城乡接合部基层空间治理体系的再造——基于上海S村违法建筑综合整治的分析

沈菊生

(安徽建筑大学 公共管理学院，安徽 合肥 230601)

党的十九大和十九届四中全会对国家治理能力和治理体系提出了具体的要求，实践界和理论界都作出了积极的响应。但当下对基层治理的研究多集中于城市社区或者乡村社会，对于城乡接合部的基层治理研究较少。同时，治理研究多从宏观角度分析如何建构法制化、科学化、规范化的治理生态，较少有研究从一个具体的空间治理经验出发，探讨治理能力的提升路径。以社区空间为载体，把基层治理与社区空间进行勾连，研究基层治理能力的提升是一个很好的切入口。正如杨雪冬所言，基层是国家治理的落脚点，而对基层社会的组织与治理是在一定的空间中进行的[1]，所以对基层的治理在某种意义上说就是对基层空间的治理和改造。空间和治理通过社区内行为主体的活动而发生勾连，进而相互影响[2]；空间界定了治理的边界，空间的多样性决定了治理的复杂性[3]。“空间治理的最终目标就是要在对空间进行整合的过程中，达到一种社会整合”[4]，继而最终达到社会治理的目的。

城乡接合部的农村社区因其特殊的地理位置和特殊的发展阶段，其治理的结果不但直接影响到当地民众的切身利益，更是对其他基层社区治理有示范效应。2015—2016年、2017—2019年，上海市政府连续开展了两个“五违四必”①环境综合整治行动，作为奉贤区南桥镇城乡接合部的S村也被列入了重点整治的“无违建创建先进村居”行列。本文以S村的治理经验为例，分析基层治理现代化进程中，属地政府如何以空间为抓手，实现城郊社区基层治理的再造，因此，本文所引用的材料以S村为主，兼及奉贤区其他乡镇。

一、问题的提出：空间及其治理的可能

人类实践活动可以塑造和改变空间，使得空间带有人类的思想观念和价值追求，这种塑造的过程其实就是一种空间的治理，亦即是空间的生产。列斐伏尔最早提出空间生产的概念，他指出空间生产就是人类按照生产和生活的需求，将时空里的工具、制度、秩序等要素施加于某一空间，从而在空间中建立相应的空间关系和空间结构的过程。空间生产既包括物理空间的生产，也包括社会空间的生产[5]。由于空间中主体拥有的权力、资本不同，对空间的生产能力亦不相同，从而形成不同的空间关系和空间利益。在多数情况下，国家和资本总能成为空间生产的主导。

大卫·哈维在批判继承列斐伏尔空间思想基础上提出了新的观点。在哈维看来，空间不仅具有客观的物理性，更具有重要的社会性和政治性[6]。空间是一个历史概念，当既有空间无法适应当下的政治、经济、文化、社会和生态时，空间重塑就势在必行了。这种空间重塑也是一种新的空间再生产，它内在地包含着一个既“破”又“立”的内在循环[7]。当然，空间重塑并不是整个空间的推倒重来，而是在既有空间格局下，恢复被挤占的空间，明确空间资源归属，限定各主体权利义务等，使得空间成为满足百姓日常生产和生活需要的平台[8]。

自20世纪80年代中期开始，国内学界涌现了一大批研究空间治理理论的学者。目前对该理论的研究主要分为两类。一类是关于空间治理的理论形态研究，这类研究详细地梳理了空间生产的理论脉络、考察了马克思社会空间批判理论和空间生产理论的关联[9]；另一类是关于空间治理理论具体应用的研究，提出“空间治理将是中国城市社区治理的新课题、新面向”[10]，验证了空间治理理论可应用于边远农村，并在经济、文化、社会和生态上都具有良好的治理效应[11]。但目前对特大城市城乡接合部的村域空间的治理，国内还缺乏比较完整系统的研究。

