工程建设项目审批制度改革要求下的信息化建设研究

袁书俊

一、改革出世——政策背景及要求

长久以来，我国对于建设工程的行政审批存在着职权界定不清、审批流程复杂、办理时间冗长、部门意见不一等问题，导致企业和群众在办理工程建设项目相关许可证书时，需要在多个部门内频繁往复，重复报送材料，且在短时间内无法获取相关批复，通常需要数百个工作日方可完成办理，部分项目甚至需要长达数年的时间方能被批准开工。

世界银行组织每年都会对全球所有国家和地区进行营商环境评价，根据《2018年营商环境报告》数据显示，我国营商环境综合排名在全球190余个经济体中位列第78位。回顾过去几年的世行报告，中国的营商环境世界排名，虽然在逐年上升，但幅度始终不大。而与我国同为发展中国家的邻国印度，仅2018年一年时间内即向前跃升了30位，并被世界银行列为改革营商环境力度最大的10个经济体之一。

聚焦于与工程建设项目审批制度改革直接相关的建筑许可排名，我国在全球190个经济体中，位列第172位。作为世界第二大经济体，在我国社会经济快速稳定发展的背景下，亟需优化的营商环境质量极大地制约了社会经济的发展，与我国经济发展水平严重不匹配。数字经济在经济发展中地位的重要性在增加，特别是结合新型智慧城市建设，这对关键技术、制度标准、管理办法和业务研究突破都提出更多要求。为进一步优化营商环境，助力社会经济良性发展，工程建设项目审批制度改革这一全新举措应运而生。

工程建设项目审批制度改革是党中央国务院深化“放管服”改革的重要举措，对我国营商环境水平的优化和提升具有重要意义，同时也是政府部门面向数字化转型的“自我革新”，对新形势下激发市场主体活力、提高工程项目投资产出效益、实现地方经济社会高质水平科学发展具有重要意义。在《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）文件中，提出 “ 统一审批流程 ” 、“统一信息数据平台 ” 、“ 统一审批管理体系 ” 、“统一监管方式 ” 等 “ 四统一 ” 的改革要求，力争将全国工程建设项目审批时间压缩至120个工作日内。

引人注意的是，本次改革要求除了对审批业务体系、管理体系、监管体系作出了相应要求以外，着重强调建立统一的信息数据平台，按照“ 横向到边 、纵向到底”的原则，以及 “ 三级建设、四级应用”的联动模式，建设具备 “ 多规合一 ” 业务协同、线上并联审批、统计分析、监督管理等功能的线上审批平台——工程建设项目审批管理系统。

当前，网络安全和信息化已经上升为国家战略，通过信息化赋能工程建设项目审批已然是本次改革落实推进的重点。我们我们需要以“互联网+政务服务”的信息化手段建立起工程建设项目审批改革信息平台，从审批管理业务实际出发，以标准规范为准绳，贯彻落实各级政策要求，优化政务服务机制，强化政府管控能力和治理能力，促进政务服务提质增效。

二、承载落地——潜江市落实措施

潜江市工程建设项目审批制度改革各项工作启动较早。在2018年《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号）下发之后，潜江市即对标试点地区，先行开展改革工作探索，提前谋划部署，对全市工程建设项目审批业务现状、各部门空间数据情况进行调研摸底，形成了初版业务流程图及数据资源目录，为改革的全面开展打下了良好的基础。

2019年3月28日，全国工程建设项目审批制度改革工作电视电话会召开。在潜江市分会场，龚定荣市长作出改革部署，强调切实按照改革工作的要求和部署，对标先进，立足潜江发展实际，认真梳理全市工程建设项目审批中的痛点、堵点，对症下药，科学设计审批流程，确保保质保量完成各项改革任务，切实优化潜江营商环境，助推潜江经济高质量发展。

潜江市自然资源和规划局作为潜江市工程建设项目审批制度改革的主要牵头部门之一，高度重视改革工作，认真贯彻各项任务要求。按照国务院、湖北省及潜江市的要求，组织开展了潜江市工程建设项目审批管理系统建设。系统以信息化平台作为媒介，赋能项目审批提质增效，按照“全流程、全覆盖、全过程”为原则，以“共享、协作、监管”为理念，通过“互联网+”的手段，构建起深度应用、上下联动、综合协同的审批协同大平台，搭建起一条工程建设项目审批信息高速公路，助力打造审批最快、材料最少、流程最优、效率最高的工程建设项目审批环境，让部门从独立办事转向协同治理，从“环节多、层次多、制约多”转向“环节少、扁平化、便捷化”。

