财政分权对我国经济增长质量的影响机理研究

张 腾，蒋伏心，2，韦朕韬

（1.南京师范大学 商学院，江苏 南京 210023；2.江苏省创新经济研究基地，江苏 南京 210023；3.安徽工业大学 商学院，安徽 马鞍山 243099）

一、引 言

改革开放以来，依靠规模性要素投入与投资驱动，我国经济增长率一直保持着较高水平。但过去粗放型经济增长模式是以高投入、高消耗、高污染为巨大代价，在驱动国家发展过程中难以避免引起一些社会负面问题，比如环境治理低效、贫富差距加大、区域市场分割与创新能力低下等。随着刘易斯拐点的临近与资源环境承载能力趋于极限，内部禀赋与外部客观环境的变化迫切要求我国转变经济发展模式与转化经济增长动力，相应发展路径需要从数量追赶型切换为质量追赶型，从而为新阶段我国经济发展增速换挡与平稳过渡提供全新动能。因此，“十三五”规划纲要提出将经济保持中高速增长、人民生活水平与质量普遍提高、国民素质显著提高与生态环境质量总体改善作为新常态下我国经济社会发展的主要目标，从而全方位提升我国经济增长质量与效益。

制度因素能够对一个国家或地区的经济发展产生重大影响早已成为共识。制度经济学理论提出为满足国家经济社会发展的阶段性目标，政府部门可以通过对国家体制机制的不断调整与完善，影响各市场主体的经济行为与决策动机，从而扩展社会生产的最优边界。作为一国顶层设计的具体体现，财政分权制度是政府发挥经济职能与公共职能的重要政策工具。由于与中央政府进行事权与财权的调整划分，地方政府可以借助信息优势，根据经济、社会与环境三元平衡的发展目标，将财政资源投向不同的产业与部门，以承担起管理地区行政事务与经济建设的重任，并通过科学合理配置生产资源，高效提供公共物品与服务，最终作用于地区经济增长质量。

在经济新常态阶段可能出现以下问题，财政分权通过哪些传导机制作用于我国经济发展？在现阶段，财政分权制度能否显著促进我国经济增长质量的提高？各个地区财政分权所产生的经济增长质量效应是否具有差异性？回答以上问题，一方面，可以丰富关于我国财政分权与经济增长质量的理论研究，更加全面刻画当前我国财政分权的社会经济影响，为今后财税体制改革与优化提供理论指导；另一方面，研究也能够为我国通过制定经济政策以提升国家经济增长质量与国家竞争优势提供一定的经验依据与实践启示。因此，本文将财政分权与经济增长质量纳入同一研究框架，从理论层面探索财政分权对于国家经济增长质量的作用机制与传导路径，并通过空间计量模型实证检验理论上的影响效应是否存在。

二、文献回顾与机理分析

（一）文献回顾

学术界关于财政分权的研究主要围绕两个方面展开。

1.财政分权对经济增长速度与效率的影响

国外研究中，第一代与第二代财政联邦主义理论 Tiebout（1956）、Weingast（2006）均认为，财政分权制度通过加大地方政府间的良性竞争，促进社会化分工和专业化生产，提高生产资源配置效率，从而促进国家经济快速增长［1-2］。Stoilova（2012）基于6 个欧盟新成员国2000-2012 年经济数据，运用多元回归分析方法，发现财政分权提升了这些国家的经济增长绩效，并指出财政分权背景下央地政府间在总收入与总支出层面的共享性与国家经济发展水平具有正相关关系［3］。但是，Davoodi（1998）认为相对于欧美发达国家，发展中国家和经济转型国家往往缺少有效分权的必要条件，如人口自由迁徙、信息公开披露、政府官员受到国民监督等。因此，以这些国家为分析对象的研究通常得出财政分权对国家经济增长产生负向影响的一般性结论［4］。Rodriguez（2009）对 16 个国家 1990-2004 年的数据进行实证分析，发现财政分权制度使得地方公共物品供需缺口加大，出现资源配置效率损失，反而降低国家经济绩效［5］。此外，Akai（2002）运用美国50个州1988-1996年面板数据，并从不同角度量化财政分权，实证结果表明，以支出指标、收入指标和支出收入指标度量的财政分权对经济增长有促进作用，而自治权指标无法解释财政分权对经济增长的影响效果［6］。

