县管校聘教师流动政策的实施困境与破解路径

范文卿

摘要：县管校聘政策可以提供交流平台与机会，促进教师专业发展，均衡城乡教育资源。然而，县管校聘政策在实施中存在诸多困境，如流动教师对政策认识不到位、行政协调难度较大、配套保障机制缺失、教师归属感较低。这就需要建立健全的监督机制、联动机制和保障机制保障县管校聘政策的高效落实，從而有效提升教师归属感。

关键词：县管校聘;教师流动;轮岗交流;师资资源

随着基础教育改革的不断深化，教师人事管理制度也在发生变革。当前，我国义务教育阶段教师管理使用轮岗交流制度，即“县管校聘”教师管理机制。该制度不仅有利于促进教师资源均衡配置、推动义务教育均衡发展，还有利于校际交流互动。我国中小学教师从“校管”到“县管”的改变，是教师管理体制的一次重大变革。从现实意义来看，县管校聘既能够解决县域内存在的教师资源配置问题，还能够促进教师合理流动，实现优质教育资源共享。为了有效开展教师流动工作，国家和地方教育部门相继出台了相关政策，以此来实现义务教育资源均衡发展。现行的县管校聘面临着哪些困境、如何科学开展教师流动工作是本文讨论的重点。

一、县管校聘教师流动政策的重要价值

1.    提供交流平台与机会，促进教师专业发展

县管校聘政策不仅为教师流动提供机会、平台，还可以合理调整教师队伍结构，优化教师资源配置。首先，从教师成长来看，县管校聘能够为广大教师在同一县域不同学校之间自然流动提供便利机会，这不仅有助于提高竞争力，还能促进教师自身成长。从制度完善来看，通过在实践中对相关配套机制的不断探索，可以为教师流动提供保障，使这一系列制度问题得到解决。总体来说，县管校聘政策为教师流动提供了机会与平台，有助于促进教师合理流动，促使轮岗交流制度落实，提供相关制度配套保障，实现教师专业发展。其次，促进教师合理流动，优化师资队伍结构。县管校聘政策的实施，一方面通过合理的人才流动来优化过度固化的结构，促进人才进出流动，提升教育质量，实现人才队伍结构化调节;另一方面通过实施优胜劣汰准则实现部分学校多余教师的分流，通过科学有效地优化配置各个部门人才总量实现总体资源整合[1]。

2.    完善管理体制，畅通教师流动机制

首先，在制度层面对教师管理进行改革，拓宽教师流动途径与渠道。县管校聘对以往按校定编的教师管理方式进行了变革，教师编制由区县编办根据全县办学规模与教育事业发展来核定，并实行县区动态管理、定期调整、统一核定，不再与具体的学校挂钩。这种管理模式可以有效消除政策壁垒，破除“一校所有制”带来的弊端，铲除教师流动制度障碍，丰富教师流动渠道。其次，提升教师工作成就感和职业幸福感。在教师专业成长中，其原动力不仅是提高教育教学本领，重要的是希望到更好的平台工作。无论从小学到中学，还是从农村到城市，这种正向、多向甚至跨行业的教师流动，一方面可以促进教师专业成长、发挥聪明才智，另一方面还可以增强教师职业幸福感与成就感。再次，县管校聘政策不仅鼓励教师行业内部流动，还允许跨行业流动，这种社会流动有利于其他行业优秀人才进入教育行业，增强队伍活力，提升教师职业吸引力。

3.    优化师资配备，均衡城乡教育资源

县管校聘管理机制可以统一管理和调配全县区域内的中小学教师，从而满足不同学校对教师的需求，保障各学校教学工作的顺利开展。首先，县管校聘打破了以往的教师管理体制，对教师人事管理制度进行了改革，在同一县域内，教师的培训与分配等不再由某个学校来完成，而由区县教育管理部门统一管理、统筹调配。这不仅为学校管理者降低了管理成本，还为其潜心办学提供了有力保障。其次，优化师资配置，均衡教育资源。县管校聘管理制度之下，优秀骨干教师不再属于某个固定的学校，而是由区县教育管理中心统筹调配。县域内的一些优秀骨干教师在统一调配之下可以走进农村学校，带去先进的教育教学理念。总体来说，“县管校聘”政策是有效促进县域内校际（尤其是城乡学校之间）教师资源均衡配置、教育资源均衡发展的重要途径，对提高教育教学质量、促进区域间乃至整个基础教育的均衡发展发挥重要作用[2]。

