珠三角“代耕农”问题中的政府角色研究——基于各级政府政策文本的计量分析

向安强 武克非 梅 畅

(1.广东创新科技职业学院，广东 东莞 523946；2.华南农业大学公共管理学院社会学系，广东 广州 510642)

作为“离乡不离土”的特殊群体，珠三角“代耕农”始终未能受到足够关注。政府在解决“代耕农”群体的问题生成、矛盾激化中发挥着重要作用。本研究通过网络搜索有关“代耕农”政策文件，以探讨政府在珠三角“代耕农”问题中所扮演的角色。角色指“与人们的某种社会地位、身份相一致的整套权利、义务的规范与行为模式，它是人们对具有特地身份的人的行为期望，它是构成社会群体或组织的基础。”[1]本研究将“政府角色”界定为“由政府政策所体现的政府形象。”基于此，本研究计划通过对政府所颁布的具体的政策文本进行计量分析，以研究在珠三角“代耕农”问题中的政府角色。

一、珠三角“代耕农”问题中的政府角色描述

对于“政府”一词本文采取广义的概念，即立法、行政、军事、司法机关组成的集合。根据PHP设计出“爬虫程序”，并在中央政府和广东省各级政府网站中抓取出带有“代耕”字样的政府文件，对于设有反“爬虫”机制的网站则人工搜索。对于最终的搜索结果，再进行人工筛选以剔除不合要求的文件。共搜得政府文件120篇，共约80万字。

通过对搜得的政府文件进行内容分析，得出以下关于政府角色的描述性结论：

(一)普遍主义下的议题筛选：中央政府的注意力分析

由于利益分化，我国中央与地方在一些议题上完全可能扮演着不同的政府角色。首先在所搜得的文件中将中央级别的文本抽出进行单独分析。中央级文件共计38件，以LCMC (The Lancaster Corpus of Mandarin Chinese，100万词次)汉语语库作为参照库，将上述文本输入Wordsmith6.0，并以Wordsmith6.0对其进行检索，检索结果如下(见表1，由于篇幅有限，本文仅摘取排名前二十的主题词)：

表1 中央文件主题词表

其中，主题词(Keyword)指出现在文本组成的语料库中的频率较多的词，频率(Freq)指该词在语料库中的出现次数，值(X2)指词语的“主题性”，该值越大意味着该词越符合文本主题。通过表1可以看到，无论是“代耕”还是“代耕农”均未出现在中央政府文件的主流视野之中。

而倘若将中央文件中涉及“代耕”的段落单独抽取、组成语料库，同样将其输入Wordsmith6.0，得出以下结果(见表2)：

表2 中央文件含“代耕”段落文本主题词表

由于耕种与流入方式的不同，“代耕农”分为“帮耕农”、“租耕农”与“雇佣农”。其中，“帮耕农”与“租耕农”大多在碎片化的土地上以极其原始的方式进行生产。由于历史遗留问题的存在，“帮耕农”与“租耕农”的问题更多是经济与社会问题的杂糅体。与前二者相比，“雇佣农”使用较为先进的工具、采取工厂式劳作，其问题更多是单纯的经济问题。从表2来看，即便抽取中央文件中含有“代耕”词语的段落，中央文件更关注的是诸如“放活土地流转”、“培育农民合作社”、“实施农业服务专业化”、“增强土地规模效益”等经济议题。从与代耕农的关系上来看，这些议题显然与蕴含着较先进生产力因素的“雇佣农”更为契合。

由于注意力的有限性，各级政府在政务关注点上必然存在着差异。其中，由于中央政府承担着宏观统筹的责任，这决定了其关注点必然是更具“普遍主义”的一般性、全国性事务。在代耕农问题中，“帮耕农”与“租耕农”所纠缠的议题显然带有极大的历史性、地域性，这与中央政府的“普遍主义”原则存在着冲突，在“代耕农”问题以闹大的形式开启中央政府“政策窗”[2]之前，其问题将难以进入中央的政策议程之中。

(二)介于“分配性资源”与“权力性资源”汲取之间：地方政府的多重角色选择

Giddens将政府所赖以生存的资源基础分为“权力性资源”和“分配性资源”[3]，前者指社会对政府的认可度，后者指政府所能汲取的经济资源。基于此，本研究将政府文件分为以试图获取“权力性资源”以维护社会稳定的“权力性目标”文件和试图获取“分配性资源”以促进经济发展的“分配性目标”文件。

如果表1说明在代耕农议题上中央政府文件仅关心“分配性资源”的话，那从图1可以看出地方政府将在“分配性资源”与“权力性资源”的汲取上进行抉择。

图1 广东省各地级市发布“分配型目标”与“权力性目标”文件分布图(资料来源：作者根据所搜集的政策统计得出)

