推进数字政府建设应抓住三个重点

陈绍林

[摘    要] 党的十九届四中全会提出“推进数字政府建设”，标志着我国电子政务建设进入新阶段。文章在分析数字政府建设经验和发展趋势的基础上，提出推进数字政府建设是以原有的电子政务建设成果为基础，应抓住以用户为中心、全流程一体化服务和集约化支撑三个重点，进行整合、创新、提高，在不断破解政务管理和服务难题中凸显实效，不断提升人民的获得感和满意度。

[关键词] 数字政府;电子政务;数字中国

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 15. 079

[中图分类号] D630    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2020）15- 0187- 03

0      前    言

数字政府建设是数字中国建设的有机组成部分[1]，是我国电子政务建设的新阶段。2019年10月，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，要求“推进数字政府建设”，标志着我国电子政务建设已经进入了一个新阶段，对提高国家治理体系和治理能力现代化水平具有重要的意义。本文认为推进数字政府建设，应抓住三个重点：一是建设理念上真正以用户为中心，二是系统功能上实现全流程一体化服务，三是建设方式上做到集约化支撑。

1      以用户为中心

数字政府建设以用户为中心，就是贯彻落实“以人民为中心”、“建设人民满意的服务型政府”的要求，把从用户出发，以提高用户满意度为目标，作为主导数字政府建设的根本理念。数字政府的用户，包括政务管理服务对象，也包括政务部门及其工作人员。数字政府做到以用户为中心，要做好数字政府营销，遵循营销规律特别是互联网、移动互联网的营销规律，应用互联网思维。主要有以下七个方面。

1.1   用户第一

用户是影响互联网营销成败的关键因素。数字政府要重视用户，研究用户，发掘用户，吸引用户，创造用户，赢得用户，改变过往电子政务从政务部门职能出发的习惯，摒弃“皇帝女儿不愁嫁”的行政垄断思维，确立从用户出发、帮助用户、成就用户的用户第一思维，以用户的使用量即“流量”作为用户满意不满意的重要衡量标准。

1.2   用户需求

重视研究、挖掘乃至创造用户需求，以用户需求为导向。首先了解、研究、分析用户有什么样的需求，再设计、提供什么样的在线服务，而不是先考虑数字政府能提供什么样的在线服务。借助大数据、物联网、云计算和人工智能，精准对接用户需求。用户需求是数字政府建设的原始动力。

1.3   产品创新和运营

数字政府的各个在线服务项目，实质上都是互联网产品，其设计应遵循互联网、移动互联网产品的设计原则，做到对用户有利、有趣、有料。在满足用户对功能、性能方面需求的前提下应注重产品的趣味性;同时，还应重视产品的运营推广，利用各种渠道向潜在用户传播、推送，并不断根据用户反馈修正、打磨产品，不断迭代更新。

1.4   使用成本

用户为使用数字政府服务需要付出成本，既包括经济成本，也包括时间成本。数字政府建设既要考虑用户使用在线服务的实际成本，也要考虑心理成本;既要考虑用户的使用成本总额，也要考虑用户的单位使用成本。

1.5   便利性

便利是用户价值不可或缺的一部分。这里是指用户获得数字政府服务的便利性。要把便利原则贯穿于数字政府建设的全过程。数字政府提供服务的方式、渠道，应首先考虑如何方便用户，适应用户的条件、偏好，进行换位思考，做到体贴入微。特别是数字政府的基本功能如搜索、注册、认证、授权、代理、登录、办事指南、表单填报、材料提交、费用支付、意见反馈等，要考虑用户的感受，方便一般用户，而不能以专业人员使用为标准。与线上服务相关的线下服务，也应融合提供，避免相互脱节造成用户的烦恼。

1.6   互动、参与

互动性是在线服务的重要特征，数字政府应该充分挖掘运用，实施有效的双向沟通，而不是单方面的大力推广。要充分利用微信、微博等网民常用社交软件弥补网站互动交流的不足。有条件的数字政府项目，要让用户参与设计、实施过程，倾听用户的希望、渴望和需求，吸收用户的意见与建议。同时，对用户反馈、参与过程要给予一定的奖励。可以借鉴积分奖励等互联网行之有效的做法。

1.7   响应和体验

用户体验直接影响用户的满意度。而数字政府的响应速度对用户体验至关重要，等待会让用户失去耐心。但是，仅仅是提高页面的响应速度还不够，核心是及时响应用户的需求，使用户能够快速找到想要的内容、快速办好需要办理的事项。

