浅析协同治理视角下公共危机的治理路径

田梦迪，王依璇，田鑫钰

(山东青年政治学院，山东济南250103)

一、 引言

危机研究的先驱查尔斯·赫尔曼认为:“危机就是一种情境状态，其决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策之间可获得的反映时间很有限，其发生也出乎决策主体的意料。”公共危机作为危机系统中的一大分枝，包括自然灾害、事故灾害、突发社会安全事件、突发公共卫生事件等。 目前，我国学者根据公共危机的产生根源、发展速度、产生主体、影响范围、发生领域等方面进行分类。 对于公共危机的定义，学术界众说纷纭，但无论哪种定义都体现了公共危机的突发性、紧急性、不确定性、周期性以及影响的公众性、扩散性、广泛性等特征。 文章整合众多学者的观点将其定义为在不确定的情境下的突发事件对社会秩序将要或已经产生危害，威胁社会公共利益与公共安全，需要政府及社会各界迅速做出响应，提出关键性决策及解决措施以降低或消除危害、威胁的紧急状况。

随着经济全球化的发展，形成了国内与国际的双向互动，各国在政治、经济、文化上相互交融的同时，带来了自然环境和社会环境的矛盾，增加了我国社会发展的不稳定因素。 目前我国正处于社会转型时期，社会阶层的分化导致地区、群体之间的不平衡发展，也正是由于社会阶层发展的差异化使得社会矛盾对立激化。 在经济迅速发展的背后呈现出对利益的盲目追求，忽视生态道德和行为准则的要求，出现经济水平与社会发展的失衡，即我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。 在互联网发达的当代，新兴媒体的出现无疑造成了信息传播的不确定性。 各方面的原因使得当代公共危机事件愈加复杂、严重、广泛，传统的公共危机管理模式缺陷在动荡的社会环境中日益凸显，由此看来，从公共危机管理到公共危机治理模式的转变尤为必要。

党的十八届三中全会首次提出“社会治理”的概念，提出社会领域内国家、社会、企业之间的合作共治理念，表明了“社会管理”向“社会治理”理念的转变。 传统模式下，政府作为公共利益最集中的代表，掌握着公共权力和公共政策，通常被认作唯一的主体，其他社会团体则是政府机构的执行者，各组织间具有清晰的界限，彼此独立。 然而，必须要看到传统模式下政府作为单一主体应对公共危机的局限，面对公共危机过程中各种新的情况，建立一个以政府为主导、多方主体参与其中的多元治理模式即公共危机的协同治理成为必然趋势。

文章基于协同治理视角，运用系统动力学对公共危机协同治理中政府、非营利组织、企业和公民主体发挥效用进行分析，试图建立因果关系图与存量流量图的动力学模型，以展现协同治理视角下公共危机的治理途径。

二、 公共危机协同治理的概念界定及发展的必要性

(一)公共危机协同治理的内涵与特点

协同治理理论于20 世纪70 年代初创立，起源于协同学，意为“协同合作之学”。 所谓公共危机的协同治理是指在社会事务的管理过程中，政府、非营利组织、企业、公民等子系统被视为开放的整体系统，以法律、货币、知识、伦理等各种控制为序参量，借助系统中社会诸要素或子系统间非线性的相互协调、资源整合、持续互动，产生局部或子系统所没有的新能量，实现治理效能最大化，最终达到最大限度地维护公共利益之目的。 从国内学者杨清华对公共危机协同治理所做的定义来看，协同治理的观点非常明确，包括以下三个特点:其一，强调多个主体间的相互协作即多元治理格局，将政府、非营利组织、企业、公民作为公共危机协同治理开放整体系统中的子系统。 危机管理是政府的职责，各级政府在危机管理中扮演着十分重要的角色，但是，有效的危机管理需要多个社会组织之间的协作伙伴关系。 在多元治理格局中，政府仍作为治理中的主导者，却不再是唯一的主体。 其中，政府作为系统的指挥者与协调者，是危机治理的核心主体，非营利组织、企业和公民作为系统的参与者和支持者，是危机治理的次核心主体。 其二，强调各主体间以相互合作的机制构建组织关系。 在协同治理模式下，基于公共利益最大化的根本目标，在法律制度、道德、准则等制约条件的控制下，各主体通过协商或谈判等形式相互交换资源、补给不足，发挥各自的优势，形成多边互利、平等、合作、共赢的公共危机协同治理网络。 其三，强调效率、效果、效益、公平的公共危机治理的价值取向。