二、县管校聘教师流动政策实施中的现实困境

1.    流动教师对政策认识不到位，认同度较低

在对县管校聘政策的认知层面，学校管理者与中小学教师存在差异，从而影响政策的实施。首先，无论县管校聘政策的制定还是实施，中小学教师均未主动参与;相关部门缺少对政策的宣传引导，跨校流动的做法很难让教师完全接受。其次，学校对政策影响认识不足。例如，为确保学校教学质量，很多学校不希望骨干教师流出;一些学校虽然希望引进优秀教师，但又担心教师流入会给学校管理造成麻烦。中小学校教师是县管校聘政策的核心对象，如果消除不了类似的消极情绪，就会出现敷衍、抵制政策的行为，很难从思想与心理层面认同该政策。从教育满足社会大众需求的层面看，县管校聘教师流动政策的主要目的在于改革教师管理体制，促进教师合理流动，促进教育公平发展。但从教师个体需求看，每位教师都希望得到充分发展的优质平台，以此来满足工作与生活的不同需求。所以，由于教师整体认知的滞后，导致政策实施过程中出现了教师个体发展需求与教育均衡需求的矛盾[3]。

2.    各职能部门间缺乏有机联动，行政协调难度较大

县管校聘政策实际上就是在区县内实行教师交流轮岗制。已有相关文件指出，“在县管校聘政策实施过程中，各级教育、人社、财政、编制、组织等部门要形成联动机制”。但在具体开展教师流动工作的过程中，各部门之间未能形成联动机制，互相协调工作难以进行。究其原因，一方面，各行政部门缺乏健全的管理机制，运行过程中行政力度不足，很难进行行政协调。另一方面，教师岗位标准在部分区、县未能合理设置，教师超、缺编问题普遍存在。行政系统内部资源配置与权力分配是比较敏感的领域，在教师流动过程中，“县管”职能部门较多，各部门之间在进行组织管理、交流互动、沟通协调时成本较高，直接导致管理效率降低。因此，在贯彻落实县管校聘政策的过程中，必须要对各行政部门进行详细分工，明确各自的责任，使各部门之间形成有效的联动机制，确保教师流动政策的落实。

3.    缺乏有效的配套保障机制，教师积极性不高

县管校聘作为一项教师流动管理政策，具有见效快、政令统一的特点，但同时也存有一些问题。作为政策实施的利益相关者和最终执行者，教师最具发言权。因此，政策的制定应以教师利益为基础，其实施以教师意愿为原则。但事实上，县管校聘政策无论在细则制定还是具体实施中，都缺乏一线教师的参与，这就导致政策实施遭遇困境。除此之外，有关文件对教师的激励保障机制缺乏具体规定，仅是对教师参与流动的方法、形式及对象范围等做出要求。在许多教师看来，流动会对家庭生活、子女入学等产生影响，工资福利待遇可能得不到保障。另外，很多学校没有将教师流动视为能够为学校发展注入新血液、提升教育教学质量、带来教育新理念的途径，而是将其视为晋升更高专业技术职务或完成一项任务的手段[4]。

4.    合法权益得不到有效保障，教师归属感较低

教师归属感可以促进教师专业发展，提高学校核心竞争力，凝聚教育系统内人力资源，是教师成长与学校发展的动力之源。然而，县管校聘政策的实施使教师不再属于固定学校，而是在县域教育系统内自由流动，教师的归属感、稳定感有所降低。长期以来，在传统教师管理制度之下，教师一直在某所固定的学校工作，将自己视为该校的一部分。但在县管校聘中，教师不再属于学校，而是属于整个教育系统，成了“系统人”，在某一所学校任教一定年限之后就会流动到其他学校，教师不再是某所学校的“固定成员”，而成了交流学校的“过客”。现在的学校对教师来说仅仅是教学生涯中的一所，而不再是唯一。

三、有效落实县管校聘教师流动政策的重要路径

1.    构建监督机制，正确认识县管校聘政策

县管校聘是一项教师流动政策，实行区、县域内教师交流互动，关涉每一所中小学与每一位教师的切身利益。这就需要教育管理部门加强对政策实施的监督与管理，让政策在阳光之下实施。首先，在县管校聘政策实施之前，必须考虑教师流动中政府管理与学校权力的行使情况。在政策实施中，要防止无校籍管理导致城乡教育水平差距扩大，减少教师资源配置不均衡，提高农村学校优质资源配比。教育管理部门系统核查各校因生源、学生规模变化所产生的教师需求量，统筹考虑学校类别、学科结构、师资结构等情况，采用班师比与师生比相结合的方式，精准配置教师资源。其次，科学核定教师标准工作。在教师流动中，对每一位岗位的工作标准、任职条件、职责任务等事项进行明确规定。再次，构建完善的绩效考核评估机制。坚持“多方参与、科学全面”原则，创建分类绩效考核办法与评价指标，重点考核教师的师德表现、履行岗位职责、工作绩效及能力水平等情况[5]。