国内研究，汪立鑫、闫笑（2018）认为地方政府通过财政与行政领域的适度性分权手段可以更加有效地吸引生产要素与招商引资，提高地区的资本规模与深度，对地区经济发展产生积极作用［7］。沈坤荣、付文林（2005）基于我国多个省级面板数据，实证检验财政分权制度对我国经济增长的影响效应，结果表明中国式分权可以显著促进国家经济快速发展［8］。邓明（2013）利用空间面板模型实证检验财政分权与地区经济增长之间的联系，同样发现财政分权能够有效促进地区经济增长率的提高［9］。而部分研究却得出了不一致的结论，殷德生（2004）通过财政制度改革前后两个时间域对两者关系进行重新验证，得出中国式财政分权对经济发展产生了抑制作用，并认为理论层面上存在一种最优财政分权结构，应当对现存财政分权进行帕累托改进，以修正过度集权与分权，从而缓解其对地区经济发展的消极作用［10］。与前者研究结论类似，储德银、邵娇（2018）同样发现财政分权制度对国家经济绩效产生了明显的抑制作用，财政分权不仅通过直接效应降低经济增长速度，而且通过异化公共支出结构间接对经济增长产生消极影响［11］。

2.财政分权对经济增长质量的影响

随着理论研究的不断细化与深入，越来越多的学者认为相对于经济发展的数量规模，经济增长质量是包含社会经济发展多个方面的宏观概念，具有更丰富的科学内涵与探讨价值。较早的研究多是从狭义的角度剖析经济增长质量的内涵，通常将全要素生产率或者创新效率作为经济增长质量的替代变量。林春（2017）以29 个省份面板数据为基础，将全要素生产率作为经济增长质量的替代指标，通过运用系统GMM 计量模型实证研究两者之间的关系。结果表明，财政分权制度能够显著促进我国经济增长质量的提升［12］。郭璐（2018）从财政收入与财政支出两个角度衡量财政分权，同时以全要素生产率作为替代指标，研究结果与林春（2017）一致，即无论在全国层面还是区域层面，财政分权均能对经济增长质量发挥明显的促进作用［13］。但是，林春、孙英杰（2017）认为财政分权对我国经济增长质量的影响是非线性的，并通过计量模型检验两者之间的门槛效应。结果发现，只有当财政分权水平较高时，财政分权才能够显著促进经济增长质量的提升［14］。张倩、邓明（2017）将财政分权细分为收入、支出与加权自治三个指标，进一步定量分析我国财政分权对经济增长质量的影响，最终得出不同的度量指标对我国经济增长质量的影响具有差异性［15］。余泳泽、刘大勇（2018）基于之前的相关研究，发现中国式分权在经济发展效率层面起到积极推动作用，但也会在一定程度扭曲要素市场与价格支持体系，从而给经济增长结构与稳定性带来负面影响［16］。

此外，还有部分学者研究财政分权对经济增长质量构成方面的影响，比如城乡收入分配［17-18］、环境污染［19-20］、资源配置［21-22］、国民教育［23-24］、公共福利［25-26］、创新发展［27-28］，这些文献为本文的深入研究提供了丰富的思路，具有一定的参考价值与借鉴意义。

综上所述，以往研究多是分析财政分权对狭义经济增长质量即全要素生产率的影响，或者其在资源利用、环境污染与成果分配等某一维度所发挥的作用，鲜有文献将广义的经济增长质量作为研究目标，即将经济增长质量作为经济与社会结构、国民经济素质、社会保障与民生福祉、资源利用与环境保护等多方面综合性的体现。这便无法全面衡量与解释在经济新常态下，现行财政分权制度是否与提升国家经济增长质量的宏观经济目标所契合。同时，多数研究没有明确诠释财政分权对经济增长质量的影响路径与传导机制，以致无法打开两者之间作用的“黑箱子”。除此之外，从研究方法上分析，这些研究多是将各个地区视为孤岛，即经济单元之间没有空间关联性与依赖性，这便容易诱致实证结果产生一定的偏误性。

