我国环境治理现代化中公众参与问题研究

徐玲玲　谭文华

摘要：环境治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化中的重要一环，关系到我国现代化事业的成败。实现环境治理现代化需要构建多元主体协同治理体系，公众参与作為主体之一，在环境治理中愈发重要。但是目前我国公众参与环境治理还存在认知层面的责任意识淡薄、实践层面的参与方式单一、制度层面的法律法规保障不健全等问题，从而影响了公众参与发挥有效作用。如何将公众参与有序纳入环境治理现代化建设中，是当前亟待解决的现实问题。基于此，提出开展全民环境教育、提升公众参与责任意识，创新公众参与方式、完善公众参与渠道，健全公众参与的法治保障、优化公众参与的长效机制等对策措施。

关键词：公众参与;环境治理现代化;生态环境

中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2020）09-0-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.09.115

Research on public participation in the modernization of environmental governance in China

Xu Lingling，Tan Wenhua

（College of Marxism，Fujian Agriculture and Forestry University，Fuzhou Fujian 350002，China）

Abstract：The modernization of environmental governance is an important part of the modernization of national governance system and governance capacity，which is related to the success or failure of Chinas modernization.To realize the modernization of environmental governance，it is necessary to build a multi-subject collaborative governance system.Public participation， as one of the subjects，is becoming more and more important in environmental governance.However，at present， there are still some problems in the public participation in environmental governance， such as weak awareness of responsibility in the cognitive level， single participation mode in the practical level，and imperfect legal and regulatory guarantee in the institutional level， which affect the effective role of public participation.How to integrate public participation into the modernization of environmental governance in an orderly manner is an urgent practical problem.Based on this，the paper puts forward some countermeasures，such as carrying out environmental education for the whole people，enhancing the awareness of public participation responsibility，innovating the ways of public participation， improving the channels of public participation，perfecting the legal guarantee of public participation， and optimizing the long-term mechanism of public participation.

Key words：Public participation;Modernization of environmental governance;The ecological environment

改革开放以来，我国经济实现了快速发展，但与此同时也付出了沉重的环境代价。随着社会步入转型期，以往粗放型经济发展的负面反噬效应逐步显现，使得环境问题演变为制约我国经济社会可持续发展的重要因素。面对环境赤字问题日益突出的现状，环境治理现代化成为解决环境问题、平衡经济发展与环境保护两者关系的有效途径。环境治理现代化不同于传统环境治理模式的单一刻板性，它是一项涉及到众多领域进行绿色变革的系统工程，实现环境治理现代化要“构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系[1]”，其中公众参与是深入推进环境治理现代化的重要动力，换言之，我国环境治理现代化建设离不开公众的广泛参与。因此，如何动员广大群众加入环境治理现代化建设队伍中并且发挥重要作用，是我国实现环境治理现代化的关键所在。

1 环境治理现代化的内涵

工业文明的高度发展带来了空前的物质繁荣，同时也割裂了人与自然和谐共处的关系。寅吃卯粮、竭泽而渔，忽视自然环境承载力的过度开采，短期之内满足了人类利益最大化，而长此以往将导致资源紧缺、环境危机等问题。环境问题日益演变为阻碍我国经济社会可持续发展的重要因素。面对当前复杂严峻的环境形势，传统环境治理模式难以奏效。在此情况下，我国亟待变革传统环境治理模式，科学把握经济发展同环境保护相统一的客观规律，在尊重自然、顺应自然和保护自然中着力推进环境治理现代化，从而实现经济社会的良性运行，人与自然的和谐共生。