(二)传统行政管理体制下公共危机处理的弊端

1. 政府间、部门间的碎片化态势

传统公共危机管理模式下，各级政府、政府部门之间呈现出碎片化态势。 这种碎片化态势主要表现在两个方面:横向碎片化与纵向碎片化。 所谓横向碎片化是指政府各部门间权责不清、职能重叠。 纵向碎片化指分类管理、分级管理下，上下级政府间信息沟通不畅从而导致上下级应急政策不统一。 在碎片化态势下，单一政府主体的管理不仅造成了政府管理的地域性、差异性，而且导致了政府各部门间的权责模糊不清。

2. 社会参与水平低，监督力度不足

传统的公共危机管理模式以政府为主体，治理力量较为单一，社会参与度低。 在这种治理模式下，首先，社会公民参与治理的意愿和积极性较低；其次，有意识参与公共危机治理的社会力量在空间上大多呈离散状态，难以形成整体的、集中的治理力量。 由此，便容易形成对政府监督的力量薄弱、政府解决公共危机问题的效能不高等问题。 监督力度不足，使政府难以最大限度地发挥政府功能，最终难以达到公共危机治理中系统性和全局性的建设。

3. 政府应对公共危机反应缓慢，缺乏主动性

传统管理模式中的僵化和管理观念的陈旧使得政府具有机械性。 面对公共危机事件多变性、不确定性的特点，政府显然难以灵活应对，导致其反应缓慢。 此外，政府组织具有惰性，政府中的部分管理者在刚性系统的管理模式中，难以培养自身提高危机意识。 在危机管理中，其难以改变长期行为决策的固化模式，也难以使各种资源和信息跨越层级，灵活迅速地获取。 不同地区、不同部门之间提高合作效率存在困难，处于长期分散作战的状态。 因此，由于政府组织内部在知识储备、组织性质、环境压力等方面的固化缺陷，使传统的政府组织做出的危机应对行为往往单一且被动，而这也成了危机管理的掣肘。

(三)协同治理视角下公共危机处理的优势

对于公共危机过程的处理，相对于单一僵化的传统行政治理体系，协同治理视角下的多元治理模式具有明显的优势。

1. 改变条块分割状态，实现多元组织整合

由于历史遗留因素，我国行政部门条块分割严重，使得政府内部以及政府与其他组织之间信息、物资、人力等被分割独立，缺乏互通互联。 协同治理模式下公共危机治理强调扁平化的应对系统，改变政府内部以及与其他组织间的条块分割状态，多元治理主体间相互协作、相互联系。 政府、企业、非营利组织与民众四个子系统的共同参与可以集合各部分的资源，优势互补，减少不必要的损耗，有序地配合与协作可以起到整体大于部分之和的效果。 各个子系统利用自身的特点提供公共危机治理中所需的人力物力财力。 一方面，有利于保障公共危机治理中易缺乏的资源条件，推动危机治理过程平稳运转。 另一方面，为高效整合资源、合理分配资源提供能量，从而提高整个危机治理过程的速率。

2. 促进社会公平，维护社会稳定

在公共危机的协同治理中，各子系统以“共识”为导向，具有集体性与平等性的特点，削弱阶级化与明晰的职责界限，这为普通民众参与公共治理提供了一个秩序良好的平台。 公民作为公共危机过程的直接利益相关者，较之于传统危机管理下的被动接受而言，公众在参与公共危机协调治理的过程中，能够起到表达诉求、传递信息的作用，反映与反馈社会中的真实现象，这就实现了公民由被动反映者向积极应对者的转变。公民可以通过政府、非营利组织、企业等渠道参与其中，提高自身责任意识与服务精神，解除环境焦虑与信任危机，进而减少社会上的不稳定因素，促进社会公平的实现。

3. 有利于构建监督网络，增强危机治理的透明度

政府、企业、非营利组织、公众四个子系统之间相互制约控制，参与治理的过程中相互监督组织内部以及组织之间的财物输入与输出。 相比起政府作为唯一主体的治理模式，协同治理更加具有发觉不正当现象的灵敏性。 各子系统间易于构建起监管网络，增强信息流动与公开，减少因透明度低引起的信任危机现象，提高公共治理主体内部的廉洁性，从而进一步增加治理效率。