本文的边际贡献可能在于：一方面，以广义范围的经济增长质量作为研究目标，深入剖析财政分权对我国经济增长质量的影响路径与内在机理，在理论层面科学研判财政分权对社会、经济与环境等不同维度的影响效果，从而为后续中国式分权研究提供崭新的分析范式与讨论框架；另一方面，摒弃传统计量模型的经济单元孤岛性假设，充分考虑地区之间的关联性与依赖性，运用空间计量模型实证考察现代财政分权制度与经济增长质量的关系，借此全面评估在经济新常态下财政分权制度对我国经济发展所产生的影响效应，进而为我国财税体制改革纵深推进与经济高质量发展提供政策参考。

（二）财政分权对经济增长质量影响的机理分析

结合“十三五”规划纲要提出的我国阶段性发展目标，本文认为理论上财政分权能够从正反两个方向分别作用于经济增长结构与经济增长稳定性、全要素生产率与政府行政效率、国民经济素质与培育人力资本、社会福利水平与成果分配、资源利用效率与环境污染等五个维度影响国家的经济增长质量。

1.经济增长结构与经济增长稳定性

现行财政分权制度确立了中央与地方支出责任的范围与规模，事权的划分决定地方政府对本辖区的经济增长与社会发展负无限连带责任。目前，我国产业同构、产品同质现象比较严重，为防止产业空心化与经济低效化，政府通过公共支出优化经济结构与改善市场环境，科学合理配置公共资源、调整消费投资结构、需求供给结构、城乡二元结构与产业结构，促进宏观经济结构渐进变迁与升级。经济结构的高级化与合理化将会提高金融风险防范与经济危机处理能力，整体性提升外部冲击免疫力，最终促进我国经济平稳持续发展。

另一方面，中央政府通过1994 年分税制改革对税收的归属范围重新进行划分与调整，使地方政府对于自身收入来源拥有一定的自主性，并具有个体利益最大化的经济属性。但地方税收还存在多处弊端，例如税源分散、征收成本高与征管难度大等［29］。为达到利益最大化经济目标，最具可行性与操作性的举措就是尽可能扩大税基以增加税收数量规模。因此，地方政府倾向对经济贡献与税收贡献较大的产业予以高度资助，而选择性忽视对其他经济产业的培育与扶持。这种偏向性支出结构将诱致我国各个产业的非均衡发展，使实际经济结构偏离帕累托最优状态，从而抑制产业结构与经济结构的优化与升级，降低经济增长的稳定性与持续性。

2.全要素生产率与政府行政效率

财政分权的实质就是将收入权上移、支出责任与事权在央地政府间重新分配的过程。传统财政分权理论认为，相对于中央政府，地方政府在满足辖区居民需求与偏好方面具有更大的信息优势，可以更有效供给公共服务与产品。拥有自由裁量权的地方政府可以相对灵活运用公共资源，不断优化与调整财政支出结构，提供民生性公共物品与服务，以提升政府的投资效率与运行效率。同时，中央政府拥有更具规模性的资源与资金，通过不同类型的转移支付工具在全国范围内进行财政资源配置与经济布局，提升全域治理能力并对国家经济发展进行宏观调控，加快市场化整合进程，进而提高全要素生产率与经济运行效率。

换个角度分析，收入权的调整划分所导致的央地间财政纵向失衡关系，会显著影响地方政府行为活动与经济全要素生产率。一方面，地方政府自有资金不充裕，并且吸收外部资金的能力与空间相对有限。此时，地方政府拥有强烈的意愿扩大财源与税源以增加财政预算收入。因此，地方性财政资源多数流向纳税额度较高的行业或者部门。另一方面，央地政府间财权的非对称性使得地方政府渴望借助中央政府的转移支付缓解预算约束。如果财权失衡超过一定的合理范围，便会降低地方政府的财政努力，使其对中央政府的转移支付产生一种路径依赖，这种预期效应显然不利于辖区的政府治理能力与市场运行效率提升。

3.国民经济素质与培育人力资本

“无限责任治理模式”下地方政府有义务提升辖区经济发展的活力与竞争力。作为驱动经济发展的核心生产要素之一，高水平的人力资本能够通过边际递增效应与“干中学”机制为经济与社会的发展提供持久性动力。因此，地方政府拥有充足的动机将公共资源配置到教育与科研行业，提升高等院校与科研院所的软硬件实力，并加强新型学科的建设与发展，以提升国民经济素质与培育高质量人力资源，为后续转变经济增长动力与促进经济持续发展构筑坚实的人才基础。