项目于2018年末正式启动，开展了包括工程建设项目审批系统、“多规合一”业务协同平台、总规信息平台、规划管理审批系统四方面建设，在核心落实工程建设项目审批制度改革要求的同时，进一步提升自然资源部门内部信息化能力和水平，蓄力国土空间规划。

系统架构方面，采用了当下较为成熟、稳定的SOA架构（Service-Oriented Architecture），即面向服务的架构，作为一种用来构建基于服务的分布式整合系统的方法，SOA架构可以实现将应用程序的不同功能单元抽象为服务，并能夠将这些服务通过定义良好的接口和契约联系起来，从而实现松耦合集成，增进系统的适用性，灵活性。由于SOA架构的使用，在很大程度上也保证了工程建设项目审批管理系统的先进性，为实现“横向到边、纵向到底”的系统建设提供了基础。

在系统应用上，项目最终形成了“1+4+N”的应用体系，即：1个统一信息门户+4项基本服务+N个应用系统。本文着重介绍“多规合一”业务协同平台及工程建设项目审批系统。

（一）“多规合一”业务协同平台

“多规合一”业务协同平台按照“‘一张蓝图统筹项目实施”的要求开展建设，面向自然资源、生态环境、发展改革、住房建设等多个成果应用部门，统筹各类规划，为项目落地前提供基于“多规合一”的“一张蓝图”的空间共享、台账共享、辅助选址、项目策划生成等功能，并能与省厅规划一张图系统进行对接，实现了不同部门不同层级的规划成果数据共享及应用。

以往存在诸如“规划一张图”、“国土一张图”、“环保一张图”等多套图形应用，数据分散在各个部门，存在着更新不及时、标准不统一等问题，部门之间共享数据困难重重。通过“多规合一”业务协同平台，将全市空间数据资源统一到一个空间基准之上，形成全市的空间资源一张图，实现一个城市、一个空间、一张蓝图，作为全市统一的空间数据底板，为项目策划、项目审批提供图形依据。

“多规合一”业务协同平台的另外一个核心功能，则是以“一张蓝图”为基础，开展项目策划生成。以往当一个项目进入前期策划阶段时，由于没有准确的全市统一空间信息作为依据来参考，导致在判断项目是否符合总体规划、控制性详细规划等各类规划的管控要求时，需要通过线下会议或发信函的形式将不同部门提出的意见协调整理，存在管理难、环节杂、层次多、效率低等问题。而现在，各管理部门可以依托“多规合一”业务协同平台，在线上各司其职并行操作，在“一张蓝图”上确定项目选址，并与各类规划一键检测，完成项目合规性检查，生成审查报告。

待合规性审查报告一键检测通过后，平台自动推进，进入建设条件集成环节。各部门可通过平台线上交互项目信息和部门意见，并根据所提条件，生成该项目所需办理的审批事项清单，提前告知单位，并将策划生成的结果推送至工程建设项目审批系统，为项目的正式审批提供科学依据，实现“空间协同、策划协同、审批协同”。

（二）工程建设项目审批系统

工程建设项目审批系统面向审批四阶段，即立项用地规划许可阶段、工程建设许可阶段、施工许可阶段、竣工验收阶段，用以实现各类工程建设项目审批事项的统一受理、智能分发、并联审批、实时流转、信息共享等应用；同时支持基于一张蓝图规划成果及项目前期策划资料实现工程建设项目协同审批，提供审批快、材料少、流程优、效率高的建设工程项目审批共享环境，最大程度为企业提供便利。

在具体应用方面，面向社会公众提供工程建设项目网上办事大厅，以湖北省政务服务网（潜江市）及湖北省投资项目在线审批监管平台为基础，开辟工程建设项目网上办事专窗，通过专窗进入“工程建设项目网上办事大厅”报建入口，向行政相对人提供全市统一的工程建设项目一网申报应用，提供行政许可、技术审查、市政公用服务以及备案等其他事项的申报、查询、申报人的用户注册、办件评价等服务功能，实现足不出户，完成项目申报，提供便民利民的阳光服务。

在企业完成网上申报后，系统为四大阶段牵头部门的窗口人员提供了统一的受理应用，窗口经办人可以在线对建设单位通过网上申报提交的报建材料，或者将线下提交的、合格的纸质报件材料信息录入到系统当中，完成对项目的受理。并联审批各事项办理结束后，审批结果将被推送至各阶段牵头部门窗口人员账号中，由各阶段牵头部门窗口人员统一向建设单位核发本阶段的所有审批结果文书，实现审批管理“一个口子进、一个口子出”。

