城市规划编制中公众参与的层级和策略探究

赵 爽

( 上海市规划和自然资源局，上海 200003 )

一、 研究背景

1. 研究意义

通过公众参与工作，使公众深入了解规划内容、 参与规划编制、 监督规划审批、 配合规划实施，使相关决策更加科学、 符合公众利益。 对公众参与的发展层级研究，一是有助于在规划编制前期明确公众参与目标，合理配置资源，对成果和不足有理性的预期；二是结合对象公众的成熟程度[1]，制定合理的策略；三是对已开展的公众参与工作评价和总结，有助于相关工作的提升和推广。

2. 相关定义

我国现行城市规划工作从工作性质上可以分解为城市规划制定和管理两部分，按工作进程又可分为立项、 编制、 审批和执行管理四个阶段。公众参与在城市规划的体现，一是公众应作为组织编制主体之一；二是立项和审批应由政府、 公众、 专家代表共同构成的规划委员会开展审核工作；三是规划执行过程应在公众的监督与制约之下[2]。 根据治理(Governance)理念，城市规划编制应是一种技术研究和公众参与的过程；公众参与应起到桥梁、 组织、 协调、 仲裁的作用，并受到法律、 组织和经济的保障[3]。 公众参与是促进理性主义规划向交往型规划转变的重要手段，通过沟通促进工具理性向交往理性转变，从封闭的直线型工作过程向公开的试错型工作过程转变，规划决策由精英模式向公众模式转变[4]。

3. 国外研究综述

1962 年达维多夫(Davidoff)和赖纳(Reiner)发表著名的 《规划选择理论》(A Choice Theory of Planning)奠定了城市规划公众参与的理论基础，从多元主义出发建构相关理论基础[5]。 城市规划由技术性规划向 “倡导性规划”(Advocacy Plannning)转变，终极目标变为扩展市民的选择和机会。 1969 年，谢里·安斯坦(Sherry Arnstein)在美国规划师协会杂志上发表的著名论文 《公众参与的阶梯(A Ladder of Citizen Participation)》，建构了基础的公众参与的层级体系[6]。 在此基础上西方学者根据时代背景[7]和客体类型[8]进行了新的分级研究，根据实际案例深化该理论。 20 世纪80 年代末开始重新兴起的 “市民社会” 思潮，促进了西方社会团体参与城市管理，提出区别于左右派，团结社会各种政治力量的 “第三条道路”，主张政府管治(Government)向治理转变[9]。 由此，公众参与工作逐步成为城市规划的法定要件，英国1990 年颁布的 《城市规划法案》规定，每一种类型的开发规划从规划的编制、 公布审批到诉讼的程序都有法定的公众参与的内容，公众参与被视为英国法规体系的 “骨架”[10]。 1998 年沙德洛克(Sandercock)在罗斯(Rawls)的基础上提出，规划要关注弱势群体，工作目标不是编制一份文件，而是建构一个政治过程，包括规划、 政策和行动 纲 要[9]。 道 希 (Dorcey)、 伊 冯 和 马 克(Yvonne ＆ Mark)、 韦伯拉和图拉(Webler ＆Tuler)等相关学者研究指出，并不是公众的参与权力越大就越好，权力的实现关键还在于参与方式的有效性，其有效性往往在于与制度和经济社会发展环境的适应性[8]。

4. 国内研究综述

近20 年国内城市规划公众参与研究主要分为3 个发展阶段: 2003 年前以城市规划公众参与的理论和概念研究为主；2003—2011 年以规划编制中公众参与的实践案例研究为主；2012年后相关研究深入到城市更新、 环境影响等部分，工具向大数据、 网络化、 多元化发展[11]。近10 年相关研究呈现4 个趋势，一是由聚焦总体规划[12－14]向各层级规划发展，研究包括结构规划、 详细规划[15－16]和社区微更新[17－18]等；二是由案例研究向对象和机制研究发展，例如对参与主体的成熟程度分析研究[1]、 对上海和深圳相关工作机制研究[14，16，18－19]；三是大数据思潮结合GIS 技术提供了公众参与的大平台，将市民活动偏好无意识的转化为数据，大幅改善了信息的形成过程；四是以社区规划为公众参与提升的突破点，例如社区规划师制度建设[19]、 社区微更新行动[17－18]和十五分钟社区生活圈建设。