一些先进省份或城市的数字政府建设，应用营销学理论，借鉴互联网思维，贯彻以用户为中心的理念，取得了显著成效。如广东省数字政府建設总体规划明确提出借鉴“用户思维、流量思维、平台思维、跨界思维”[2];上海市有关部门认为互联网思维就是“以用户为中心”，向“以用户为中心”转变，成为上海市实施“一网通办”改革的重要抓手[3]。

2      全流程一体化服务

数字政府在系统功能上实现全流程一体化服务，是数字政府作为电子政务发展新阶段的主要特征。我国电子政务孕育于20世纪80年代，起步于90年代，在2002年我国电子政务的第一个纲领性文件《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》印发后全面发展，电子政务的覆盖面日益扩大，电子政务网络整合、政府门户网站统一平台、政务信息系统整合、信息共享与交换、电子政务建设向云计算模式转变、全国一体化（网上）在线政务服务平台建设等不断推进。2019年10月党的十九届四中全会提出“推进数字政府建设”，标志着我国电子政务发展进入了新阶段。我国数字政府建设阶段相当于国际上电子政务发展的无缝阶段（全方位的政务整合），其特征是“从职能导向向服务导向转变;在线服务完全整合，根据用户需求提供一体化服务;后台跨部门业务实现无缝集成”，可概括为“全流程一体化服务”。数字政府的全流程一体化服务可分为全流程无缝对接和一体化服务两个方面。其中一体化服务是“表层”、“前台”，愿景是“一网通办”;全流程无缝对接（集成）是“里层”、“后台”，愿景是“一网处理”。全流程一体化服务的实现，不论是“前台”还是“后台”，一般是在推动业务信息化全覆盖的基础上采用对接的方法，少数地方和部门采用统一建设的方式。

2.1   一体化服务

对个人、法人和非法人组织等政务服务对象用户来说，全流程一体化服务，就是只需要在一处（网站、手机APP、自助终端等）查找、选择、实现所需要的服务事项、服务内容，使用户不必在不同部门的网站（或移动终端、自助终端）上查找、选择、实现所需要的部分服务，也不必在同一网站（或移动终端、自助终端）上分别查找、办理一个事项的不同部分、不同环节，不论办理这一事项在后台需要经过多少个网站、平台、信息系统处理，即不管流程只管提交请求和接收处理结果，希望“一网通办”。目前实现一体化服务的载体主要是各级政府门户网站和一体化在线政务服务平台。为了实现全国一体化服务，各级一体化在线政务服务平台必须互联互通（网络通、数据通、业务通）。一体化服务的实现可分为初级阶段和高级阶段两个阶段。一体化服务的初级阶段，是门户式“一网通办”，即只是实现一站式服务，在一个网站可以找到所需的服务事项和服务内容，但可能是一件事的几个流程，需要按前后流程分别办理。一体化服务的高级阶段是集成式“一网通办”，一件事的前后几个流程已经被聚合在一起，甚至已经完成对接、可以自动流转，目前政务服务先进地区政务服务平台推出的 “一件事”服务方式就是集成式“一网通办”。

2.2   全流程无缝对接

对于政务部门及其工作人员等用户来说，全流程一体化服务，就是全流程无缝对接这一“里层”服务，只需要在一处（网站、移动终端）处理本职工作事项，不论这些工作事项来自纵向（上级、下级）、横向（同级），还是由法人组织、非法人组织、个人或是本人发起，也不论这些工作事项处理结果流向何处，不论处理这一事项在后台需要经过多少环节和多少个网站、平台、信息系统的处理，和政务服务对象的需求“一网通办”类似，只管接收、处理政务服务对象的请求和提交处理结果以及提交工作事项请求、接收处理结果，乃至在线互动、视频监控与会议、应急指挥等，希望“一网处理”。全流程无缝对接的初级阶段是一站式服务，即在工作门户网站单点登录，不需要在不同业务系统重复多次登录，在一个网站可以找到所需的处理事项和内容，相同的数据需要在不同的业务系统重复录入、提交，处理进度难以实时查看。这是目前一体化服务的主要特点。全流程无缝对接的高级阶段是集成式“一网处理”，即在一个网站可以找到所需的处理事项和内容，相同的数据不需要在不同的业务系统重复录入、提交，相关数据通过系统设计自动关联、集成，相关流程自动对接、流转、协同，处理进度可实时查看。