由图1可见，在“代耕”议题上除贯彻中央精神“以经济建设为中心”、获取“分配性资源”外，地方政府更面临着维稳以获取权力性资源的压力。尤其是江门市、中山市、珠海市等“租耕农”、“帮耕农”较多的地区，政府不得不花费大量精力扮演着“维稳者”的角色。

在压力型政体之中，对经济绩效的狂热饥渴被层层加码传导至了基层，基层政府必须时刻扮演着“企业厂长”的角色，推动辖区内经济增长[4]。然而，另一方面，某些关键议题在地方官员的考核中扮演着“一票否决”的作用，“维护社会稳定、实现辖区内安定团结”正在此范围之中。由此，在“代耕农”议题上，相比于中央政府的较单纯角色，地方政府在“分配性资源”与“权力性资源”的抉择上必须扮演着多重角色。

(三)“管制”与“变通”：上下级政府间的博弈与合谋

改革开放以来，中央政府采取了政治集权与经济分权的策略以此推动经济发展。在这一背景下，政府上下级之间、尤其是央地之间的关系也由单纯的后者依附于前者转换为更为复杂的关系系统。具体就“代耕农”问题而言，从图2可见，通知、意见和报告占了绝大多数。在本次搜索到的文件中，通知多为转发上级文件或传达命令给下级所用。意见适用于上级就重要问题所做的见解。报告则用于下级对上级任务的回应。这三种公文实际营造了一种“上级指示——下级报告”的规训式行政氛围，体现了上级政府对下级政府的管制。

图2 不同文件种类比例(资料来源：作者根据所搜集的政策统计得出)

而另一方面，由于我国幅员辽阔，基层治理的复杂性使得上级政府在对待具体议题上，不得不考虑对下级政府的行为予以“变通”。在“代耕农”的议题上，这种变通主要体现在地方对“代耕农”“权力性资源”议题的过滤这一事实。在官僚体制中，某一级政府是否“知道”某种事情并不以政府中某人是否“知道”为标准，而是以政府是否收到下级政府的正式文件为准[5]。从表2可以看到，至少在“显性的文本”上[6]，中央政府对于处于社会边缘的珠三角“代耕农”“并不知情”，而这一“不知情”的结果恰恰表明了，珠三角地方政府对政治规则的灵活运用——上级并不关心底层发生了什么，上级只关心问题处理的结果，至于如何处理问题，则由地方加以权变。

(四)单兵突进下的权责失衡：政府的权责配置研究

法制化是政策稳定的关键，唯有遵循法制的轨道，有法必依，政策方可具有更大的确定性、带来更大的预期效应。在已搜集到的文件中，唯有《中华人民共和国农村土地承包法》与“代耕农”有关，且该法律与“代耕农”仅仅存在弱相关关系。由此可见，由于缺乏系统法律、法规的顶层设计，现有关于“代耕农”的政策文件对此带有较大的不确定性。此外，通过图3也可以看到，所发布的关于“代耕农”问题的政府文件在年份分布上极不均匀，2015年之前发文始终较少，期间仅存在着2005和2010年两个小高峰期，至2014年之后文件数量才陡然增加。总体而言，政府所发文件数量较为无序、缺乏连续性。

图3 年度发文数(资料来源：作者根据所搜集的政策统计得出)

除了系统性法律法规的缺乏外，各地政府之间、政府部门之间在解决“代耕农”问题中的协作也极其有限。由图4可看出，部门间联合发文的只占7%。而不同地区政府间联合发文的数量为零。

图4 联合发文文本与未联合发文文本数量比资料来源：作者根据所搜集的政策统计得出

根据图5可看出，撇除处于政治中枢的“核心政府部门”(含国务院、广东省政府、各地级市、县、镇政府)，农业部门的发文量占绝大多数，由此可见，“代耕农”问题的解决几乎是通过农业部门的单兵突进来完成。

图5 各政府部门发文比(资料来源：作者根据所搜集的政策统计得出)

而除了政策不稳定外，这种单兵突进存在的另一大局限在于权责失衡。解决“代耕农”问题显然是相关主管部门和地方政府的责任所在，然而顶层设计的缺失极大限制了其解决问题的权限。由此，政府在解决“代耕农”问题中实际存在严重的权责失衡现象。

(五)不平衡的政策工具：“代耕农”治理策略的类型学分析

本文在借鉴曾婧婧对政策工具划分[7]的基础上，将政策工具分为三大类、十小类(见表3)。

表3 政策工具分类图

其中，结构式强制工具指带有强制性的制度性措施，一般为法律法规；合同式诱导工具指在合同基础上政府对事务进行治理；互动性影响工具指依靠形象、宣传等“软实力”对事务进行影响的策略。对编码后的政策条款进行统计，可得到图6、图7、图8。