4. 提高公共危机治理流程的专业化和科学化

多元主体整合下，各主体依据自身的资源和能力在公共危机治理中发挥着不同的作用，各司其职又相互联结。 政府作为核心主体，有着不可比拟的战略规划与政策指挥优势，这一优势在治理过程中转化为其他治理主体的保障。 非营利组织的民间性、志愿性等特征赋予其强大的号召力，能够协助政府及时、广泛地进行社会动员，并凝聚民间资本，整合社会资源。 同时，非营利组织能够有针对性地为少数群体服务，做到政府一定程度上不能深入涉及的服务，成为政府在特殊时期的搭档，补偿政府的职能。 企业作为营利组织，在物资和资金上提供支持。 公民可进行自发组织学习危机应急方法，以降低公民受力的脆弱性。 因而，在协同治理下的公共危机处理逐渐向组织管理和措施的专业化、管理环节的流程化方向发展。

三、 公共危机协同治理的动力学模型构建

(一)基于系统动力学的公共危机治理系统模型构建的边界

系统动力学是管理科学和计算机科学相结合的，以反馈控制论为基础的一门科学。 系统动力学基于系统思考的方法，通过建立反馈路径来解决具有系统性和复杂性的问题。基于系统动力学对客观事物进行研究时，要求将目标系统分化为多个子系统，并依据因果回路描绘目标系统中的因果关系，以此构建系统动力学模型。 文章基于系统动力学的研究方法将公共危机治理途径看作目标系统，其系统内部政府、非营利组织、企业、公民治理主体作为系统构成要素即子系统，以便探讨各子系统中的内、外生变量以及各主体间的内在联系，建构公共危机协同治理的有序结构。 为明确研究思路，文章基于危机管理的PPRR 模型，将公共危机管理分为预测、预防、反应和恢复四个阶段，并且在这一危机生命周期中仅考虑政府、非营利组织、企业和公民四个主体参与危机治理的路径。

(二)协同治理视角下公共危机治理过程的动力学模型

在公共危机的预测—预防—反应—恢复阶段中，其相关主体包括政府、非营利组织、企业和公民，每个主体中又包含多个影响因素，因而构成了四个子系统。 通过构建因果关系图获得每个子系统中的因素反馈路径，并试图构建公共危机治理过程的存量流量图，揭示系统中各因素间的内在联系，如图5 所示。 结合因果关系和存量流量模型对协同治理下公共危机过程中各主体的运作情况进行分析。

1. 政府参与公共危机治理

政府子系统因果回路图主要由两个正反馈回路和一个负反馈回路组成(见图1)。

图1 政府子系统

(1)政府关注—公共危机信息监控，提供预警机制—各部门协调—执行方案效果(正反馈回路)

在此回路中，政府提高对公共危机事件的关注度，必然会带动公共危机信息监控系统的高效率行使，从而使预警机制进一步发挥其理想的效果。 识别公共危机后，政府各部门之间协调工作、联动作战，为执行方案达到预期效果提供有利条件。

(2)政府关注—法律制度—系统联动机制—社会动员—执行方案效果(正反馈回路)

政府重视公共危机事件的治理，制定相应的法律制度以控制组织内部与相关组织的治理行为，促进系统联动机制的构建与协调。 充分发挥系统联动机制的作用，保障内部工作的实施并向外延伸展示政府形象，增强社会动员力，使执行方案达到更优的效果。

(3)执行方案效果—政府主体作用发挥—危机事件扩散(负反馈回路)

执行方案产生效果，政府发挥作用与危机事件扩散呈负反馈，政府主体发挥其领导、控制、协调的职能，抑制危机事件的扩散。

政府作为公共危机治理过程的主导者，为公共危机过程的处理提供预警机制、应对机制、善后处理措施。 作为危机的指挥者和决策中枢，政府起到资源调配，整合多方组织参与并协调冲突和矛盾的作用。 在整个体系中，各个路径都需要有其权责界限，此时需要政府利用立法职能，划分各个子系统的权限领域，维护四个系统对公共危机的治理在一定界限内有序进行。

2. 非营利组织参与公共危机治理

非营利组织子系统因果回路图由两个正反馈回路组成(见图2)。

图2 非营利组织子系统

(1)非营利组织参与率—沟通渠道—信息收集与传递—监督职能(正反馈回路)