目前支撑全流程无缝对接的载体主要是各级政府的协同办公平台和各级各部门各类业务信息系统，这些系统必须互联互通（网络通、数据通、业务通），才能实现纵向联动、横向协同，全流程无缝对接，如图1所示。其中网络通是基础，数据通即数据交换共享是关键，业务通是核心。目前，以“十二金”为代表的部门业务信息系统较好地实现了纵向联动，但有待与地方以及其他部门信息系统对接，实现横向协同。上海、广东等省市已建立政府协同办公平台，推进协同办公平台与业务信息系统、政务服务平台的对接。而办公平台、业务系统与在線互动、视频监控及会议系统、应急指挥系统等系统的对接与资源共享，则尚在少数地方试点。

3      集约化支撑

集约化支撑是指数字政府的网络、数据中心、计算与存储资源、数据资源、系统软件、应用支撑平台、信息安全体系等支撑条件建设，通过加强统筹规划和顶层设计，整合需求和资源，优化技术、资金、人员等要素配置，避免重复建设，节约投资，降低成本，并提高应用的灵活性。集约化支撑是数字政府实现以用户为中心和全流程一体化服务的必然要求;同时，新一代信息技术发展应用为实现集约化支撑提供了技术条件。

3.1   数字政府实现以用户为中心，做到随需应变，降低成本，需要集约化支撑

数字政府以用户为中心，以需求为导向，但是用户的需求不断变化，特别是在全面深化改革时期，各项制度还在进一步完善之中，数字政府的需求也随之不断变化。为了满足不断变化的需求，数字政府支撑条件也需要不断完善建设。如果采取各自为政、分散建设的方式，难免存在重复建设，资源利用率低，响应速度慢，制造新的信息孤岛等问题，只有采取集约化的方式，才能避免重复建设，提高资源利用率，降低成本，避免信息孤岛，快速满足用户的需求。

3.2   数字政府实现全流程一体化服务，做到一网通办、一网处理，需要集约化支撑

一网通办、一网处理的前提是各类政务信息系统健全且互联互通（网络通、数据通、业务通），而互联互通则需要网络、数据资源、身份认证、电子印章、电子证照、电子地图以及业务信息系统等支撑条件统一标准、统一规划、统一建设步调。因而，只有采取集约化建设方式，才能为数字政府实现全流程一体化服务提供有效支撑。

3.3   新一代信息技术发展为实现集约化支撑提供了技术条件

一是新一代通信技术的发展应用促进了我国电子政务网络和政务服务渠道集约化建设，为数字政府集约化支撑提供了基础性技术条件。十几年来国家有关部门和各省份应用宽带网络、互联网、移动互联网、物联网、智能终端等新技术，不断推进整合建设统一的电子政务内网和电子政务外网，促进政务服务渠道整合，取得了显著成效。

二是云计算、大数据、区块链的发展应用全面加快了基础软硬件、应用软件、数据资源的集约化建设的进程，为数字政府集约化支撑提供了关键性技术。云计算将IT作为服务提供给用户，推动了数字政府集约化支撑从基础软硬件向应用软件、数据资源、安全防护、密码应用等方向全面发展，已成为我国电子政务集约化建设的主要方式。据统计，2018年全国政务云市场规模达370.8亿元，政务云已覆盖31个省份和75%的地市级行政区。大数据、区块链等技术发展应用则为数据资源集约化建设和共享、开放、开发利用提供了有利的技术条件。基于大数据的精准监管、精准服务、监测预测、预警分析以及区块链发票等区块链+政务的应用效应不断显现。

实现数字政府集约化支撑的方式，目前主要是由电子政务主管部门组织技术支撑单位建设，采用购买服务的方式也日益广泛，福建、广东、浙江、陕西、四川、贵州、安徽、江西等省份已有不少成功的经验。

4      结    语

“以用户为中心”是数字政府建设的原动力，驱动了“全流程一体化服务”的发展，“以用户为中心”、“全流程一体化服务”提出了“集约化支撑”的强大需求，“集约化支撑”的实现为“全流程一体化服务”提供了随需应变的保障，不断满足“以用户为中心”的要求。

推进数字政府建设是以原有的电子政务建设成果为基础，进行整合、创新、提高，切实做到以用户为中心、全流程一体化服务和集约化支撑，不断提升人民群众的获得感和满意度。实现以用户为中心、全流程一体化服务、集约化支撑不但有赖于软硬件建设和业务流程再造，有赖于体制机制、制度体系上同步改革创新、配套完善，还有赖于切实转变观念，创新思维，并在不断破解政务管理和服务难题中凸显实效。

主要参考文献

[1]王钦敏.创新电子政务发展模式 加快推动“数字中国”建设——在2018（第十三届）中国电子政务论坛上的讲话[J].行政管理改革，2019（2）：4-7.

[2]逯峰.广东“数字政府”的实践与探索[J].行政管理改革，2018（11）：55-58.