图6 “租耕农”“帮耕农”“雇佣农”结构性强制工具比较图(资料来源：作者根据所搜集的政策统计得出)

图7 “租耕农”“帮耕农”“雇佣农”合同式诱导工具比较图(资料来源：作者根据所搜集的政策统计得出)

图8 “租耕农”“帮耕农”“雇佣农”互动式影响工具比较图(资料来源：作者根据所搜集的政策统计得出)

对比图7、图8、图9可以看出，现有政策工具的目标更多在于扶持“雇佣农”，而“帮耕农”与“租耕农”受到的关注则相对较少。在关于“雇佣农”的政策工具里，合同式诱导工具占了绝大多数，而合同式诱导工具里税收优惠、财政补贴与政府采购居主导地位，这显示政府在培育新型农业经营主体、构建服务型政府方面具有更多的意愿。

而在 “帮耕农”和“租耕农”的政策工具中，结构式强制工具和互动式影响工具占主要地位。在结构式强制工具中，目标规划和政策完善占了主导地位。在互动式影响工具中，宣传教育占了主导地位。

若对“租耕农”、“帮耕农”与“雇佣农”的政策工具结构进行对比，不难发现，“雇佣农”的政策工具处于明显的优势地位。

二、珠三角“代耕农”问题中的政府角色成因分析

(一)“议题守门员”与“代耕农”问题烈度的有限性

官僚体制一大重要特征在于随着层级的上升，信息也将逐步被过滤，由此可以保证上层决策者能够专注于宏观决策而非信息过载。在这一信息过滤的过程中，每一层级的政府实际都充当了“议题守门员”——把不利于自己的决策议题守在门外。因而在大多数情况下，除非问题确实难以解决，地方官员会尽可能地将问题进行“内部消化”。而“代耕农”问题纵然由来已久，其烈度大多时候仍然处于可控状态：一方面，大部分“代耕农”群体内部交流较少、组织化程度较低，缺乏群体凝聚力；另一方面，“代耕农”的劳作极为忙碌，甚至处于一种“自我剥削”状态；同时，由于财政的相对富裕，珠三角地方政府有较强的能力对问题进行管控。最终，“代耕农”问题难以进入中央的议题之中。

(二)“晋升锦标赛”下的晋升压力

周黎安认为我国官员实际处于竞争激烈的政治“晋升锦标赛”里[8]。在这一条件下，中央政府对“分配型资源”的强烈渴求将通过官僚制度传导至科层的每一个末梢，“以经济建设为中心”自然成为各级政府工作的重中之重，有学者甚至将其比作为“经济建设型政府”。然而，对“分配性资源”的重视不意味着对“权力性资源”的放弃，当“代耕农”问题强烈危害到社会稳定甚至引发各界高度关注时，此时行政问题(如暴力执法等)将转化为敏感的政治问题(如影响党的执政形象)，地方政府将被倒逼进行火速回应。这最终导致地方政府在“经济建设型政府”和“社会建设型政府”之间抉择的局面。

(三)行政发包制的约束与激励

“行政发包制”是我国国家治理的另一大特色[9]。该制度认为政府上级和下级之间存在着发包方与承包方的关系，通过“发包”，上级政府完成了行政任务的对下传递。

行政发包制下，一方面，上级政府对于下级政府有着正式的管制权力，这在“代耕农”的文件中则体现为上级对下级的反复规训以及各种要求，唯有通过此种方式，上级的意志才可能得以层层贯彻，这也是我国得以“集中力量干大事”、推动农业供给侧改革、实现农业现代化的重要原因。另一方面，下级政府根据一同承包而来的自由裁量权(有正式亦有默许)得以应付各种复杂局面，并依此完成在扮演汲取“分配性资源”角色和汲取“权威性资源”角色间灵活转换的任务。

(四)“职责同构”型科层制下的权责主体虚化

朱光磊认为“职责同构”构成了我国政府机构最重要特点[10]。“职责同构”指上下级政府在职责上高度一致。在“职责同构型”的科层制度下，对于所需要管理的每一项事务，管理该事务的部门都可以从上找到与其“对口”的部门，由此，形成了“人人皆可管”、“人人皆有责”却又“人人皆无责”的权责主体虚化现象。

在“代耕农”问题上，一方面，问题的高度复杂性导致问题的解决需要花费大量的精力与成本，这对于处在晋升锦标赛中的官员来说显然是不符合其收益预期的，导致了这一问题成为“烫手山芋”，各部门对其视而不见、悬而不解、解而不决。权责主体虚化则为部门的推诿提供了条件；另一方面，由于现实的倒逼，政府必须对不断恶化的“代耕农”问题进行回应，与“代耕农”问题直接相关的农业部门则成为了政策推动的第一行动者。