2.    建构联动机制，有效促进各职能部门的协调

在贯彻落实县管校聘政策时，要求对各部门的利益权限进行统筹安排，使其相互协调。首先，教育局要统筹安排指导教师流动工作的有效推进。其次，教育行政部门对流动校长办学成果、流动教师成长案例、教师流动比例等成效建立专门的“县管校用”公示制度，政策落实情况做到透明化、公开化，让社会对其进行监督。再次，设立专门负责监管县管校聘政策落实情况的部门，并以此为核心建立多部门联动工作机制，集中权限与资源，确保权利与责任对等，以此解决教师管理中存在的碎片化问题。最后，建立联席会议制度，组织各学校领导及教师代表、各相关部门定期沟通教师轮岗交流，及时协调各种问题。具体来说，在实施县管校聘政策的过程中，要全面落实学校的用人自主权，充分考虑教师自身的自愿性及其专业发展状况，切实加强教师的参与权、话语权、知情权，处理好“人”与“岗”的匹配问题[6]。

3.    完善相关配套保障机制，促使教师积极参与

有效实施县管校聘政策，须健全配套保障举措，统一县域内教师专业技术职务、工资待遇、人事编制标准，实现城乡教师培养、招聘、晋升、考核一体化。同时还要不断缩小城乡差距，促进教育一体化发展，营造有利于政策推行的外部环境。这就需要不断建立和完善教师保障机制，确保交流教师工资待遇。一方面，在落实国家特岗津贴的基础上，设立专门的地方性流动教师岗位津贴;另一方面，从核定的教育预算内统筹一定资金用于保障和促进教师流动工作。如城区教师在农村交流期间，应享受农村教师任教津贴等相关待遇等。因此，在政策实施过程中，要考虑交流教师因岗位变换、竞聘交流而产生的专业发展需求，加大教育人才培养力度，有效发挥区域教研联盟、片区教研共同体等平台作用，多渠道培训师资，扩大教育人才总量[7]。

4.    切实保障合法权益，有效提升教师归属感

提高农村地区教师岗位补贴，切实保障教师合法权益，是有效落实县管校聘政策的重要途径。当前我国县级政府特别是经济发展水平相对落后的地区，承受着较为严重的财政压力，轮岗交流经费及教师福利津贴难以保障。这就需要由中央和省级政府承擔教育经费投入，尤其要加大省级财政在中小学教育中的支出，提高农村教师工资水平，缩小县域内教师收入差距，确保区域内教师工资待遇基本一致，激发教师参与轮岗交流的积极性与主动性。同时，参与流动的学校要秉承民主、开放的管理理念，鼓励交流教师积极参与学校决策与管理。在制定学校管理方案或发展规划时，让包括交流教师在内的所有教师参与其中，征求大家的意见和建议，形成“教师为学校、学校为教师”工作氛围，增强交流教师的存在感与归属感。另外，县级政府与教育行政部门要深入调查流动教师家庭条件、住宿环境、子女教育状况等情况，进一步落实交流教师生活、住房、交通、取暖补贴等优惠政策[8]。

参考文献：

[1]   侯洁，李睿，张茂聪“.县管校聘”政策的实施困境及破解之道[J].中小学管理，2017（10）.

[2]   李松.县管校聘教师管理体制存在的问题及优化[J].教学与管理，2016（36）.

[3]   姜超，邬志辉“.县管校聘”教师人事制度改革的政策前提与风险[J].四川师范大学学报：社会科学版，2015（06）.

[4]   方征，谢辰“.县管校聘”教师流动政策的实施困境与改进[J].教育发展研究，2016（04）.

[5]   李江源，张艳.县管校聘：成都市教师管理制度实践探索[J].教育与教学研究，2015（10）.

[6]   牛雅琼“.县管校聘”破解教师流动难题[J].教书育人，2018（11）.

[7]   陈九平“.县管校聘”面临的挑战和应答[J].基础教育课程，2018（11）.

[8]   李国强，袁舒雯，林耀“.县管校聘”跨校交流教师归属感问题研究[J].教育发展研究，2019（01）.

【责任编辑 王颖】

该文为2011年度广西教育厅立项（自筹）科研项目“广西义务教育阶段教师合理流动机制研究”（201106LX508）的阶段性成果