另一方面，税收等财权的调整使各地政府成为相对独立的经济利益体。因此，财政收入最大化自然成为各地政府经济行为的主要目标之一。地方官员将会不遗余力围绕经济建设，加大对特定产业的投资力度，将财政资金投放于可以驱动经济快速增长且税收贡献较高的行业。而对于可以显著提升我国国民经济素质的教育与科研行业，由于其自身具有周期长、见效慢与投资额度高等特点，不易取得政府资金的青睐。同时由于教育与科研体系所产生的知识具有非竞争性与非排他性，各地区都希望通过“免费搭便车”的方式得到知识与技术溢出所产生的正外部绩效，这种情况进一步加剧了地方政府减少对教育科研产业投资的意愿。

4.社会福利水平与经济成果分配

财政分权的核心是事权下放，即支出权力由地方所掌控。因此，地方政府获得较大的支配行动空间，同时承担管理社会事务与促进经济发展的责任。政府部门参与经济活动的主要目标就是提高整体就业水平与改善居民生活条件，同时还需提升经济回报的有效性与普惠性，使更多的国民能够分享到经济发展成果，以降低二次收入分配的不平等，缩小社会贫富差距。一般情况下，地方政府通过加大对卫生、医疗、文化与社会保障等方面的支出，提升地区社会福利水平与优化经济成果分配，从而增强国民幸福感与成就感。

同时，作为中央政府在地方的委托代理者，辖区政府具有理性经济人特征，预算收入与经济效益最大化自然是其所要追寻与达到的行为目标。通常情况下，经济发达地区的财政收入要明显高于经济欠发达地区的税收收入。地方税收与经济发展水平挂钩将会诱致辖区官员的短视性行为，为了增加预算税收规模并向其他地区经济发展看齐，一些地方官员会将公共资源用于短期内能够为政府部门带来最大收益的生产性投资项目，对非经济性公共物品的投资热情较低，导致地方公共服务供给不足与低效化，从而降低了经济成果的可得性与普惠性。

5.资源利用效率与生态环境污染

事权下放到地方意味着各级政府有义务与责任发挥其公共职能以提升地区经济增长的质量与效益，而资源利用与环境治理是影响经济高质量发展的重要途径之一。地方政府通过相对自主的财政支出分配，发挥作为经济政策执行者与市场机制维护者的经济职能，利用地区的比较优势对资源要素进行重新组合，优化资源利用结构与生产组织架构，提高资源配置效率与边际循环利用效率，同时通过经济激励与约束长效机制提高环境管制标准与加强生产全过程合规管理，减少经济增长的成本与副产品，将社会经济活动所能产生的负外部性降到最低，促进我国经济健康绿色发展。

但是，在财政分权的硬性预算条件约束下，为扩大地方税基规模与预算收入，地方官员的最优策略是对纳税额度高的产业进行投资与扶持。而税额贡献率高的产业通常具有生产要素投入多、资源利用率低下、环境污染程度高等显性特点。此外，与教育科研、医疗卫生、公共秩序等产业相似，涉及资源运用、生态修复与环境改善等方面的财政支出通常无法快速转化为可视性经济绩效，以致无法在短期内对经济发展起显著促进作用。因此，政府投资行为的异化通过产业载体培育方式影响地区资源利用与环境治理等内容，这将引致我国生态网络系统退化，打破经济社会与环境的均衡发展状态。