环境治理现代化是一场以传统环境治理模式为基础所进行的治理模式变革。传统环境治理模式是指个人或组织运用环境学相关原理，对自然资源、有害生物、环境污染等一系列生態环境问题所进行的及时修复、保护防治和综合管理。与之相比，环境治理现代化实现了由“管理”向“治理”转变，更加注重协同性与科学性。从环境治理现代化的内容来看，主要涉及环境治理体系现代化和治理能力现代化。其中，构建现代化环境治理体系，要在战略层面上形成多元治理、统筹协调的系统保障;实现环境治理能力现代化，则要不断提高政府、企业、社会组织以及公众等环境治理主体的治理水平，从而有效管理环境现代化建设所覆盖的广泛领域。从环境治理现代化的多维视角来看，在治理理念方面，以习近平生态文明思想为根本指南，突显环境民主与环境正义的价值取向，强调绿色发展优势;在治理主体方面，积极组织党委、政府、企业、社会组织和公众等多元主体协同参与环境治理，更好形成环境治理合力;在治理方式上，不断进行科学创新，灵活运用行政、市场、法治、科技等手段进行综合治理;在治理机制方面，建立高效的环境治理协调机制，形成“导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动”的现代环境治理体系。总的来说，环境治理现代化是一项涉及理念、体系、能力等多维度的现代化系统工程，它要求在不断完善环境系统的建设和运作过程中，树立环境公平和环境民主理念，构建科学合理的制度体系，打造多元共治模式，从而促进政府治理方式和公民的行为习惯等方面发生深刻转变，最终提升国家的环境综合治理能力。

2 环境治理现代化中公众参与的重要意义

公众参与，也称公共参与或公民参与，一般是指“公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动[2]”。最早是由美国学者谢尔·阿斯汀提出，他认为“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑[3]”。随着公民权力意识觉醒，公众参与由最初的刻板理论走向生动实践，在众多领域的公共事务中发挥重要作用，如在我国推进环境治理现代化进程中，公众参与已成为不可或缺的动力源泉。一定程度上，公众参与程度的高低，会对环境治理现代化的发展进程产生直接影响。在我国，公众参与既是建设社会主义生态文明的内在要求，也是实现环境治理现代化的必由之路。

2.1 公众参与是推进环境治理现代化的内在要求

习近平总书记指出：“中华人民共和国的一切治理活动，都要尊重人民的主体地位，尊重人民的首创精神，拜人民为师。[4]”因此，在推进环境治理现代化的过程中人民群众的参与至关重要。首先，环境治理现代化作为一项公共事务，其第一要素是人，即公众。无论是治理理念的变革普及，还是治理方针的制定出台，或是治理措施的全面落实，这中间的每一个环节都离不开公众的广泛参与。其次，环境治理现代化的根本目标是要满足人民群众日益增长的美好生活需要，实现人与自然的和谐发展，因此在环境治理过程中只有允许公众充分表达其关于生态环境的诉求，广泛听取公众关于环境治理的意见和建议，才能够为人民群众创造良好生产生活环境。最后，环境治理现代化是一场涉及生产领域、生活领域、消费领域的社会绿色变革，这一变革过程与社会公众的生产生活方式、消费理念等是否发生转变有着密切关系。因此，推进环境治理现代化，只有坚持“以人为本”原则，不断激发公众参与的积极性、主动性，才能顺利实现各个领域的绿色转型。

2.2 公众参与是构建现代环境治理体系的必然选择

构建现代环境治理体系，既是我国提升国家环境治理水平的突破口，同时也是推进环境治理现代化的时代要求。从体系架构来看，公众参与是构建现代环境治理体系的基础性要素。党的十九大报告指出，要“构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系[5]”。为贯彻十九大部署《关于构建现代环境治理体系的指导意见》又提出，到2025年建立健全环境治理七大体系的主要目标，其中包括全民行动体系，并且强调提高公众参与的积极性。可见，公众参与在现代环境治理体系中处于重要地位。从体系运行来看，构建现代环境治理体系是一个动态发展过程，公众参与是确保该过程能够顺利开展的必要条件。一方面，构建现代环境治理体系是一个多元主体协同治理环境问题的过程。这一过程不再是政府自上而下的指挥管理，而是治理主体根据现存的环境问题，采取对话、协商、合作等方式，达成治理共识并且付诸实践的过程，这个过程离不开公众的广泛参与。另一方面，构建现代环境治理体系是一个治理权利重构的过程。以往的环境治理权利更多地归属于政府，权责主体单一，分工不明确，而公众参与的介入可以进一步明确治理主体的权责定位，即政府是环境治理的领航者，企业是环境治理的践行者，公众是环境治理的监督者，这样能够更好地发挥现代环境治理体系的结构优势。从体系本质来看，公众参与是构建现代环境治理体系的根本性力量。环境问题归根到底是人的问题，构建环境治理体系，实质上是构建人与人、人与组织之间的协调关系。因此，一旦缺少公众参与，将导致现代环境治理体系力量的极大弱化。