现以上海市为例梳理城市规划公众参与相关政策发展脉络。 国家层面规划制度逐渐形成，1984 年出台 《城市规划条例》，上海市相应1989 年出台 《上海城市建设规划管理条例》。 上海市1997 年第一次修编该条例，通过总结20 世纪90 年代上海大规模旧城改造中的公众矛盾，规定明确 “制定城市规划，应当有组织地听取专家、 市民和相关方面的意见”，在上海市内首次提出了制度内公众参与的途径和法定依据[20]。在中国加入世界贸易组织的背景下，根据政务公开法制化的发展需求，上海市2003 年第二次修定该条例，明确了规划编制阶段公众参与的必要性、 工作程序和参与方式(座谈会、 论证会、 听证会及其他)。 2004 年 《上海市城市规划管理信息公开暂行规定》规定了经批准的规划以及建设项目的规划许可文件对公众公开，并明确公开的形式。 2006 年国家 《城市规划编制办法》纳入相关制度基础并进一步明确要求，因此同年8月1 日上海市编制实施 《上海市制定控制性详细规划听取公众意见的规定(试行)》，明确了详细规划编制过程中公众参与环节的具体规定，包括界定组织编制部门和规划审批部门职责，规划草案的公布方式和公示公告时间，公众意见的收集、 处理、 反馈的基本要求，并规定相关内容作为审批要件。 根据2008 年国家 《城乡规划法》相关要求，结合2006—2010 年对公众参与意见处理和反馈不足的反思，2011 年1 月上海市颁布新的 《城市规划条例》，明确组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由；城乡规划经批准后，组织编制机关应当在有关政府网站上对公众意见的采纳情况予以分类答复。 2015 年修订《上海市制定控制性详细规划听取公众意见的规定》: 一是将公众参与分为控规编制和报送审枇两个阶段，増加了控规编制过程中公众参与的时机；二是细化公示的内容和信息制作要求，对现场公示公告牌的尺寸及网上电子文件的精度都做了明确规定；三是扩展了编制阶段的参与方式，进一步明确公众参与的时长、 渠道等具体操作要求。 近年上海市城市规划重点由增量向存量转变、 与实施衔接越加紧密，2015 年上海市出台《上海市城市更新实施办法》，社区微更新作为新的城市规划类型，因其工作对象尺度小、 与市民关系直观，使相关公众参与工作更加深入。 上海市规划和国土资源管理局(简称 “规土局”)于2015 年举办 “上海城市空间艺术季”，展示了多项成功的社区微更新案例，显著促进公众参与的意识并拓展其参与途径；2016 年 “社区空间微更新计划” 及2018 年 “十五分钟生活圈试点” 工作，在全市推广社区微更新，积累了浦东新区缤纷社区、普陀区曹阳新村、 杨浦区四平街道等一批优秀案例和工作团队，形成较为成熟的工作机制(见图1)。

图1 上海市城市规划公共参与相关政策发展与国家主要政策关系(资料来源: 在2014 年上海市规划和国土资源管理局 《上海市控规管理公众参与研究》的基础上拓展)

二、 工作策略研究

参照谢里·安斯坦的公众参与发展层级理论，本文研究通过怎样的制度建构和实践积累逐渐实现更高层级的公众参与。 2008 年国家颁布《城乡规划法》以前，相关工作主要属于操纵(Manipulation)与治愈(Therapy)层级，城市规划工作从无编制制度，到逐步确立制度形成体系，公众参与工作也由无编制制度内的机制(公众通过信访、 媒体等制度外渠道反映意见)，到逐步形成编制制度内的机制。 我国近年相关工作主要处于 “象征性参与” 阶段，告知 (Informing)、咨询 (Consultation)与安抚(Placation)层级同时存在；部分创新性规划如社区微更新已达到合作(Partnership)层级。 权力转移(Delegated Power)和公民控制(Citizen Control)层级在我国尚在探索中，相关案例经验较少，本文中不讨论。

1. 告知层级

“告知” 层级主要体现公民的知情权。 工作目标是受影响的公众普遍了解城市规划内容，信息完整、 内容通俗，便于民众了解规划对自身的影响。

(1) 系统的宣传策略

通过规划编制人员、 管理人员和媒体工作者的协作，对内容进行公众化的处理: 建设一个公众可以便捷获取信息的平台，制定系统的宣传策略，包括宣传周期、 方式、 目标人群和期望成果；保持公众关注的条件下，根据规划工作阶段调整宣传重点；在海量的规划成果中筛选核心信息；把规划专业语言翻译为生动的大众传播语言。 2017 年上海市 《张江科学城建设规划》开展规划公示前，上海市规土局、 浦东新区政府与媒体机构先行制定系统的宣传策略，明确了多投放渠道、 意见反馈机制并预先发布新闻通稿。