二、轮流置换与联合整顿：基层治理主体的再造

作为特大城市的城乡接合部，S村位于上海市奉贤区南桥镇，与南桥镇镇区只相隔一条高速公路。路北是南桥镇镇政府所在地，一派都市景象；而路南的S村是工业、农业混杂的过渡区域，郊区特色明显。发生在该村的“五违四必”环境综合整治行动就是由政府主导的基层空间治理的典型，为笔者研究城郊基层空间治理提供了契机。田野实践发现，南桥镇基层治理出现了很多与众不同的地方。

(一)属地管理下主导部门的轮流置换，实现基层赋权

属地管理本质上是一种治理术，运用该项技术可以对地理空间进行有效治理。国家将疆域分成大小不同的区域，由不同的层级进行治理，在典型的分权体制中，各个层级的政府负责区域范围内的所有事务，这便是属地管理的原型[12]。当然，今天的属地管理与传统的分封式属地管理有所不同，今天的属地管理是指在上级政府的垂直管理下，借助科层官僚组织体制，上级政府直接对下级政府下达任务和赋予权力，最终实现下级政府权责的合理匹配。在此次S村的违法建筑整治过程中，作为上级政府的奉贤区成立了以区长为第一责任人的违法建筑综合整治办公室，其下辖的各镇也相应成立了以镇长为第一责任人的拆违办。通过日报表、周报表、月报表政策，建立了严格的绩效考核机制，在全区形成了“竞争性拆违”的局面。区级职能部门主要功能是任务下达、过程监督和绩效考核，而任务的具体执行方式、操作决策、资源分配则由镇级属地责任单位灵活掌控。

南桥镇S村的的违法建筑整治行动，在纵向上仍然是按权力层级划分责任任务，然而在横向上是按照地域区块主管部门不同，把拆违任务分成片状治理。如沿河区块的主管部门是区水务局，沿河区域的违法建筑就由水务局牵头负责拆除，而不似以前所有的违法建筑都由城管执法局统一牵头主导。根据性质不同、主管部门不同采取划片而治的方式，是一种为了克服科层体制下基层因过于机械、固化的条块分割而导致合力不足的治理改良。划片而治使得空间治理的界限更加清晰，责任更加明了，避免了任务的重复交叉和相互扯皮。以片区地域性质而非传统职能(按职能划分，拆违的繁重任务是由城管部门牵头进行)重新配置责任和权力的方式，突破了传统的科层官僚体制的组织架构，是新形势下完善国家治理体系、提高治理能力的一个有效机制创新。

S村违法建筑主要划分为沿路沿线两侧违法建筑、设施农业用地违法建筑、黑臭河道沿线违法建筑、大型市场违法建筑、违法用地和违法建筑双违规违法建筑等不同片区，不同片区违法建筑的查处分别由对应的职能部门牵头。如设施农业用地上的违法建筑拆除主要由奉贤区农业委员会牵头，南桥镇为属地责任单位，村支两委和驻村拆违组为具体执行部门，责任层层落实(见表1)。在划片而治的基础上，实行一把手负责制的属地化管理，使得治理过程责任明确、权力匹配，基层治理权下沉，有效实现了属地责任单位权责的合理匹配。

表1 奉贤区2017年违法建筑整治工作责任分工表

(二)互为中心的部门融合，突破条块分割

属地管理下的划片而治遵从的依然是科层官僚治理体系，各职能部门虽然轮换主导，成为责任主体，但依旧是依据自己的专业领域，处理专业的事务。违法建筑整治是一个系统工程，单靠某一个职能部门单个的行政职权是无法完成治理目标的，因而在这样的境况下，各职能部门开展联合行动，既划片而治又联合行动就成为了必然。

