下对其农村计划生育管理工作进行调查、分析和研究，提出针对性较强的建议和措施，对我国农村人口和计划生育管理理论而言，是一种丰富和发展，从全省和全国层面完善我国农村计划生育公共政策。首先，本文在国内外计划生育管理问题研究与政策实践的基础上，介绍该县农村计划生育管理工作的概况;其次，分析了该县农村计划生育存在群众生育意愿与现行政策存在较大差异、人口老龄化、出生人口性别比失调等问题，从一个基层计划生育管理一线工作者的角度，就上述问题分析成因;最后，对该县农村计划生育未来发展提出对策和建议：改善农村公共产品和服务的供给;优化农村计划生育管理的社会环境;创新农村计划生育管理的模式;完善农村计划生育管理的利益导向体系;重点整治出生人口性别比失衡问题。

四、研究方法

1.文献法：通过CNKI期刊、各科相关理论著作和网上资源等途径对相关的发展背景和理论依据等相关资料的收集、整理和进一步地分析，更好地了解国内学者们的研究现况与成果，从中得到启发。

2.访谈法：在调查中，通过事先拟定好的开放性的问题，对被调查地进行面对面的访谈，通过与之交谈的方式搜集能够客观反映研究对象的材料，真实把握管理方面的问题，并且通过分析提出更好的建议。

3.行动研究法。结合课题方案定期开展专题研究、课题论坛、撰写研究反思、研究随笔等。

五、研究结果

2003年10月我党召开的十六届三中全会提出了科学发展观，基本内涵概括为“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，坚持“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”。2004年9月16日，在党的十六届四中全会上，我党首次提出“构建和谐社会”，强调要实现人与自然的和谐发展。由于历史原因，我国的人口基数非常巨大，我国人口数占世界人口数的近1/3，党和国家一直以来都非常重视我国的人口问题，人口问题一直以来都是我们的头等大事。

论文以科学发展观为指导，结合我国农村的实际情况，采用科学的方法，综合运用统计、公安、卫生、教育、人口计生等部门数据，对农村人口和计划生育事业发展现状进行了客观评价，对人口发展和计划生育工作的重点领域分别进行了深入分析评估，找准了目前政策实施中的主要问题，理清了下一步工作思路和重点，全面反映了农村人口和计划生育发展的现状和特点。

通过本次调查研究，可以清楚的看到，多年来我国计划生育政策的实施，新型生育文化建设的推行以及生育文明的倡导，不仅有效地控制了农村人口数量的增长，实行了人口再生产类型的历史性转变，也影响了农村居民生育观由传统向现代的进步，这本身就是农村经济文化走向现代文明的一大步。虽然这个过程的完成还需要花费很长一段时间，但是在不久的将来，农村的计划生育工作必然要发生全面转变。我们一定要清醒认识目前的状况和问题，这就是社会经济变化的必然结果，也预示了面对未来农村人口和计划生育发展我们需要做好各项工作的准备。

课题编号：2018年编号：ZGYGC3154    课题级别：国家级知网收录

课题鉴定单位：中国管理科学研究院咨询部工程技术课题管理委员会