(2) 综合的宣传途径

综合利用丰富的宣传途径形成合力，通过电视、 广播、 地铁视频、 专题展览、 报纸、 宣传手册、 海报、 微信、 微博、 网站及其他活跃的新媒体方式，结合问卷等社会调查的方式使民众了解规划编制的过程和结果。 总体规划、 地区结构性规划、 重大专项规划的影响范围大、 规划体系定位高，因此公众参与范围要求高、 资源投入大、途径相对详细规划更加丰富。 《张江科学城建设规划》规划公示投放在市局和区政府网站、 微信和微博，并通过市区电视频道和张江本地展览馆综合宣传。

2. 咨询层级

本级目标主要体现公民发表意见的权力，鼓励公众对城市规划提出意见。 应调动市民发表有效意见，保障顺畅的表达渠道；还应做好意见引导，避免少数意见主导舆论环境(在上海市和福州市邻避设施的选址规划中均遇到相关问题[21])。

(1) 根据目标预备议题

预估公众可能关切的问题，拟定议题引导公众讨论。 《上海市黄浦江、 苏州河沿岸地区建设规划(2018—2035)》2018 年初启动编制时，上海市规划资源局组织 “一江一河” 滨江漫步公众参与活动。 沿黄浦江、 苏州河两岸各挑选3 条线路，共组织约250 名公众进行实地考察，通过先听规划师讲解，再实地开展讨论和交流的方式，发现问题、 构想愿景，为规划提出公众意见；考察结束在苏州河岸召开新闻发布会，由规划编制团队、 相关区规划资源局代表与漫步活动的公众在会场进一步面对面交流，发布工作进展并进一步听取公众意见。

(2) 主动征询意见领袖

意见领袖包括专家和社会领袖，此类身份通常受到权利拥有者和公众的双方认可，可以代表和引导公众意见。 上海实践中专家参与已下沉到街镇和社区层面，以2018 年浦东新区缤纷社区为例，每个街镇分别由1 位导师(行业资深专家)和2 位社区规划师(规划设计单位职员)对口服务，由浦东新区规土局聘任，协助社区市民制定具体方案。 社会领袖包括 “两代表一委员”(党代表、 人大代表、 政协委员)、 知名媒体人、业委会、 居委会、 社会组织和企业等。 在缤纷社区工作中，“两代表一委员” 通过社区定点联系、 “委员进社区” 等方式，帮助社区研究分析建设、 管理、 服务等方面存在的差距和问题，为社区公共空间提质把脉开方，充分发挥代表议事决策和监督作用[14]。

3. 安抚层级

“安抚” 主要体现公民享有监督的权利，与“告知” 和 “咨询” 的区别在于通过对意见公开反馈，对公众起到安抚的作用。 这要求城市规划成果中除技术内容外，应该有公众意见的整理和反馈信息；应关注有效性判断标准和程序，保障通畅的反馈路径。

(1) 健全的工作机制

健全的工作机制应包括明确的预期成果以及完善的公众参与方式，包括参与环节、 有效性判断机制、 与规划的时间关系、 参与的渠道等内容。 以 《上海市城市总体规划(2017—2035年)》为例，编制过程中采用了 “公众参与咨询团” 机制开展公共参与工作。 由上海市城市总体规划编制办公室(简称 “总规编制办”)与市人大、 市政协和市规划协会遴选公众代表，由上海市规划委员会确认咨询团成员名单，报市政府批示，成员的聘书由上海市市长签字。 总规编制办专门制定 《上海市新一轮城市总体规划公众参与咨询团议事规则》，并成立服务专班。 咨询团统一汇总提交和发布信息，反馈则由总规编制办研究、 落实后回应并发布咨询成果。 通过制度保障引导成员在规划编制全过程中按照工作目标和计划，提出符合城市发展趋势和主流价值导向、符合规划专业逻辑且前后一致的意见，较大程度地避免了个人意见的片面性和非专业性，通过研讨会议等机制整合成员意见后，以团体形式提出，提升了政府采纳公众意见的效率[9]。

(2) 严格判断意见的有效性

根据规划成果的工作范围、 原则和导向，判断意见的有效性，并公开相关依据和采纳的结果。 当前我国的规划公共参与工作以 “宽收集、严判断” 为特征，对公众意见内容、 形式和参与范围基本无限制，收集意见后通过公众参与咨询团、 专家、 部门审议等方式判断意见的有效性，在反馈时说明结果和判断依据。

