浅谈耕地休耕模式及实现路径

赵 敏，黄明镜，赵 聪，黄学芳

（山西农业大学山西有机旱作农业研究院/黄土高原东部旱作节水技术国家地方联合工程实验室/有机旱作山西省重点实验室，太原 030031）

0 引言

耕地是中国的核心资源，是保证粮食安全的核心[1]。2004—2019 年中国粮食生产实现了“十五连丰”，2019 年国内粮食产期量为66384 万t，比2018 年增长0.9%，口粮已经实现完全自给[2]。这一巨大的成绩背后是国内土地资源的超负荷运转，生态环境和地下水资源遭受巨大压力，耕地质量下降[3]。2014 年的《全国土壤污染状况调查公报》中指出，国内已有约20%的耕地被污染，土壤点位超标率为19.4%，化肥和农药使用量占全球的1/3[4]，而且城市化过程中大量优质耕地资源被侵占[5]，耕地基础地力不断下降，有机质含量持续降低，长期处于这种状态会导致国内农业生产遭受巨大挑战。因此，党的十八届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确要求，在现阶段国内外粮食供给较为宽裕的时期，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，探索实行耕地轮作休耕制度试点。在部分地区试点实行耕农场主一定的自主性，但是农场主地轮作休耕制度，既有利于耕地休养生息和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。土地休耕政策制定与国内粮食安全密切相关，且不同地域耕地类型要因地施策，目前可供参考案例较少。笔者综述国外休耕案例以及国内不同类型耕地休耕改良方法，以期为国内推行休耕政策提供借鉴。

1 休耕的内涵

中国有5000年的农耕文明，对于耕地的保护措施一直在发生改变，但根本上都是用养结合，保持农业可持续发展。古代对于休耕多有记载，《吕氏春秋·任地》提到“凡耕之大方，力者欲柔，柔者欲力；息者欲劳，劳者欲息”，说明在当时已经意识到了休耕制度的重要性。但是由于不同时代面临的情况不同，古代菑新畬制、田莱制和易田制实际上是“休不耕”的撂荒制，与当前所提的藏粮于技、藏粮于地的现代耕作制度是完全不同的[6]。耕地休耕制度是应对耕地保护、粮食安全、生态环境恶化等方面出现问题而提出的新命题，国内的休耕不等同于抛荒、撂荒，而是在保证国家粮食安全战略的基础上，由政府统筹安排，以可持续利用为目标，主动降低土地利用强度，对于一些水资源缺乏、生态薄弱、耕地污染的耕地进行休耕养地，一定时期内耕地停止耕种，以保护、养育、恢复地力[7]。

2 国外耕地的休耕模式

2.1 美国耕地休耕模式

20世纪30年代，在生态恶化、水土流失、自然灾害严重以及粮食过剩等背景下，美国将土地休耕制定为一项基本国策，到2014年已经形成以法律为依据的完备的休耕政策补偿制度。采取的方式是自愿参与休耕计划的农户主动提出休耕申请，政府总体性调整（休耕面积不能超过当地农业土地总面积的25%），在休耕土地上采取植被保护性措施（种植耐久性草木等），同时给予农户资金补贴[8-9]。这一方式给予当地申请后，会签订一个有一定时间限制的休耕合同，合同期内每年进行土地恢复性评估，评估合格后方能领取休耕补贴。若是在休耕土地上种植草坪和树木，还能领取成本50%的补贴。但是农户一旦违约，就必须退还补贴，并且失去申请资格[10-12]。

2.2 欧盟耕地休耕模式

为了控制农产品过度供给，欧盟自1998年开始采取自愿性休耕政策，但是严格控制休耕农田比例，只有休耕15%以上才能领取休耕补贴。1992 年以后开始强制休耕，采取轮作休耕和完全休耕2种模式，将农田强制休耕比例定为10%，2003年由于谷物减产又调减为5%，2009年后又恢复自愿性休耕。长时间的休耕，对欧盟的粮食供给调控和生态环境改良均产生积极意义，但是欧盟内部不同国家执行的情况不同，导致休耕效果不是很显著[13-15]。