在奉贤区的违建整治过程中，由划片区域对应的职能部门牵头，组成联席会议，在具体的执行过程中，水务局、绿化市容局、安监局、法制办等各职能部门派出工作人员，在牵头部门的统一领导下执行公务。遇到暴力抗法，由公安部门提供安全保障；涉及植被绿化，由绿化市容局负责行政执法；涉及河道污染，则由水务局依法采取措施。联合整顿提供了整治行动过程中所需的各种技术支持和法律援助，使得治理过程有理、有利、有节，体现了治理的法制化、合理化和科学化，有效提高了基层治理能力。联合整顿的组织架构虽然是对过往行政执法模式的继承，但本次联合行动与以前的联合行动有着行动机制上的区别：以前是某一部门固定作为责任牵头单位，其他职能部门因为没有有效的考核约束机制，往往处于一种被动消极的配合状态，从而使得彼此配合形同虚设。而当下是不同区域有不同的牵头部门，使得组织中心不断变化，每个部门的身份都在主导和辅助之间切换，从而打破某个部门的核心主导地位，实现了去中心化但又彼此不可分割的条块整合。

本质上，违法建筑综合整治是一场运动式治理，综合运用了“小组治国”、联合执法的工作机制，其特点是借助地方最高权威，充分调动协调各职能部门的力量，专项治理某个突出问题。但不同于普通的运动式治理，奉贤区的违法建筑综合整治行动建立了一套行之有效的、具有常规意义的工作机制。它将主导部门轮流置换、互为中心的机制渗透到联合执法行动中，突破了科层条块的壁垒，实现了属地责任政府的真正赋权。科层体制架构无法被打破，但是可以对行政机制进行改良，这是一种方法论上的突破。在不改变职能部门责权的前提下，由不同的职能部门轮流主导、牵头负责是基层治理机制的创新。以往拆除违法建筑(简称拆违，下同)，一律由城管执法部门负责，这种形式上的权力集中实际上因为缺乏对其他配合部门的真正考核而名存实亡。但本轮拆违，把轮换牵头部门的联合执法机制嵌入到属地政府主导的基层治理活动中，划片而治的联合执法激活了各部门的能动性、积极性和创造性，成为了提高属地管理能力的重要机制。属地管理下的划片而治实现的是权力的重新分配，轮流主导中的联合整顿突破的是部门壁垒，两者的有机结合有利于基层的赋权，有利于治理能力的提升。具体思路见图1。

图1 上海市违法建筑治理模式前后对比图

三、制度、资本与技术的合作互利：基层治理工具的再造

作为治理工具，政府利用制度对空间进行划分、组织、规范和渗透；作为获利的对象，资本对空间进行规划、开发和消费；而技术既为政策和资本改造空间提供手段和支持，也为社会自身创造新的空间提供条件[13]。在S村违建整治的过程中，制度、资本与技术的合作互利，为基层治理的顺利进行创造了条件。《中华人民共和国城乡规划法》和上海市人大常委会通过的《上海市拆除违法建筑工作若干规定》是S村违法建筑整治的制度基础，在此基础上，奉贤区还出台了多项政策，对村域空间内农户擅自搭建的自住房、用于谋利的出租房、违法搭建的门面房、散落村庄的旧厂房等四大类违法建筑进行拆除，并最终消除因违法侵占而导致农民空间利益的不平等现象。当然，除了制度安排之外，资本、技术以及情感的弱管制也在治理的过程中发挥了一定的功能。

(一)通过账单式执法制度去除剩余事务

建章立制，能够加强规范约束力。通过清单制度和销项制度，建立账单式执法，而运动式治理则是“五违四必”环境综合整治的制度工具。清单制度和销项制度是一体两面的关系，通过调查建立清单，而后逐项解决销项，账单式执法使得任务目标非常明确。对沉疴杂症、剩余事务的清单化、显性化，本身就是基层治理能力的一种体现。违法建筑的处理是涉及千家万户的大事，但又因为其性质难以确定，麻烦不断，成为不好处理的“剩余事务”[14]。几十年来，多届上海市政府都无法根治违法建筑这类情况。奉贤区连续两个“五违四必”环境综合整治行动计划首先就制定了清单制度和销项制度。清单制度把违法建筑划分为正面清单违法建筑和负面清单违法建筑②，并在拆除的进度和力度上有所区别。通过前期的摸排，属地责任政府对各类违法建筑建档立卡，并正式函告各职能部门和违建用户。各职能部门和属地责任政府联合行动，对建档立卡的违法建筑逐一清账销项，形成了账单式执法、运动式治理。账单式执法以问题为导向，任务明确、责任清晰、反馈及时，有利于形成竞争性拆违态势，从而提高了政策的可执行性。