2.3 公众参与是提高环境治理决策水平的重要举措

随着社会转型期的到来，经济发展与环境保护两者之间的内在矛盾日益加深，不断引起公共利益冲突。以政府为单一性主导，以行政方式为主要治理手段的传统环境治理模式，难以在环境治理决策中协调平衡多方利益诉求，逐渐出现政府决策功能失灵的状况。公众参与能够有效弥补政府在环境治理过程中的不足之处，补齐环境治理短板，从而整体提高环境治理水平。首先，社会公众是生态环境的利益相关者，公众环境权益的得失通常与政府环境治理决策的优劣密切相关。党的十八大报告指出：“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见。[6]”因此，政府在作出环境治理决策时，应当充分听取群众意见，以回应公众环境诉求为出发点，以满足公众环境需求为落脚点，使环境治理的方针政策更加贴合民意，更好实现民需。其次，因为公众对于生活周遭的各种环境问题有着直观的感受，所以公众参与可以为环境治理决策提供准确有效信息。最后，作为一种社会力量，公众参与可以敦促政府在制定治理方案时需要兼顾各方利益诉求，保证治理决策的公正性。通过公众参与环境治理能够为政府广集民智，拓宽治理思路，从而提高政府环境决策的科学性、民主性与实践性，提升环境治理成效。此外，政府在环境治理过程中难免会出现失误或偏颇，公众参与的及时反馈也能够促使政府尽快进行纠偏。

3 环境治理现代化中公众参与的现实困境

在环境治理领域中，人民群众不仅是环境治理成果的享有者，更是环境治理过程中的重要参与者。从20世纪70年代所倡导的环保口号“保护环境，人人有责”，到新修订的《中华人民共和国环境保护法》中对公众参与作出了相应规定，再到《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中对健全环境治理全民行动体系提出新要求，我国公众参与环境治理经历了从无到有、由少到多、从抽象口号到具体行动、从响应政策号召到主动参与的发展历程，公众参与的重要性日益凸显。但在环境治理现代化中，公众参与仍面临一些现实困境。

3.1 认知层面：公众参与的责任意识淡薄

意识是行动的先导，行动是意识的外在延伸。在实现环境治理现代化过程中，公众责任意识的强弱直接关系着公众能否参与实践。由于长期接受中国传统文化“官本位”的熏陶，导致公众在诸多公共事务中都存在着依赖政府、归责政府的情况，加上环境治理时常产生“搭便车”现象，更容易弱化公众参与的责任意识。据《全国生态文明意识调查研究报告》显示，70.7%的受访者认为“政府和环保部门”要为生态文明建设负主要责任，15.1%的受访者选择由“企业”负责，仅有12.7%的受访者认为责任主体是“每个人”[7]。由此可见，大多数公众的生态环境观念还停留在政府包揽一切的阶段，普遍缺乏对个人环境责任的认知。由于责任意识淡薄，公众在环境治理现代化中难以转变固有的生活方式与消费方式。据《“蓝天保卫战”——2018-2019年社会公众参与状况调查报告（简报）》统计，当大气出现较严重污染状况时，仅有24.6%的私家车车主选择停驶减排。当面对企业排污、工地扬尘等污染行为时，只有26.9%的公众选择举报或投诉。[8]当环境问题与个人利益发生冲突时，公众因为缺乏环境治理责任意识的警醒，往往会倾向于谋求自身利益，而忽略社会的全局性利益，这样势必会影响环境治理现代化的发展进程。