在正式审批阶段，为工程建设项目涉审各部门提供全程网办并联审、审批结果共互认、材料信息全共享、矛盾线上快协调的支撑应用，形成“全共享”并联审批协作工作平台。业务流程设置上，系统不仅覆盖了全市工程建设项目审批四大阶段的主线流程，同时针对各个不同事项，囊括了各个审批部门内部流转的子流程，保证了工程建设项目审批全过程都在线上完成，实施掌握项目办理进度。

在潜江市自然资源和规划局内部，工程建设项目审批系统直接与局内已有的规划管理系统实现无缝对接，将审批项目案卷推送至规管系统内完成内部审批，并将审批结果回传。

为保证潜江工程建设项目审批管理系统正常运行，打破各部门间信息壁垒、避免信息重复录入，实现全层级、多部门信息共享交换，共同推进落实工程建设项目审批制度改革，系统同其他专项系统开展对接建设。系统接口建设参照住建部《城市工程建设项目审批管理系统建设指南》和《工程建设项目审批管理系统数据共享交换标准》，制定统一的服务接口规范，满足系统在高并发和大容量的高运作性能基础上提供可靠的接入，实现“横向到边、纵向到底”的互联互通。

三、改革成效——简事项又减时长

潜江市工程建设项目审批系统业务覆盖全市13个部门，以及自然资源和规划局共54个科室，系统活跃用户500余人。仅在2019年11月系统上线当月，即完成全市策划项目生成5个，办理工程建设项目20个，受理业务审批案件100余宗，为工程建设项目审批制度改革在潜江市的落地实施提供了强大的信息化助力。

在世界银行最新发布的《全球营商环境报告2020》中，我国营商环境的排名已提升至全世界第31位，并连续两年被世界银行列为全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。曾经在单项指标排名中位列倒数的办理建筑许可，目前已跃升至全球第33位，排名的巨大升幅充分证明了工程建设项目审批制度改革取得了成效。

潜江市工程建设项目审批制度改革采用循序渐进、因地制宜的方式，在改革初期，先将全市各类工程建设项目的审批流程划分为了四个主要阶段，即立项用地规划许可阶段、工程建设许可阶段、施工许可阶段以及竣工验收许可阶段，压缩审批时限、精简办事流程。在目前，潜江市进一步将办事程序再简化，例如对社会投资类的中小型工程建设项目进行审批时，将工程建设许可阶段和施工许可阶段两阶段实现合并，对于带方案出让土地的项目就不再需要對规划设计方案进行审查；同时，在竣工验收阶段，统一竣工验收图纸和验收标准，对涉及测量的审批事项进行“一次委托、共同测绘、成果共享”，实行部门联合审图和联合验收，通过“综合受理、分头报送、并联审批、限时办结”等网上审批模式，大大提高了审批工作效率，单体审批环节审批时间压缩在5个工作日内，整体审批效率从200多个工作日压缩到100个工作日以内，实现了项目建设从政府招商、网上规划、网上决策、网上审批的便捷、高效。

四、后续展望——自然资源信息化

工程建设项目审批制度改革的实施，不仅是对潜江市营商环境优化起到了巨大助力，也极大地提升了潜江市自然资源和规划局信息化水平，促进局内建立起了较为先进的技术架构、较为全面的数据目录、较为厚实的信息基础，为机构改革后潜江市自然资源信息化建设的开展提供了沃土。

2019年11月，自然资源部印发了《自然资源部信息化建设总体方案》，指导全国各级自然资源部门开展新阶段的自然资源信息化工作。这也要求着潜江市自然资源和规划局进一步通过信息化建设，赋能自然资源管理，更好地践行“两统一”职责。一方面，进一步夯实自然资源数据资产管理，打造内容完整、标准权威、动态更新的自然资源数据体系，通过国土空间基础信息平台进行管理，为全市提供统一的空间数据服务，并提升自然资源态势感知、全时全域监管与决策支持信息化能力。

另一方面，进一步深化“放管服”，以“多审合一”、“多证合一”改革为契机，加强“互联网+自然资源政务服务”应用体系的建设，建立网上办事大厅、业务审批系统以及局内政务系统，提高全局政府服务能力和水平。充分发挥移动互联网的优势，为全社会提供更易用、更好用的互联网办事渠道。

通过建设覆盖全面、科学化、动态化、精细化、智能化、决策化的自然资源信息化管理体系，构建跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据平台，并辅以大数据分析的技术，对于全面摸清自然资源家底，反映自然资源管理绩效，提升政管部门、主管部门的监管能力和水平具有重要意义，同时能够最大限度地提高数据分析的广度和深度，为新时代自然资源高效保护、开发、利用提供数据支持。

作者单位：潜江市自然资源和规划局