非营利组织的公益性、民间性、志愿性、组织性等特征构筑起政府和公众之间的桥梁，成为政府职能授权的对象。 非营利组织参与治理公共危机事件的数量愈多，沟通渠道的建立也就愈完善、愈多元。 政府的运作需要掌握变通的信息沟通渠道，而信息沟通机制的建设离不开非营利组织的参与。通过不同的沟通渠道，非营利组织对与危机相关的信息进行收集和处理，上传下达，进行反馈和传递，从而建立政府与社会民众的联系。 在法律制度规定的范围内，非营利组织利用其监督职能对政府及企业行为进行监管，维护社会公平。

(2)非营利组织参与率—社会动员—资源整合率(正反馈回路)

非营利组织参与公共危机治理，维护社会公平，向公众传达志愿服务精神，从而吸收更多的社会力量。 社会中的民众作为利益相关方，会为非营利组织吸纳人才提供资源，并再次作用于公共危机的治理中，构成一个良性循环。 丰富的人力保障和技术吸纳会大大提升非营利组织的资源分配与协调能力，提高资源整合率。

3. 企业参与公共危机治理

企业子系统因果回路图主要由两个正反馈回路组成(见图3)。

图3 企业子系统

(1)企业参与度—资源配置—企业作用率(正反馈回路)

企业作为公共危机协同治理中较为新鲜的力量，参与公共危机治理对其自身的发展和维护社会秩序都具有积极的意义。 企业具有较为雄厚的物力、财力资源，在法律制度的规定下，企业合理参与公共危机协同治理，为其他主体提供相应资源。 企业通过自身力量为维护社会的和谐发展做出贡献，与其他三个子系统相互配合，积累相关经验，实现对资源的合理生产和配置，提高企业作用率。

(2)企业参与度—规范行为—内部培训—企业社会责任感—企业作用率(正反馈回路)

由于公共事务的公共性与企业营利性之间的矛盾，企业参与公共危机治理水平的提高首先需要规范其行为模式，对员工进行内部培训，增强员工的服务精神，这与提高企业社会责任感是正反馈关系。 企业社会责任感的提高使企业树立良好的形象，赢得公众信任，进一步增进企业作用率。 此外，具有服务和慈善理念的企业更具吸引力，便于建立与其他子系统的联系，企业内部员工可以作为人力向非营利组织输出，同时企业外部公民也会更具向企业内输入的倾向。 企业与其他子系统的联系会愈发紧密，推动总系统的协同治理。

4. 公民参与公共危机治理

公民子系统因果回路图由两个正反馈回路构成(见图4)。

图4 公民子系统

(1)公民作用率—行为决策—应急训练—参与治理(正反馈回路)

公民作为公共危机过程的直接利益受众，对公共危机治理的有效性发挥着重要作用。 实现公民参与公共危机事件的治理，对公民提高其行为决策的能力呈积极影响。 非营利组织可以利用其多样化、贴近民众的特点，对公众进行宣传教育和应急训练，提高公众应对公共危机事件的良好心态和处理能力。 通过以应急训练作为辅助培训公民参与治理的能力，使更多公民具有此方面的素养。

(2)公民作用率—公民关注度—公共危机意识—参与治理(正反馈回路)

公民响应其他主体社会动员的号召，提高其自身对公共危机事件的关注度，增强公共危机意识，以不同的身份，通过不同的组织参与治理。 这有利于公民对公共危机事件的深入了解，使信息更加公开透明化，从而减少舆论谣言的传播，保障公民的心态不受谣言的影响，进而维护社会稳定。 其他子系统的协调配合为公民提供了一个较为良好的环境，提高公民作用率，使公民反作用于整个系统，以壮大整个体系的力量。

图5 公共危机协同治理路径存量流量图

四、 公共危机协同治理的实现路径

通过对以上子系统因果回路图和总系统存量流量图的分析可知，政府、非营利组织、企业和公民四个系统的协调配合会为公共危机治理开辟一条高效优质的道路。 然而我国目前对于公共危机的治理依旧较为传统，仍然存在理念上的偏差。 只有充分整改思想，调动起各个系统的积极性和创造性，才能使我国公共危机协同治理这一新型机制平稳运行。协同治理路径的实现需从治理理念的培育、法律制度的完善、信任机制的建立、权责关系的明确、资源的优化配置等方面做出努力。