3.2 实践层面：公众参与方式单一、深度不足

随着环境治理现代化进入人们的视野，公众参与环境治理逐渐成为全社会的共识。但是在实践中，全民共识往往难以转化为全民行动。一方面，是受到经济、社会、法律等多重因素的影响，导致公众参与方式单一有限;另一方面，是由于公众的个体年龄、文化水平、生活地域等主体条件的差异，造成公众参与深度参差不齐。从长远来看，广度与深度两个方面的短板，将限制公众参与的制度化发展。首先，从参与过程来看，公众参与具有明显的无序性。一般来说社会公众应当参与环境治理的整个过程，具体包括前期政策制定、中期治理实施和事后监督环节的持续性参与，以此确保环境政策在制定和实施层面均能够纳入公众意见和建议，维护公众的环境利益。但是，目前我国公众参与环境治理主要集中在事后监督环节，而很少涉及对政策制定、治理实施等事前事中环节的共同参与。其次，从参与方式来看，公众参与具有鲜明的无组织性。目前公众参与的主要方式是宣传倡议，即通过自发举办各种与环境治理相关的座谈会、研讨会、展览、文艺演出等活动宣传环境保护的重要性，倡议绿色出行、绿色消费、绿色生活，以此参与到环境治理之中。最后，从参与程度来看，公众参与的实践度较低。根据生态环境部发布的《公民生态环境行为调查报告（2019年）》显示，只有37.6%的公众曾为政府环境治理建言献策;56.2%的公众在购物时未能经常自带购物袋;69.9%的公众认为自己“垃圾分类”做得较差。[9]这表明公众在绿色生活、绿色消费和环境保护等方面皆存在实践度低的问题。公众参与的方式单一和深度不足，将难以充分发挥公众参与环境治理的作用。

3.3 制度层面：公众参与缺乏健全的法律法规保障

法律不仅是公民一切行为规范的准绳，更是保障公民权利得以实现并且能够有序行使的坚实后盾。如2014年新《环境保护法》赋予公民获取环境信息、参与和监督环境保护的权利;2015年《环境保护公众参与办法》对公民参与听证、发表意见建议、进行监督举报等事项予以规定。然而，随着环境治理要求发生变化，原有的相关法律法规已不能充分适应现实需要。尚未健全的法律制度是造成我国环境治理现代化中公众参与存在诸多问题的重要原因。首先，公众参与环境治理的前提条件是获取足量的环境信息，但现行的环境信息公开制度尚不完善，導致公众的环境知情权无法完全落实。其次，公众参与环境治理现代化是包括从源头到末端的全方位参与，但目前的法律法规主要集中在事后维权，缺乏保障公众参与环境立法和行政决策制定过程中的合法权利。最后，公众参与环境治理的维权途径是提起环境公益诉讼，但目前环境公益诉讼的申请人资格受到严格限制。根据相关法律规定，个人只能对与其有关的环境权益提出申诉，无权对损害一定公共利益的环境问题提起诉讼，这在一定程度上削弱了公众参与环境维权的积极性。总的来说，我国关于公众参与环境治理的法律法规存在的缺陷与不足，会使公众参与陷入无法可依的困境，从而严重影响公众参与的效果和作用发挥。

4 推动环境治理现代化中公众参与的对策措施

4.1 开展全民环境教育，提升公众参与责任意识

推行环境教育大众化，普及环境治理理念，培育公众参与责任意识是目前动员我国公众广泛参与环境治理现代化建设的有效对策。一是学校开展环境教育。把环境教育作为国民素质教育的重要内容，纳入大中小学的课程体系。通过系统化课程培养公众的环境意识，引导青年群体参与到环境治理之中，使其成为环境治理现代化队伍中的中坚力量。二是政府精化环境宣传教育。以往有关环境治理的宣传教育工作主要集中在“保护环境”，而对“人人有责”的宣传力度相对较弱，这是造成公众参与责任意识淡薄的重要诱因。因此，政府要有“问题意识”，针对公众参与环境治理的责任意识不强、参与认同感薄弱等问题，实施目标宣传教育，提高公众参与的责任感，将公共权力引向环境治理。三是充分履行社区的公共教育职能。社区是公众最为密切的活动场所。在社区中定期举办环境讲座、环保志愿服务、社会环境调查等主题活动，以走进公众日常生活的方式，告知公众参与环境治理的个人责任与公民义务，带领公众参与环境实践，在潜移默化中加深公众对环境责任的认识。四是有效利用媒体力量。大众传媒要充分发挥在舆论领域中作为意见领袖的强大影响力与号召力，加强环境新闻宣传，引导全社会树立环保意识和环境道德，提倡绿色、低碳、环保的生活方式和消费行为，进一步强化公民参与环境治理责任意识。