三、计量模型及数据说明

（一）模型构建

1.传统模型构建

为考察财政分权对经济增长质量的影响，建立如下计量模型：

其中，Quali 表示经济增长质量；Finan 表示各地区财政分权程度；x表示控制变量；β为财政分权系数；θ为控制变量系数。

2.空间计量模型构建

运用传统回归计量模型进行实证检验时，假设各个区域不存在空间维度上的任何联系。但是在现实世界中，任何一个地区的经济活动都不可能孑然独立存在。结合本文的实际研究内容，一方面，地方政府通过偏向性财政支出或是自利性税源收入等政策工具影响辖区内居民的生活质量，在“用脚投票”机制的作用下，经济增长质量较差或是公共物品不充足地区的居民会自发进行区际迁徙，聚集或者定居在能够提供更高民生福祉与社会保障的地区。人口迁徙通过劳动力流动的形态可以改变各辖区人力资本存量，进而影响各区域的税基水平与发展效益。另一方面，政府部门所提供的公共物品与服务一般并不具有独享性特征。这种情况就会诱致每个地区都希望通过“免费搭便车”的方式来共享周围地区溢出的经济绩效与成果。这种扩散与溢出效应容易造成周边地区都竞相减少对具有正外部性公共物品的关注与投资，相邻地区进行互动博弈并催生出一种基于“逐底竞争”的策略性政府投资行为。综上所述，地区间的经济活动存在着明显的依赖性与相关性。本文采用考虑空间效应的计量模型进行实证检验。空间计量模型包括空间滞后模型（SAR）与空间误差模型（SEM）。

空间滞后模型（SAR）表达式如下：

其中，ρ为空间滞后系数，反映样本观测值的空间依赖作用，即相邻地区对本地区观测值影响的方向和程度；W为n×n阶的空间权重矩阵，如果两个地区相邻则权重值取1，否则取值0；εit为扰动项；Human 表示人力资本；Found 表示基础设施建设；Marke表示市场化程度；Infor表示信息化水平。

空间误差模型（SEM）表达式如下：

其中，λ为空间误差系数；μ为正态分布的随机误差项向量。

（二）指标选取与数据说明

1.核心解释变量

关于财政分权（Finan）的衡量，现有研究得出的结论莫衷一是。多数学者主要使用三类指标对财政分权进行科学考量：第一类是涉及分成率指标，包括边际分成率、平均分成率与总量分成率等。Ma（1997）采用通过省级政府存留的收入平均额度占预算总收入的比重得出平均分成率，来衡量辖区的财政分权水平［30］；林毅夫、刘志强（2000）依据省级政府提留的财政收入增加额在本省总预算收入的比例作为边际分成率，以描述地方财政分权程度［31］。第二类指标是选用地方自给能力表征财政分权水平，自给性可以概括为地方政府不过度依赖于外部力量与环境条件，仅仅依靠内源式协调发展满足自身各类财政诉求的综合水平。余泳泽、刘大勇（2018）考虑地方财政面临的充裕、负担与压力等情境因素，测算收入自给率与支出自决率以度量地方收入分权与支出分权［16］；陈硕（2010）认为地方对于财政资源的自主性可以反映其隐性财政实力，通过计算财政自主率衡量地方财政自给能力［32］。第三种思路是采用下级政府的收支份额以刻画财政分权轮廓，可以进一步细分为以收入角度计算的财政分权与以支出角度核算的财政分权。沈坤荣、付文林（2005）将地方预算内与预算外财政收支纳入同一研究框架并计算不同类型的分权指标，从而在不同角度全面考察财政分权结构［8］；林春（2017）则用地方财政收支与中央财政收支的比例关系对各地区财政分权力度进行量化分析［14］。此外，还有学者从财政纵向失衡度（李永友、张帆，2019）［33］、财政不对称（韩一多、付文林，2019）［34］、转移支付（李丹、裴育，2019）［35］等角度出发，间接映射地方财政分权现状。回顾与总结以往涉及财政分权的研究文献，第三类测算依据是目前学术界较为常用的衡量方法，笔者继续沿用此测算逻辑，为避免由于人口规模所导致的偏差，在此应用地方与中央财政支出平均化做法进行分析，具体计算公式如下：

2.被解释变量

作为刻画经济体发展轮廓的综合性价值概念，经济增长质量（Quali）不仅仅包含经济增长速度与规模，同时应该将反映社会、环境与人文等不同维度的发展因素囊括在内。本文所使用的经济增长质量指数来源于历年《中国经济增长质量报告——中国经济增长质量指数及省区排名》。此外，进一步将经济增长质量细分为五个维度，即经济增长结构与经济增长稳定性（Struc）、全要素生产率与政府行政效率（Effic）、国民经济素质与培育人力资本（Natio）、社会福利水平与成果分配（Welfa）、资源利用效率与环境污染（Resou）。