(五)“经济建设型政府”的制度惯性

出于赶超战略的需要，我国政府长期以来将经济建设摆在了工作的重中之重，这一“经济建设型政府”特征，一方面对于解决我国落后的生产力与人民日益增长的经济文化需求间的矛盾、实现中华民族的伟大复兴起了巨大的积极作用，但另一方面也存在社会建设滞后等不足之处。自十八大以来，我国政府在向“社会建设型政府”的迈进上取得了重大进步，但“经济建设型政府”的制度惯性仍然对现实造成着巨大影响。就“代耕农”内部来说，“帮耕农”与“租耕农”总体而言体现的是小农式、相对落后的生产方式，而采取工厂式管理、具有较大规模效益的“雇佣农”则蕴含着巨大的经济潜力。因此，向“雇佣农”进行资源倾斜自然纳入了政府的议程之中。

三、珠三角“代耕农”问题中政府角色的社会影响

(一)克里斯玛权威的弱化：对中央合法性的危害

韦伯将国家的合法性分为传统型统治、法理型统治和克里斯玛型统治，其中，克里斯玛型统治指领袖依靠超人魅力和能力进行的统治。在“代耕农”问题中，中央政府文件的关注是不足的。当“代耕农”问题累计至今甚至不断主动“出现”上访时，中央将不得不对其加以关注。有研究表明，在“代耕农”的心目中，中央政府是单纯的正义的存在[10]，而倘若“代耕农”的一次次上访难以得到应有的回应，中央政府的克里斯玛权威将可能受到损害。

(二)地方政府的信任困境

黄志辉通过对“代耕农”“以诗维权”现象进行研究，发现“代耕农”对中央政府的信任要远高于地方政府，即对中央与地方政府的信任存在着“差序格局”[11]。由于地方政府是“代耕农”们所直接面对的主体，故地方政府的所作所为将被“代耕农”们直接感知。然而，在现有环境中，地方政府往往或不能为、或不想为而最终无法对“代耕农”问题进行良好的解决，这种现状对于“代耕农”们对地方政府的信任是不利的。若任凭问题积累，即便基层官员真的是“欲有所为而难有所作为”，这一群体所代表的政治形象也可能早已以一种不太光彩的形式，刻印在“代耕农”们的信任差序圈的远处。

(三)“代耕农”们“弱者的反抗”

从整体上看，“代耕农”问题的烈度尚处于可控状态，然而，对于这一看似“稳定”的状态，斯科特“弱者的反抗”理论却给出了不一样的结论。“日常的反抗”指处于底层的农民以偷窃、偷懒、纵火等行为，作为“弱者的武器”进行的反抗。对于这些反抗的危害，斯科特进行了如下比喻：(日常的反抗)“就像成百上千上万的珊瑚虫形成的珊瑚礁一样......，正是这些微不足道的行为的大量聚集才使失事成为可能。”[12]就“代耕农”而言，“弱者武器”是“代耕农”的负面社会情绪及其产生的社会问题，其实际上以一种易被人忽略的形式成为了城市安全的“暗礁”，如食品安全、社会治安、灾情防治、卫生安全、人口管理等等。零星式的危害往往并不能直接对社会构成颠覆性影响，然而，倘若忽略这些现象及其背后所隐藏的社会情绪，社会的“触礁”风险或将油然而生。

四、结语

本文通过对网络所搜集到的与“代耕农”相关的政策文件进行计量分析，以探索政府在问题中所扮演的角色。研究发现，中央政府在“代耕农”议题中存在普遍主义；地方政府在“分配性资源”与“权力性资源”的抉择间存在着多重角色选择；上级政府对下级政府在“代耕农”议题上有着既管制又变通的态度；在“代耕农”问题中存在政府部门主体单兵突进的局面；政府在对不同群体的“代耕农”使用的政策工具并不平衡。为此，应当构建以社会为本位的服务型政府及参与型政府，全方位解决“代耕农”问题。

本文贡献有三：第一，本文详细研究了政府在“代耕农”问题上的宏观角色，为深化关于“代耕农”问题的研究具有推动作用；第二，本文结合“代耕农”这一特殊群体对政府角色进行研究，深化了关于政府角色研究的案例；第三，本文运用内容分析法对网络数据进行研究，丰富了内容分析法的研究案例。本文不足之处在于：第一，由于电子政府建设的局限性，诸多文件难以在网上搜集到；第二，本文只从政府文件中研究政府所扮演的角色，却因故忽略了政府的实际角色。今后将致力于更加全面地搜集政府文件，并对政府的实然角色进行调研。[项目基金:国家社会科学基金项目人口学课题《珠三角农业人口流动过程中“代耕农”及农村社会稳定问题研究》(项目批准号10BRK006)]