2.3 日本耕地休耕模式

20 世纪70 年代，日本为了控制稻米种植面积，维持稻米单价，开始鼓励农户施行休耕政策；1995 年颁布《主粮法》施行自愿性休耕政策，自1996开始正式对稻米种植田实施休耕，对配合政府的农户给予奖励，对不配合政府的农户罚款。日本政府的补贴是否发放，取决于农民采取保障土地可持续利用措施是否达到补贴发放标准，采用轮作和管理休耕方式每年每公顷补贴18.5元，永久性休耕每年每公顷补贴11～133美元不等[16-17]。

3 休耕土地的类型以及改良方式

中国在2016年发布了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，要求休耕必须坚持巩固提升产能、保障粮食安全、突出问题导向、分区分类施策、尊重农民意愿、稳妥有序实施的原则，在东北冷凉区、北方农牧交错区等地推广轮作330000 hm2（其中内蒙古自治区67000 hm2、辽宁省10000 hm2、吉林省67000 hm2、黑龙江省167000 hm2），在河北省黑龙港地下水漏斗区季节性休耕67000 hm2，在湖南省长株潭重金属污染区连年休耕6700 hm2，在西南石漠化区连年休耕2600 hm2（其中贵州省、云南省1333 hm2），在西北生态严重退化地区（甘肃省）连年休耕1333 hm2。休耕补助标准与原有的种植收益相当，不影响农民收入。例如河北省黑龙港地下水漏斗区季节性休耕试点每年7500元/hm2，湖南省长株潭重金属污染区全年休耕试点每年补助19500元/hm2（含治理费用），贵州省和云南省两季作物区全年休耕试点每年补助15000 元/hm2，甘肃省一季作物区全年休耕试点每年补助12000元/hm2。

耕地休耕可以改善土壤品质、改良生态环境。徐光辉等[18]研究发现，长期休耕不仅利于土壤中微生物碳的显著增加，而且有利于耕层中水分和温度保持稳定，利于微生物的繁殖。邓琳璐等[19]研究发现，休耕措施能够增加土壤的酸碱缓冲容量，休耕后的土壤最高酸碱缓冲容量是长期连作土壤酸碱缓冲容量的2倍以上，增强了土壤对酸碱的缓冲性能，且降低了土壤的酸化速率。贺军[20]研究表明，由于休耕土地被恢复和人为基本不干扰，与坡耕地种植农作物相比，休耕土地中降水径流量明显降低。单纯长期撂荒耕地，虽然对耕地恢复有利，但是周期较长，针对性不足。因此，针对不同类型的休耕耕地，应结合生物、物理等方式定向治理，快速恢复地力，实现藏粮于地、藏粮于技的战略目标。

3.1 资源匮乏地区

以地域性地下水漏斗区为例。农业用水过度采取地下水导致了漏斗区的形成，对这些地区连续多年实施季节性休耕，可以减少水资源和生物资源的攫取[21]。通过辅助种植耐旱、耐贫瘠、雨热同期的作物和人工物理方式减少地下水使用，加速耕地恢复。高淑琴等[22]研究表明，人工回灌和压缩开采也可加速漏斗区地下水位的回升，维持地下水与地表水之间的平衡。当地政府还可以通过实施地表水-地下水的联合调蓄，雨、洪水资源利用，压采地下水等方法对地下水超采区进行修复[23]。