4.2 创新公众参与方式，完善公众参与渠道

政府、企业要与时俱进，结合自身特征与公众环境需求，灵活运用微博、微信、短视频等时下热门媒介，搭建社会化、网络化、信息化的创新型公众参与服务平台，及时公开环境资讯，拓展公众获取环境信息的途径。除此之外，还要完善公众参与渠道。一要健全环境治理全民行动体系，完善公众监督和举报反馈机制，充分发挥环保举报热线“12369”的作用，畅通环保监督渠道。二要建立公众参与环境治理全过程的介入机制，对于涉及公共利益的环境治理项目，需要在项目规划、中期实施和最终评估等环节中，真正落实公众参与环境治理的权利。三要完善公众参与环境治理的行政渠道，政府要定时召开听证会、座谈会等会议，认真听取公众建议，改进信访工作，及时处理公众反映的环境问题，通过种种举措激发公众参与环境治理的活力。

4.3 健全公众参与的法制保障，优化公众参与的长效机制

健全的法制体系是公众参与环境治理现代化的重要制度保障。促进公众有效参与环境治理现代化建设，必须坚持法制化。考虑当前影响我国公众参与环境治理现代化的制度因素，要着重从以下几个方面发力。第一，完善环境环境信息公开制度，保障公众环境知情权。公众参与环境治理的主要前提是了解相关环境资讯，否则无法提出合理意见和建议。因此，首先要拓宽环境信息公开的主体范围，将与环境相关的政府部门和生产运营单位纳入其中。其次要更新环境信息的公开形式，不再局限于报纸、广播、电视等以往的信息发布渠道，而是借助互联网优势，推行信息公开电子化。最后要增加环境信息公开内容，不仅要包括环境基本状况与环境监测信息，还要包括与环境治理相关的政策法规、发展规划等政府文件信息以及政府、企业、社会组织等环境治理具体行为信息，用于满足公众对环境信息的知情需求。第二，完善公众听证制度，健全公众意见反馈机制。听证是公众参与立法和行政决策的重要途径。针对目前我国环境治理中听证制度的缺陷，一方面，要公开听证代表的选取原则与参选条件，合理选定听证代表;另一方面，要保证听证会的公开透明，进行线上线下同步听证，允许普通公众旁听。第三，完善环境公益诉讼制度，增强公众参与的法制保障。环境公益诉讼是公众参与环境治理的重要法律武器。针对现行制度的问题，要进一步详细明确环境公益诉讼的有效范围和形式程序，适度放宽对提起环境公益诉讼的原告要求，降低公众参与的法律成本，以法制保障鼓励公众积极参与环境治理现代化建设，从而充分发挥公众的主体作用，实现环境治理现代化。

参考文献

[1]中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》[J].环境经济，2020（05）：4.

[2]俞可平.公民参与民主政治的意义，中国公民参与——案例与模式[C]//贾西津.中国公民参与[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[3]Amstein.Sherry.A Ladder of Citizen Participation[J].Journal of American Institute of Planners，1969（35）：216.

[4]習近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-28（001）.

[5]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-22（002）.

[6]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[J].前进，2012（12）：4-20.

[7]全国环境文明意识调查研究报告[N].中国环境报，2014-03-24（002）.

[8]《“蓝天保卫战”——2018-2019年社会公众参与状况调查报告（简报）》[EB/OL].2019-06-04.http：//www.huanbao-world.com.

[9]生态环境部环境与经济政策研究中心课题组.公民生态环境行为调查报告（2019年）[J].环境与可持续发展，2019（03）：5-12.

收稿日期：2020-06-25

基金项目：2019年度福建农林大学科技创新专项基金项目“疫情防控视域下深化我国生态文明建设研究”（CXZX2020031）

作者简介：徐玲玲（1995-），女，汉族，硕士研究生，研究方向为马克思主义生态文明思想与中国生态文明建设。