3.控制变量

控制变量为人力资本（Human），应用加权平均受教育年限予以衡量，加权人均受教育年限计算公式为：

其中，NNit、XNit、CNit、GNit、DNit分别表示第i省第t年的未上过学、小学、初中、高中、大专及以上的人口数量。基础设施建设（Found）选用邮电业务总量占地区GDP 总量的比重进行量化。市场化（Marke）采用樊纲的中国分省份市场化指数报告中数据进行表征。信息化（Infor）选用每百人电话拥有量予以表征，同时做对数化处理。

本文以我国30 个省份（不包括西藏及港澳台地区）为研究样本，原始数据均来源于历年《中国统计年鉴》《中国经济增长质量报告—中国经济增长质量指数及省区排名》《新中国六十年统计资料汇编》《中国财政年鉴》、中经网统计数据库、Wind 数据库、各省市统计年鉴以及国民经济和社会发展统计公报。变量描述性统计见表1所列。

表1 变量描述性统计

四、实证结果与分析

以经济增长质量作为被解释变量，基于空间邻接权重矩阵，运用空间滞后模型（SAR）与空间误差模型（SEM）分别检验财政分权对全国及不同区域经济增长质量的影响效果。

表2 报告了实证估计结果，从表2 的回归结果可以看出，在全国范围内，财政分权显著提升了我国经济增长质量。分区域观察，财政分权显著提升了我国东部与西部地区的经济增长质量，而对中部地区的影响没有通过显著性检验。为进一步分析财政分权影响我国经济增长质量的具体作用路径与传导机制，下一步将经济增长结构与经济增长稳定性、全要素生产率与政府行政效率、国民经济素质与培育人力资本、社会福利水平与成果分配、资源利用效率与环境污染作为被解释变量进行实证计量检验。本文构建的空间计量模型分别为空间滞后模型（SAR）与空间误差模型（SEM）。由于Hausman 检验支持了固定效应回归模型，表3 和表4只报告了固定效应回归模型的估计结果。

表2 基于空间邻接权重全样本与分区域的参数估计结果

表3 基于空间邻接权重财政分权对分维度经济增长质量的影响结果

观察表3，无论是应用SAR 模型或是SEM 模型，财政分权均可以显著改善我国全要素生产率与政府行政效率、社会福利水平与成果分配、资源利用效率与环境污染三个方面，而财政分权对经济增长结构与经济增长稳定性产生了明显地抑制作用，此外财政分权对国民经济素质与培育人力资本的影响不显著。

五、稳健性检验

以上研究采用的空间计量模型是基于地理相邻0-1 权重矩阵所构建的。本文充分借鉴Tiiu（2008）的思路与方法［36］，进一步选用空间距离权重矩阵重新进行实证检验。空间距离权重矩阵假定两个区域之间地理距离越小，表明两者空间相关程度越高，反之亦然。因此，应用空间距离权重矩阵可以对基于空间邻接权重矩阵得出的结果进行稳健性检验。空间距离矩阵表达形式如下：

其中，d为两个地区地理中心位置之间的距离。

利用地理距离权重矩阵作为影响我国财政分权与经济增长质量分布的空间因子，重新进行估计，其结果见表4、表5所列。

表4 基于空间距离权重全样本与分区域的参数估计结果

表5 基于空间距离权重财政分权对分维度经济增长质量的影响结果

从表4 与表5 所列的回归结果可以看出，在将空间邻接权重矩阵替换为空间距离权重矩阵后，被解释变量无论是经济增长质量或是五个映射分项，即经济增长结构与经济增长稳定性、全要素生产率与政府行政效率、国民经济素质与培育人力资本、社会福利水平与成果分配、资源利用效率与环境污染，财政分权指标系数的方向与显著性并没有发生明显变化。这也表明，虽然所用模型的空间权重有所变化，但并没有改变前文的基本结论，结果具有一定的稳健性。

六、主要结论与政策建议

本文以财政分权制度为逻辑起点，深入研判财政分权对我国经济增长质量的内在作用机理与影响机制，并基于2010-2017年我国30个省级面板数据，运用空间计量分析方法实证考察财政分权对我国经济增长质量的总体影响与具体作用路径。研究发现，财政分权显著提升我国经济增长质量。分区域观察，财政分权可以显著促进我国东部和西部地区经济增长质量的提升。进一步分析，财政分权主要通过全要素生产率与政府行政效率、社会福利水平与成果分配共享、国资源利用效率与环境污染三条路径显著提升我国经济增长质量。而财政分权对经济增长结构与稳定性产生了抑制作用。