3.2 耕地破坏地区

以重金属污染耕地为例。这类耕地主要包括矿区耕地、城市周边耕地、化工企业污水排放耕地等类型。重金属不仅可以改变土壤的组成、结构和功能，阻断作物的根系生长和光合作用[24]，导致作物减产；而且还有可能通过饮食饮水进入人体，对人类身体造成损耗，例如近年来出现的镉米、砷毒、血铅等[25]。重金属污染耕地的休耕不是简单的抛荒，而是要根据重金属污染类型和污染程度采取物理、化学、生物等多种措施进行环境修复型休耕修复治理。物理措施主要包含换土法、隔离包埋法、热力恢复法、深耕翻土法等方法，这一措施见效快，但是可推广使用地域小，而且修复能力有限，一般只限应用于污染较低的地域[26-27]。化学措施主要是指向土壤中加入一定量的钝化剂、吸附剂、抑制剂等金属离子螯合剂，减弱土壤中游离金属离子的活力。这一措施使用方便，可以大面积推广使用，但是不能去除土壤中的金属离子，存在复发的可能[28-29]。生物措施是指在污染土地上种植可以吸附金属离子的绿肥作物、能源作物等非粮食作物。这一措施成本低，生态修复最温和，但是修复所需时间较长，而且对种植作物的育种、栽培技术要求均较高[30-31]。因此，建议国内重金属污染耕地结合污染耕地特性，采取环境修复型休耕措施进行休耕。

3.3 生态薄弱区

由于人类过度开发，这些地区生态系统结构遭到严重破坏、生物多样性急剧减少、土地生产潜力衰竭。这类耕地需要长久性休耕，针对不同类型采用不同长期恢复性休耕措施，例如退耕还林、种植草皮、种植耐贫瘠作物等。长期休耕，减少人为干预，逐渐恢复当地生态系统[6]。

4 对策建议

与国内时刻担忧粮食红线不同，国外实行大规模休耕的国家大多是粮食过剩或是完全满足国内需求，而且土地相对比较集中，补贴发放和申请涉及人数较少，这些国家的政策对中国有一定借鉴作用，但是也存在较大差异，要依据国内实际情况制定具有中国特色的休耕政策。

4.1 因地施策

当前国内休耕试点耕地一部分是已经遭到破坏处于撂荒状态的耕地，例如漏斗区、重金属污染区等，对于这类型耕地，仿照国外直接将补贴给予农户是否能起到改良作用还有待商榷。这类型耕地单纯的休耕已经无法恢复地力，需要采用专业的技术进行恢复，因此建议对于这类型土地应当以耕地修复技术研发示范带动农户参与为主，将补贴的一部分用于不同类型耕地修复技术研发示范上，结合国家高标准农田建设，采用政府+科研单位+农户形式进行示范推广，补贴修复技术实施单位或是以奖励的形式给予实施改良技术的农户，这样才能真正达到国家休耕的目的。另一部分是土壤贫瘠区，这部分土地可以发展补贴+奖励形式，采用类似于国外各国的休耕补贴政策，并对实施耕地培肥技术的农户给予奖励，例如种植绿肥作物、种植耐贫瘠作物还田等方法。

4.2 加强预测模型建设

美国、欧洲等地区休耕效应主要包括生态和经济效应，这些国家主要依靠当年度的政策实施情况、国内外效益来调节下一年度的休耕计划安排。但是中国休耕计划的实施既要考虑生态和经济效应，又要保障国内粮食供应安全。为此国内的休耕尚未涉及产粮耕地，但是这部分耕地也存在复种指数较高、地力消耗快的问题，因此应当加强耕地、粮食预测模型的建设，综合分析国内外粮食供应情况，在保证粮食安全的情况下，对主要耕地进行短时的休耕轮作。

4.3 政府统筹管理

休耕政策的实施会影响国内的经济环境、生态环境，因此必须要统一安排，各地政府必须服从中央大局。从其他国家的经验看，政府的执行力度、宣传力度对于休耕制度的实施有重要影响，因此国家应建立专业的预警监测机制，林业、农业、商务等多部门密切配合，信息共享，避免出现粮食短缺。休耕制度是一项长期的农业措施，必须有强有力的监管调研，确保休耕土地能够真正恢复地力，保护农户合法权益，保证休耕期间农民对土地的占有使用流转权，避免休耕土地使用用途发生变化。同时还应加强农民的专业知识培训，保证复耕土地的地力稳定。