基于市场体系推进的京郊土地流转现状及问题研究

赵 文，顾 鹏，洪志杰，梁晶晶，逯汉宁

（1农业农村部国际交流服务中心，北京 100125；2南京农业大学中华农业文明研究院，南京 210095；3农业农村部人力资源开发中心，北京 100125）

0 引言

土地市场体系的构建与发展是深化改革的重要议题。1978 年开启了以经济市场化为主要特征的改革进程，家庭联产承包最大限度激发了农村生产力，在数量上实行“按人分配”，在质量上实行“分级切块”，充分体现公平、公正，但土地规模化程度低、经营零散的问题也逐步显现[1]。2016—2019 年期间，国内土地市场体系建设取得积极进展，承包地确权在逐步完成的基础上，正在稳步推进“三权分置”，不仅在征地制度改革中得到突破，还对公共利益进行明确界定，原用途补偿法被综合地价法取而代之，集体建设用地有序入市促进城乡土地增减挂钩，城市入地市场效率得到有效提振。整体来看，国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及的土地市场内容正在统一起来[2]，并在逐步落实到一个共同的空间规划平台，“三规合一”稳步推进。

1 土地市场体系构建现状和意义

“十三五”时期把土地确权作为农村入地市场发展的基础性工作，并以还权赋能为主线，推进建国以来的第四轮后期确权。截至2018年，该项工作覆盖2838个县市区和开发区，为全国2亿多农户、近15亿hm2土地进行了确权，化解了50余万起土地纠纷，基本完成承包地确权，是从“两权分离”到“三权分置”的攻坚之举。根据智研咨询发布的《2018—2024 年中国土地流转行业运营态势及发展趋势研究报告》，以及农业农村部官网及原经管司相关数据，中国家庭土地流转面积已经从2007年的426万hm2增长到2016年的3140万hm2，流转密集占比达到35%（见图1）；2018年初，中国土地流转进一步加快，家庭承包经营的耕地流转面积接近3600 万hm2，占比39%（见图2），7000 余万农户流转出所承包土地，承包权和经营权逐步实现分离。这一切得益于由中央审议通过的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，使土地经营权的配置空间进一步优化，稳定了新型经营主体的预期收益[3]，在保障进程务工农户入地承包权益的基础上，进一步激发了新型经营主体的资本投入积极性，切实提升农业生产规模和单位效率[4]。

2 京郊土地流转现状及主要问题

2.1 北京市农用地概况

北京作为祖国的首都，在经济高速发展和城市化加速推动的同时，城市向农村要地的需求日益旺盛，农村土地的资本性质正在逐步显现。根据北京市统计，至2013年末，北京市农村集体土地近137万hm2，占全市土地总面积的近83%。在集体土地中，村集体建设用地17 万hm2（占比13%），闲置地近13 万hm2（占比10%），农用地近107万hm2（占78%）。在近107万hm2农用地中，生产经营用地近43 万hm2，占近40%。综上，京郊农用地呈现“两多一高”的特点。

一是家庭承包经营占比多。在全市近42万hm2生产经营的农用地中，家庭承包经营用地近29万hm2，集体承包经营用地近13 万hm2，可见家庭承包经营占比近70%。

二是确权类型多。京郊承包地确权中涉及确地、确利、确股3 种形式，据北京市农研中心张英洪[5]研究员研究统计，在近28.27万hm2的京郊农用地确权面积中，确权确地近17万hm2、确权确利近8万hm2，确权确股近3万hm2，分别占比60%、29%、11%。

三是租赁流转比例高。租赁是京郊的一些乡镇流转集体土地的主要方式且交易频繁，特别是在交通便捷、基础设施完备、经济条件好的乡镇表现尤为明显。据北京市统计，在流转面积中，租赁近7万hm2，占总流转面积近39%，是京郊重要流转方式。例如在平谷区黄松峪乡刁窝村，曾发现走访的近50 户人家中，就出现了20 多处非本地农户建盖的农家院或别墅。多数情况下，只要与当地农户约定好租金，再与村委签立三或多方转租合同即可[6]。

2.2 流转中出现的主要问题和原因

近年来，因土地要素的未充分市场化等因素，出现了诸如民间私下土地流转，“非粮化”、“非农化”占地使用等问题[7]，不仅影响土地市场体系的健康发展，也不利于京郊集体资产、农户权益和耕地资源的有效保护[8]。如何保障“三权分置”中的所有权、承包权和经营权的不同主体权益，充分调动各方积极性，提高土地流转过程中的透明度和规范性亟待各方进一步思考和破题[9]。究其原因，有以下几点。

2.2.1 发挥市场配置作用难 在农村集体建设用地上，宅基地的抵押和流转尚未出现实质性突破。虽然目前已经研究提出宅基地的“三权分置”，即在保障集体所有权和农户资格权的基础上，适当放活使用权，但实质上买卖范围的限制使得诸多操作难以实现。

2.2.2 所有权具化难 国家的法律法规已明文规定农村土地所有权的权利主体为农民集体。但在某些地区，出现了村干部越位行使所有权，而农民集体却在所有权的合法行使中发生缺位[10]。

2.2.3 三承包权保障难 个别地区存在少数村干部主导土地流转权的现象，有些村自统一将承包地回收，再由村集体出面，签订一份出租合同，本村村民较难决定流转方式和经营主体，也较难参与到流转后期的监督管理[11]。

3 对策及建议

（1）加强制度建设，保障村民集体所有权。由地方政府牵头，在严格遵守《新土地管理法》的基础上，强化基层党组织建设和民主议事制度建设，切实保障村集体成员切实获得知情权、参与权、监督权和决策权[12]。

（2）推进“三权分置”与农地整理，保障农户合法承包权。党的十九大提出承包经营权再延长30 年的基础上，确保农村土地承包关系长久不变。要在继续巩固“增人不增地、减人不减地”原则的基础上，保护农户承包权的合法权益免遭来自所有权和经营权的夹击。此外，建议科学开展农地整理和地块调整，一方面提升农业生产效率，另一方面也为做大蛋糕，促进农业实现适度规模经营提供必要基础条件。

（3）规范土地经营流转，保障土地经营权。针对流转经营权和承包经营权的不同情况，既要分别引导，也要一并保护，避免假借扩大规模、发展新主体之名，损害承包经营权，影响经营主体积极性和预期收益。要建立完善的土地流转价格形成和收益增长机制[13]，简化和和规范评估流程，动态反映土地价值增减变化，确保农户所得土地权益与社会经济发展速度的正向相关[14]。同时，各级金融机构要着重推广普惠型的融资担保，为抵御风险能力较低的小农户提供必要的金融信贷支持。地方政府要更加重视农业基础设施建设，加大农田水利等必要配套设施建设力度，切实保障土地经营主体的合法权益。

“十四五”是中国经济高质量发展的重要时期，也是推进农地三权分置，释放农村经济增长活力的关键期。因此京郊土地市场体系应逐步加强规范，稳步推进“三权分置”，合理盘活农村土地资产，推进适度规模经营，激发市场竞争活力[15]，切实保障农民权益，促进土地市场和现代农业长期、健康、可持续发展。