拆违流程制度化也是奉贤区基层治理能力的重要体现。政府制定了详细的拆违流程，依法行政，规范执法。在拆违之前，政府及其执行机构严格按照法定程序，入户登记测量违法建筑面积，下发拆除法律文书，使违法建筑显化为一项法律事实。之后，工作人员上门与百姓对接交流协商，张贴限期搬离及停水停电告知书，现场督查自行拆除或强制拆除违法建筑。法制化、规范化和程序化的行政执行过程公开透明，接受广大群众监督，农户如有异议，可申请行政诉讼和行政复议。最终，奉贤区通过法治手段解决了区域内违法建筑难题。在拆违之前，S村耕地中夹杂着工厂，生活的空间亦是生产的空间，治理标准难以统一、治理效果难以提高。整治之后的村域空间异质性程度降低，空间治理难度下降。南桥镇基层政府通过建章立制，强化了约束力；通过任务目标，提升了内聚力；治理工具的灵活运用，提升了基层治理力。

(二)资本杠杆与环境评估的共振

随着市场经济的发展，资本作为一种强大的力量，日益渗透到空间建构的过程中，依靠利润的诱惑，资本和其他政策、技术形成了合作互利关系。在资本的推动下，政策执行简便易行。在政策的授权下，资本扩能增效，外加现代科学技术的运用，形成基层治理效果的多维共振。

“减量化技术”是近年来对散落在城郊工业用地上的老旧厂房进行拆除腾退的一种处理机制。S村“198减量化技术”③的应用，就是资本在基层空间治理中的一种尝试。村庄违法建筑被划分为企业违法建筑和农户违法建筑两大类，属性不同，处理的技术亦不相同。在与企业主沟通协商、并聘请专业机构进行价格评估的情况下，按照当时建厂的实有建筑面积对原始企业主按30万元/亩的标准进行补偿，减少了企业主的损失，有效化解了拆违中出现的矛盾。在S村，原有违法企业80家，通过协商，同意走减量化拆除腾退的企业有58家，占比达到了72.5%④。一方得到利润，一方工作开展顺利，资本杠杆甚至主导了基层治理的选择和判断，行政人员更乐于用资本取代情感的弱说服和制度的强管制。但是，在基层治理的过程中，资本只能是辅助手段，否则基层治理的成本会大大增加，最终将导致基层治权的失灵。

环境评估既是一种治理之术，又是一种组织权威。建造在宅前屋后的小作坊，扰民现象非常严重。南桥镇属地责任政府一方面加强了环境治理的力度，要求每家企业必须达到环境评估的标准，另一方面，镇政府抬高了企业进驻本镇工业园区的门槛，只有规模以上且符合本区产业发展战略的企业才可以迁入园区。通过“提压并举”的措施，落后产能的小企业基本上关停完毕或者外迁他处。环境评估给了基层社会一个缓冲的机会，但是环境测评指标是政府利用自己的权威制定出来的，在推行过程中，容易引发各类冲突。如何制定让社会认可的环评标准，是基层治理能力的体现之一。