根据实证结果，本文提出以下政策建议：

首先，深化国家财税体制改革，增强制度供给合意性。国家政策制定部门应当适度调整央地政府间的财政关系，深度优化中央与地方之间财权与事权的高度不匹配结构。中央政府可以下放部分财权与收入权于地方层面，赋予地方政府根据属地实际禀赋制定独立税种与确定有关税率的硬性权限，减轻政府财政纵向失衡与财政压力，为辖区政府开辟财税来源与扩充汲取空间提供更充足的制度保障与政策支持，有效避免地方官员为增加预算总收入滥用职权，减少自利性与冲动性政府行为对经济与社会发展产生的负面作用，通过高效构建权责清晰、财力协调、区域均衡的新型激励相容财政关系，最大化释放财政分权制度红利，最终促进我国经济高质量发展。

其次，考量地方经济关联性，改善政府间互动关系。由于地方辖区具有横向策略交互关系，各地方政府为达到预期性目标在做相应经济决策与行为时会适度参考临近省份地区的做法，由此极易诱致一种博弈竞争行为。中央决策层在前期设计与后期修正财政分权相关制度时应充分考量各个地区之间的异质性与关联性。不同资源禀赋地区对于中央顶层制度设计的落实与反馈具有一定程度的差异性，宏观调控政策的实际落地效果也自然有所不同。因此，政策制定部门应科学建立横向区域协同发展体制机制，完善涉及“公有地”领域的利益共享与风险补偿法规条例。一方面建立合理的区域激励长效机制，加强地方之间的理性竞争与有效竞争，促进各地区之间以不同的经济增长质量目标展开“逐顶竞争”政府行为；另一方面，构建严格的约束与惩罚长效机制，明确地方政府决策与行为红线，避免区域之间的“逐底竞争”政府行为，通过加强各地区之间的联动与协同发展，从而促进国家财政治理能力与治理体系现代化。

再次，推进财政分权制度纵深发展，加大人力资本投资强度。随着我国经济增长模式从要素与投资驱动转换到技术与创新驱动，人力资本对一个国家或者地区经济高质量发展的重要性与日俱增。当前，我国财政分权制度并没有完全发挥出国民经济素质促进效应，中央政府应建立更具有时代价值与阶段特征的现代化财政体系。政策制定部门应科学系统地进行全域经济布局与统筹规划，一方面，规定部分均等性转移支付与专项转移支付的最终投向应为教育相关领域，特别是对教育落后地区应加大支持力度，通过提升落后地区的教育水平逐渐缩减各区域的教育差距；另一方面，鼓励地方政府基于辖区信息优势与距离优势，充分利用财政分权所赋予的支出裁量权高效率地提供公共性物品与服务，引导地方政府将公共财政资源投向于教育、培训与科研等行业，提升辖区官员加大教育投入与支持的主观能动性。推进财政分权制度在教育领域的革新治理，能够建设高水平、高素质人才队伍，提升全体国民经济素质，将我国传统的劳动力数量优势转变为现代的人力资本质量优势，进而为未来国家经济高质量发展提供持久性助力。

最后，优化公共预算收支结构，提升财政支出配置效率。中央政府未来的着力点是改善地方税制结构与提升现代税收能力，缓解我国经济转型增长演化过程中长期存在的财政收支缺口问题，更为紧迫的是依据一般性市场经济规律与经济增长模型，将公共财政资源配置到生产效率更高的产业，这不仅可以从现有市场中淘汰一批落后的产能过剩产业，更为重要的是释放出大量资本与资源，通过财政工具挖掘与盘活更具规模的产业资本。与此同时，为促进我国价值链从“微笑曲线”底端向两端顺利跃迁，中央政府应加大对技术密集型产业的投资力度，地方政府也应及时出台相关配套措施加强地方高端产业发展，央地政府合力提升高新技术产业、战略性新兴产业以及生产性服务业的综合发展水平与层级，促进我国产业结构向高级化与合理化方向演进，最大程度降低与扭转财政分权对经济增长结构与稳定性的抑制效应，进而优化经济增长结构和提升经济增长稳定性。