(一)培育协同治理理念

实现公共危机的协同治理，首先要搞好理论建设，将协同治理理念深化在公共危机处理过程中。 政府观念的转变是其他主体参与其中的重要前提条件，政府需将传统的自上而下、管理—服从的管制思想向多元协作治理的方向转变。贯彻以人为本的原则，切实保障广大民众的利益，这就要求政府加强对公共危机的关注力度，做好危机的预测、预警工作以将损失最小化。

培育公民和企业的参与意识。 公民作为公共危机的直接利益相关者，通过搭建公众参与的有效平台，有利于公民公共危机意识的提高，从而培育公民美德和公共精神。 以往企业在社会公共事务的参与中往往处于被动状态，需要对企业员工进行培训以增强其社会责任感，从而尽快适应其作为公共危机治理主体的新角色。

(二)完善法律制度建设

法律制度作为外生变量，决定着危机治理系统中各子系统间相互关联的方式及其独立运动的方式，约束着各子系统独立自由的无序运动，从而支配各子系统能协同合作，形成危机治理的有序结构。 一方面，要依据我国国情建立一套完备的危机治理法律体系，配建为之可行的行为体系，具体到危机治理过程中各个阶段的程序、权责，并根据形势的变化对相关条例及时进行补充和修改。 另一方面，要将多元治理主体纳入法律框架中，以法律形式明确各主体的权责义务，保证治理主体的自由和法律地位平等，避免政府的过多干预和强制命令，提高其独立性和自主性。 在制度空间的营造下，形成法律框架下各行为主体的有序结构，以提高各主体间相互合作的契合度，从而实现公共危机协同治理的目标。

(三)建设主体间信任机制

信任是各系统相互合作和有效沟通的前提和基础。 在公共危机治理中，政府、非营利组织、企业和公民之间的信任关系对公共危机的有效治理发挥着重要作用。 协同治理中，各主体利益的交汇是其信任机制搭建的前提。 因此，在公共危机治理的过程中，需要加强社会信任的建设，即通过法律制度的形式明确各治理主体的权利、责任和义务，加强监督体制的建设以避免治理主体为自身利益的获取而损害公共利益。 为降低治理风险，各治理主体必须相互监督。 此外，建立健全信息沟通机制，畅通治理主体间的沟通渠道，形成多向对等的沟通对于信任机制的维持尤为重要。 在公共危机治理过程中，多元治理主体运用现代信息技术，搭建信息交流的平台，从而在实现信息实时传递与共享的同时，加强治理主体的协商、谈判和对话。

(四)明确协同治理中的权责关系

首先，针对各系统组织内部部门，要保证规章制度的统一制定，避免出现职责重复而导致资源浪费的现象。 组织内各部门之间有序配合，高效处理本部门对接的子任务。 其次，政府、非营利组织、企业、公民四个子系统之间也应依照法律制度这一外生变量，明晰本系统的权力和责任界限，避免某些组织因其根本性质而出现违背公共治理理念的现象。其中政府应该利用其指挥职能，在权责界限出现混乱时，做好管理和协调工作。

(五)优化资源整合配置

总系统要融入各个子系统的特殊优势，利用好不同的资源力量。 针对四个子系统不同的特点，政府、非营利组织、企业、公民要保证各系统内具备的丰富资源可以充沛提供到公共危机治理机制中，确保资源共享，以更全面的视角进行资源的合理配置。 另外，在各个系统将人力、财力和物力整合到公共危机协同治理总体机制的过程中时，还要重视资源的优质性。 非营利组织应重视组织成员的日常培训，提高其处理公共危机事件的素养；政府应加强预警机制的建设，在危机事件事态扩大前就做好检验储备物资的质量保证工作。各系统取长补短，各取所需，使资源得以高效整合和配置。

五、 结语

在当前社会技术发展和制度变革背景下，我国进入公共危机频发时期。 面对公共危机事件愈加复杂、严重、广泛的形势，由传统的单一政府行政管理模式向多元治理格局的转变成为大势所趋，协同治理模式是实现我国治理体系和治理能力的重要指标。 文章运用系统动力学构建公共危机治理的因果关系和存量流量模型，利用协同治理视角，描述分析了我国公共危机的治理路径。

由于篇幅及能力有限，未对存量流量图中各要素的度量方法和所占权重进行精确的量化分析，研究仍停留在定性分析层面，未能实现从定性分析到定量研究，其中的缺憾和不足有待后续学者的研究完善和纠正。