住房公积金制度、企业负担与社会成本问题

赵奉军

前不久，重庆前市长黄奇帆建议取消住房公积金制度，希望能以此减轻中国企业的负担。财政部前部长楼继伟、格力电器总裁董明珠也为此附议。5月18日，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（以下简称《意见》）公布，《意见》中也提出要改革住房公积金制度。鉴于住房公积金制度的改革关系到千家万户，本期我们讨论一下。

中国大陆的很多住房制度或政策其实是舶来品，比如预售制度和土地批租来自我国香港地区，住房公积金制度来自新加坡。细观历史，新加坡于1955年7月建立的中央公积金制度本意是想竭力避免向殖民地的未来退休人员支付退休金的责任，这与我们对新加坡公积金制度的认知和该制度后来的定位完全不一样。1959年6月，新加坡获得自治，其自治政府在1960-1964年的发展计划宣言中指出，应该避免实行直接改善社会福利的计划。在1965年8月，新加坡最终获得独立。由于实施10年的中央公积金制度获得了社会各界的普遍支持，因此，新政府开始在更广阔的范围进行探索。1968年9月1日，新加坡开始了中央公积金制度下的第一个计划——公共住房计划。该计划允许公积金成员动用自己的中央公积金储蓄购买建屋发展局（1968年创建）建造的享有补贴的低造价组屋，这标志着公积金的使用范围从养老延伸到住房领域。在中央公积金制度建立后的几十年里，新加坡政府根据社会发展的实际需要，陆续地推出了有关退休保障、医疗保健、住房保障、家庭保障、增进资产等5大类16项计划，使一项简单的养老储蓄制度发展成为了一个具有综合功能的社会保障体系。

1991年，为促进房改，我国上海地区引入住房公积金制度试点。1994年国务院决定在全国推广上海的经验。迄今已有近30年了。不过，我国的住房公积金制度虽然是模仿新加坡，但与新加坡的中央公积金制度区别是很大的。单就其功能而言，我国的住房公积金制度专注于解决缴纳者的住房问题（暂不谈成效），并没有与养老、医疗等社会保障功能融合成为一体。这就导致了企业如果完全按照政府规定的比例缴纳包含住房公积金在内的各种社保（住房公积金是否属于社保是有争议的），负担确实很重。新加坡那种综合功能的公积金体系缴费比例也只有37%。这样一比较，很容易得出中国的住房公积金确实加重了企业负担的结论。既然疫情导致很多企业生计困难，通过减税降费甚至取消住房公积金减轻企业负担似乎也是顺理成章的事情。

这种取消住房公积金的呼声不是自今年出现的，只不过在今年这个多事之秋显得更为洪亮而已。除了加重企业负担的“罪名”外，对住房公积金制度的其他指责也不少，包括“回报率低下，跑不贏通胀”“需求群体错配，体制内人员获益多”“统筹层次低，地区之间不能调剂”等问题。这些问题或多或少确实存在，但关键是怎么看这些问题。如果这些问题带来的社会成本或福利损失已经远超过其收益，且无法在现有制度框架内调整改革，那废除也可以接受。另外，我们在讨论住房公积金制度的存废时，切勿把不属于这个制度的问题也塞进来，比如中国一些城市房价确实太高，导致很多城市居民即使足额多年缴纳住房公积金，也不敢动买房念头;即使买房也只能申请组合贷款，但这不是住房公积金的错。高房价的罪魁祸首再怎么挖也很难扯到住房公积金头上。

在诸多罪名中，“加重企业负担”最为引人注目。这涉及到如何给住房公积金制度定性。如果你认为中国的住房公积金本质上属于社会保险的一部分，类似新加坡那种综合公积金制度，那这个结论问题不大。但事实并非如此。中国的住房公积金制度虽然也是强制缴纳，但它本质上不属于社会保险，实际上是个人收入的一部分。比如，《住房公积金管理条例》第3条明文规定：“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有”。我们很多人在市场求职过程中，在谈及薪水时，会把住房公积金看作是自己的收入，但从没有把缴纳的养老保险、医疗保险和失业保险看作是自己的收入，这并不是一种认知失调。比如两个单位，A单位税后一年收入16万元，但足额按照最高比例缴纳公积金大约4万元;B单位税后20万元，但很少甚至不缴纳住房公积金，很多人会难以选择举棋不定，因为两个单位的实际收入其实是差不多的。

既然住房公积金是个人收入的一部分，那就很难说它加重了企业负担。原因在于，在市场经济下，个人收入本身是劳动力市场竞争的结果。难道A企业的薪酬包中包含了4万元的住房公积金就加重了A企业负担？B企业没有支付住房公积金负担就轻？员工完全可以选择B企业，最终只不过是换了一种薪酬支付方式而已。明白了这个逻辑，就知道取消住房公积金等于降低企业负担的说法是没有道理的。

但我又同时赞成在经济形势不好或疫情冲击期间降低缴存比例或基数，这矛盾吗？其实不矛盾，在经济衰退期间，劳动力市场供大于求实际工资本来就应该降低，此时降低住房公积金缴存比例或基数实质是就是降低工资收入，这正是市场调节的结果。而在经济运行正常时期，从制度上废除住房公积金，由于劳动力市场的供求关系没有改变，并不能从总体上降低企业负担。即使在目前这个特殊时期，通过废除住房公积金降低工资从而降低企业负担，带来的问题比解决的问题更大，首先一个问题就是住房公积金贷款银行可能面临着大范围的断供问题。

笔者的上述分析有一个漏洞，那就是中国缴纳住房公积金的主体人员并不是企业或灵活就业人员，而是行政事业单位和国有企业员工。他们的薪酬体系其实是非市场化的。即使面临疫情冲击和地方债务危机，他们住房公积金的缴纳基数和比例也很少有调整。北京大学周其仁教授曾有一个观点，他认为垄断企业的利润其实是整个社会的成本。我把这个观点引申到我国庞大的行政事业单位上。行政事业单位缴纳的住房公积金和其他社保支出来自于税收，而税收构成整个企业负担的主体。很多企业负担沉重，并不是来自于竞争性市场体制下是否包含住房公积金的员工薪酬，而是还要负担那些额外的社会成本，这无可逃避，也无法转嫁。这么多年来我们想着降低企业负担，也确实做了不少工作，但行政事业单位包含住房公积金在内的64%的缴费比例如果不调整，只会全部转嫁到企业头上，这才是让企业不堪重负的重要一环。因此，要降低企业负担，需要多管齐下，也需要同甘共苦。与其想着降低企业住房公积金的缴费率或基数，还不如降低行政事业单位和国企的缴费率，从而降低企业的税负成本，后者才是整个社会运行的成本。

从2014年以来，在公积金制度的源发地新加坡，也发生了多起关于公积金制度的纷争，让我们这些觉得中央公积金制度是社保典范的人大跌眼镜。我国的情况比新加坡复杂得多，不仅关系到千家万户，还涉及到数万亿资产的调整，尤其是改革到政府部门自身头上时，不是一件容易的事情。笔者本人也属于行政事业单位中一员，但分析问题必须超脱于个人利益。我希望未来可能实施的住房公积金制度改革，不要仅仅局限于自愿还是强制、使用范围的增减、增值收益的分享等问题，还要考虑到整个社会运行的成本问题。