四、空间的双重建构：基层治理客体的再造

S村在拆除违法建筑之后，南桥镇镇政府主要通过“拆违建绿”和“拆违复垦”，实现了对该村区域空间的再造。

(一)从分化到整合，重塑规模同质化物理空间

经过改革开放40年的高速发展，上海的社会结构要素空前增多，结构的分化和整合除了对城区产生了重大的影响，对城乡接合部也影响深远。首先是城乡接合部产业结构出现了分化。城乡接合部保留有农村特色，农业是部分农民尤其是留守老人的生存之本。同时因其靠近城区，承接了很多从中心城区转移而来的企业，工业相对发达，依托人口流量的第三产业伴随着第一产业和第二产业的发展而发展，三种产业结构同时存在。在人口结构上，大量外来务工人员进住本村，改变了S村的人口结构比例，成为该村社会分层中非常重要的一极。社会结构的异质化带来了城乡接合部经济的繁荣，但同时对农村社区的损伤也是前所未有。农村剩余劳动力大量的迁移，农村社区日渐衰败，昔日温馨甜美的田园风光已不复存在；低端产业产生大量工业垃圾，城郊环境污染非常严重；落后工业产业的无序发展侵占了大量的良田，使得上海可耕用土地面积正在快速减少；同时，社会结构的异化增加了管理的难度，提高了治理的成本。

为缓解城乡接合部社会结构异化带来的诸多不良影响，守住耕地红线，南桥镇镇政府对拆违之后的种粮户进行补贴，而对非种粮户不补贴，对大型农用机械耕种有补贴，对传统农耕不补贴，促使农户把自家小块土地流转给村集体组织，再由村集体组织分包给几个种粮大户或者是农村经济合作社。在基层政府的授权默许下，S村村集体从农户手中流转土地到种植粮食的费用大约为1500元/亩④。S村村集体借助资本杠杆，主要通过土地流转，从农户手中获得土地发展权，最终实现了所有权、经营权和承包权的三权分置。

南桥镇镇政府和S村通过资本运作，加速土地流转，利用政策机制，促进粮食种植，进而再造机械化、规模化的城郊物理空间。政府在拆违之后实行统一建绿、统一复垦、统一种植、统一农业机械化、统一管理，重新建立一种整合型的新型农村社区，走上了农业产业化、集约化的道路。运用补贴机制和政策机制的联袂，实现了政府统一规划和统一发展的意志；通过集中土地发展权，实现了城乡接合部物理空间从分化到整合的转变。从结构性质上来说，城郊社区同质化增强，异质化减少，有效消除了私人空间对公共空间、公共权威的压缩，还原了空间的正义和城郊空间的社会学意义。

(二)从悬浮到嵌入，构建城乡一体化社会空间

城乡一体化是指通过城乡之间要素的自由流动和城市对乡村的辐射带动，逐步缩小城乡之间的差距，进而使城市和乡村形成一个相互渗透、相互融合、高度依赖、共同繁荣的整体的过程。其内涵就是通过减少社会结构的构成要素，减少社会的异质性，防止社会群体差距的拉大，将社会结构的构成要素、互动关系及其功能结合为一个有机整体，最终实现整个城乡社会一体化。

在S村的治理过程中，政府强势介入，意欲建构一个城乡一体化的社会空间。就功能职责定位而言，处于城乡接合部的S村，最大的职责就是随时准备承接中心城区的延伸，时刻处于一种城市化的预备状态，因而对其的再造，政府主要通过治理样态城市化、治理手段城市化、服务目标城市化的城市化样态塑造其空间区域。具体做法为：一是拆违之后，政府统一建绿，强化城郊空间展示性功能；二是通过产业的重新规划，形成城乡产业结构优势互补；三是人口自由流动，弱化户籍连带作用，促进城乡人口结构融合；四是流转土地之后，实行镇保、农保和城保的三保合一，促进城乡社会保障机制对接。为持续有效地开展拆违之后城郊社区治理，基层政府还专门把失地农民组织到不同的空间单元之中，建立各种各样的农民活动组织；通过一系列板报宣传、文明乡风宣导等，引导农户对拆后空间单元的认同；通过资金支持，建立各种公共服务设施，提高农户的获得感和幸福感。基层政府从组织、机制、手段和工具等多方面对城乡接合部公共空间重塑进行尝试，重塑基层治理生态。从以前的被动悬浮到现在的主动嵌入，激活了属地政府职能，增强了基层政府回应力。