4. 合作层级

该层级应满足公众参与决策的权力，合作层级进入公众在城市规划中实际使用权利的范畴，由公众和政府协作编制规划并参与决策。 我国协作规划主要分为两类机制: 第一种是以深圳为代表的公众自治团体组织或委托规划编制；第二种如上海市将公众参与工作的质量作为判断社区微更新规划编制质量的主要依据，方案必须以公众意愿为重点，关注引导公众有效地参与决策。

(1) 公众组织或委托规划编制

公众自治团体根据需求自发组织或委托规划编制。 以地区居民为基础，通过稳定的独立经济实体协调公众内部的经济利益，并雇佣专业的规划公司，梳理研究公众意见并形成方案，与权利拥有者对接。 2005 年以来，深圳市的城中村村民成立以村集体土地收益为资金来源的股份公司(村民以户口和土地入股)，雇佣专业规划顾问公司形成规划方案，与深圳市相关区政府形成良性的协作。 2017 年以来，厦门市鹭江街道市民自发形成商家联盟协会、 街道社会自治小组等公众团队，参与城市更新规划建设，经常性开展相关专题讨论，并通过社区规划师开展技术和协调的双重工作，形成反应公众意愿的方案。[22]

(2) 公众反响作为审批要件

管理主体在规划启动前明确公众参与质量作为审批要件，明确要求和机制保障，促使编制主体积极主动开展高质量的公众参与工作。 以上海市浦东新区2018 年缤纷社区建设全面覆盖为例，新区政府提出总体工作要求，建立街镇工作的竞赛机制并统筹各条线相关审批和指导要求。 竞赛充分调动了街镇机关的积极性，“各显神通”，发挥自身资源优势，主动开展丰富的公众参与工作，邀请各自相关的社会团体、 基金会、 民办非企业机构和企业多维度参与，受到社会广泛好评。 2016 年由厦门市政府主导，四所高校联合组成规划团队，开展了 “厦门市沙坡尾共同缔造工作坊” 社区规划工作，搭建由基层政府、居民、 社区利益团体、 渔民、 公共媒体及社区组织等组成的工作平台。 规划团队入驻沙坡尾，通过实地调研、 走访座谈、 问卷调查等形式，以渔船如何回归为突破口，通过意见征求会了解各利益群体的诉求与愿景，缓解社区矛盾，促进社区共同治理。 这个公众参与过程成为了该轮规划创新、 解决问题的核心要素。[23]

三、 总结与研究展望

2000 年以来，我国城市规划中的公众参与工作不断进步，发展层级稳步提升。 当前法定规划依据相关法规已基本达到 “安抚” 层级，社区微更新工作已探索 “合作” 层级。 实践中同一个城市的规划工作必然存在高低层级并行的情况，在少数规划工作向更高层级探索过程中，应全面提升整体规划工作的层级。

1. 重点区别两组差异

一是法定与非法定规划的差异。 法定规划的公众参与是底线要求，关注程序的完整性，关注有无公众参与要件。 为提升法定规划的公众参与质量，应细化关于公众参与质量的要件管理要求，在具体实践中加强资源投入，系统谋划并做好反馈。 非法定规划有更大的探索空间，组织结构应做好顶层设计，鼓励各类型主体参与和协作，创新工作方法和参与机制。

二是总体规划与详细规划的差异。 总体规划应至少达到 “合作” 层级，因资源投入多、 编制周期长、 影响范围大，且规划定位和宏观策略易于公众理解和提出意见，总体规划的公众参与可行性高，依托政府、 人大和行业机构等既有组织架构，公信力高。 详细规划应至少达到 “安抚” 层级，尽管资源投入有限、 编制周期严格、影响范围具体、 具体技术内容不易于公众理解，但项目数量大，对公众影响直接，需要更加有效的参与方式，应做好技术内容的公众化处理，加强与公众的沟通和说明。

2. 研究展望

后续研究主要面向三个层面: 一是细化各级目标实现与否的衡量标准研究，进一步区分各级规划公众参与特征并总结经验；二是具体研究城市规划编制以外其他阶段中，如何加强公众参与的有效性；三是城市规划体系内，中观层面规划、 详细规划(包括控制性详细规划、 专项规划和乡村规划)从数量上构成城市规划工作的主体，其公众参与的具体方式研究需加强。