空间是人们聚集的场所、交往的产物和行为的外部约束。基层政府对S村双重空间的塑造，目的是为民众塑造一个宜家宜业的多重空间。但人们如何才能够对其所在的空间产生持续的认同？S村公共空间的再造是否真正适合百姓的生活、生产之需？笔者认为需要基层政府随时调研，适时调整。

五、结语

上海的“五违四必”环境综合整治是一个“点上发力”的小经验，却反映了政府治理体系和治理能力现代化的大道理。通过违建整治主体结构权力的重新分配、治理技术工具的拓展和治理客体空间的再造，有效创新了政府的治理体系，提高了政府治理能力。

在意欲重构城乡一体化的社会空间理念指引下，奉贤区在基层治理的过程中，遵循的是双轨治理逻辑。一是在村级自治层面，通过村支两委的积极引导，实现了土地发展权的集中。以前村级组织治权弱化，村域空间异质化突出，基层社会矛盾较为突出，基层治理困难巨大。二是实现了对基层的赋权。以前基层政府因权力有限，基层治权弱化，无力回应社会的需求，无力引导村级自治，村民自由发展。拆违之后政府通过统一规划、资本运作以及后建优势，重构同质性空间。S村村集体利用被赋予的经济职权，通过土地流转和机械化耕种的补贴机制，间接组织村级生产，为村民分红谋福利。从过去的权宜之计到现今的常规化治理，基层政府改变了行政惰性，彰显了法治精神。双轨机制有效地改变了基层治权弱化的现象。其治理逻辑具体见图2。

图2 双轨逻辑治理图

“五违四必”环境综合治理经验对基层治理能力提升的理论启示主要体现在三个方面：

一是权力下沉营造基层治理新生态。只有真正做到权责匹配，才能提升基层政府的回应力和治理力。

二是关注人本价值提升基层治理新动能。在基层治理过程中，是基层风貌重要，还是民生重要？基层社区的正义、政府治理的目标是实现社会公平，因此，围绕基层、围绕人的需求、围绕民生工作，是一切基层治理工作的出发点和归宿。

三是聚焦机制创新构建基层治理新体系。在体制框架不易突破的前提下，基层政府可以通过改变机制，以法治为引领、以德治为核心，构建互为依托的“三治体系”，进而提升基层的治理能力。

注释：

①“五违四必”中“五违”具体指违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污、违法居住；“四必”具体指安全隐患必须消除、违法无证建筑必须拆除、脏乱现象必须整治、违法经营必须取缔。

②正面清单违法建筑物主要有村民建房(包括阳台、阳光房、围墙和地下室)、公益性建筑物(构筑物)、万家富建筑物(构筑物)以及水闸、机口、桥梁和泵站等必要建筑和临时建筑。负面清单违法建筑物是指侵占道路、河道、航道、公共场所的无证建筑，新增、在建的无证建筑，违法用地上的建筑物，未经审批同意的村民自建房，改变土地使用性质的无证建筑，侵犯公众权益的无证建筑，散埋乱葬的构筑物和超过许可期限的临时建筑物。

③在上海现有建设用地中，在规划建设区外存在约198平方公里的低效工业用地。这些工业用地上的大部分企业，都是改革开放早期经过当地政府和村委会许可建立起来的镇、村集体或私营企业，现今竞争力和经营效益下降，能耗、污染、安全等问题突出。对这类老旧企业的拆除当地政府按照减量化技术处理，腾退时以30万元/亩的标准对原始企业主进行赔偿，即为“198减量化技术”。

④数据来源于对驻村拆违组Z干部的访谈。