不文明旅客法律拘束机制研究

高志宏

（南京航空航天大学人文与社会科学学院，江苏南京 211106）

一、问题提出

中国游客在海内外的不文明行为广遭诟病。在民航领域，一些旅客的不文明行为也时常见诸媒体报端：安检时携带饮料等液体，堵塞、强占或冲击值机柜台、安检通道、跑道及登机口（通道），飞机起飞后不关闭手机和电脑，擅自打开应急舱门，辱骂乃至殴打民航工作人员，编造、故意传播虚假恐怖信息，等等。这些民航旅客不文明行为有些属于道德冲动，有些涉嫌违反社会治安，有些则已经上升为刑事犯罪范畴。

旅客不文明行为不仅有损于旅客自身形象，有悖于文明出行的道德要求，而且直接危及到航空运输安全，侵犯了其他旅客和民航企业的合法权益，严重影响了民航运输秩序，甚至损害国家和民族形象。因此，如何让不文明旅客付出应有代价，拘束其“任性”行为，保障良好的航空运输秩序，是民航安全管理面临的重要课题。

在民航安全管理新常态下，旅客黑名单制度应运而生，并被越来越多的国家和航空公司所采用，但该制度自诞生之日起就伴随着非议与争议。[1]换言之，民航旅客黑名单这一措施尽管有着情理上的正当性以及现实上的必要性，但在法理上的合法性仍需论证和探讨，[2]更何况现行民航旅客黑名单制度在认定主体、认定标准、认定程序以及救济方式等方面都存在诸多缺陷。民航安全管理涉及到价值衡量和法律价值位阶问题，譬如安全与自由、效益与秩序等。对不文明旅客法律拘束机制的研究，应超越民航旅客黑名单层面，将其置于更广阔的视野，探讨旅客不文明行为产生之原因及类型、法律拘束机制之依据与法理、引入民航旅客黑名单之必要与限度等问题。

二、民航旅客不文明行为法律拘束之基础

中国游客在航班或机场的不文明行为被频繁曝光，引发了国人对文明旅游、文明乘机的讨论。旅客的举止是否文明不仅仅代表其个人素质，往往还会被认为是其国家文明程度的缩影。航空运输的特点决定了任何旅客不文明行为都有可能成为危害航空安全的因素，因此，拘束旅客不文明行为是民航安全管理的重要内容。

1.旅客不文明行为的表现

旅客不文明行为有广义和狭义之分。狭义的旅客不文明行为，主要是指可能危害民航安全和秩序但未达到犯罪程度的一般违法违反社会公德行为，即未遵守航空器内的行为规则或者未遵循机场、机组人员的指示，并由此扰乱民航秩序的行为。[3]广义的不文明行为，指除了一般违法和违反社会公德行为外，还包括《东京公约》《海牙公约》《蒙特利尔公约》《北京公约》等国际航空安保公约中规定的劫持航空器等涉嫌犯罪行为。从民航旅客不文明行为发生的特定环节或具体区域来看，有的发生在安检环节，有的发生在柜台值机环节，有的发生在飞行中的客舱里，有的发生在控制区域，其行为表现见表1 列示：

表1 旅客不文明行为发生环节（区域）及表现

2.民航旅客不文明行为产生的原因

我国旅客不文明行为的发生，究其原因，既有主观因素，譬如旅客民航知识匮乏、良好旅行习惯尚未养成、法律素质有待提高等；也有客观原因，譬如社会诚信体系尚未完全建立[4]、法治环境有待进一步优化[5]、民航运输服务质量有待进一步提高等。

一是旅客自身素质有待提高。随着我国经济社会的迅速发展，普通民众生活水平的大幅提升，乘机出行井喷式增长，然而，乘客文明出行、文明旅游意识尚未完全树立，一些不文明旅行习惯仍然存在，甚至缺乏基本的乘机常识。譬如，对航空公司乘机规定有误解而托运超尺寸行李；以为飞机安全门可随意打开。根据勒温“场论”，旅客不文明行为是旅客自身因素与周围客观环境因素相互作用的结果[6]，而旅客的个人私德水准在陌生的环境中会大幅下滑，甚至会出现“意识空白”而追求一种“忘我”状态，忽视社会文明公德。换言之，物理环境的暗示效应以及他人的行为示范效应会加剧旅客不文明现象的产生。[7]

二是航空承运人服务质量有待提升。旅客诸多不文明行为尤其是“霸机”等非法维权行为与航空承运人服务质量较差不无关系，主要表现在航空承运人与旅客沟通不及时、不顺畅，服务补救措施不到位、赔偿机制不完善、处理不妥当等。譬如，由于空域管制等原因我国航班准点率并不高，在航班延误时间较长的情况下必然会给旅客带来各种损失，然而部分航空公司在航班延误后不仅拒绝支付合理赔偿，而且又不能妥善安置滞留旅客，从而使旅客产生抱怨情绪乃至采取“霸机”等极端的方式维权，从而导致旅客不文明行为发生。

三是部分旅客非法维权、过度维权。[8]民航旅客非法维权行为，是指民航旅客采用非法手段维护其自身权益的行为。维权所维护的是一种合法权益，并应通过合法的手段和方式来实现。[9]非法维权行为尽管所用手段各异，但无外乎两种方式，即妨碍民航运输正常秩序和恶意攻击航空运输承运人，主要表现为“霸机”行为、堵塞机坪通道和擅自闯入飞行控制区，这些行为被国际民航组织视为最严重危害民用航空安全的行为之一，具有自发性、突发性、非理性和不可控等特点[10]，其目的是想通过“把事情搞大”即扩大事态影响，从而给航空公司施加压力，达到快速获得赔偿之目的。非法维权行为发生的直接原因在于旅客的利益诉求没有得到实现，根本原因则是旅客群体一般会自动生成意见领袖以“法不责众”的文化心理进行集体维权。“不合法则无救济”，任何救济都应该尊重法律，逾越法律的救济失去了其目的，异化为违法甚至犯罪行为。对民航旅客非法维权行为进行法律约束，实际上是对私力救济的必要制约，是对违法犯罪行为的严厉打击。

四是法治环境有待优化。“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，是我国当前纠纷解决机制不畅的生动描述。[11]旅客维权应通过合情、合理、合法的方式表达自身诉求。然而，我国正处于社会转型期，维权渠道仍不通畅，信访文化浓厚，这也在某种程度上加剧了旅客不文明行为的发生。安全是民航运输永恒的主题，在新的时期，民航安全从传统的生产安全向公共安全、国家安全、旅客安全等更加多元化方向发展。[12]一方面，旅客数量的激增及旅客素质的参差不齐，产生了诸多危害民航安全的新问题。另一方面，民航运输业的迅猛发展给传统民航管理带来了新的挑战，旧的管理理念、管理模式亟待革新。再一方面，随着民族分裂主义的兴起，恐怖主义的活跃，旅客不文明行为往往和恐怖活动、危害航空安全犯罪活动交织在一起，给民航安全管理提出了新挑战。民航旅客不文明行为，不仅侵犯了其他乘客和航空企业的合法权益，而且扰乱了航空秩序，危害航空安全。飞机客舱是一个相对密闭的空间，飞机上的不文明行为的危害结果更为直接、严重、不可逆，迫切需要通过法律手段拘束民航旅客不文明行为。

三、民航旅客不文明行为法律拘束之不足

民航运输业的健康发展，需要在旅客与航空运输承运人之间建立良性、互惠、互利、共赢的合作关系。拘束民航旅客不文明行为，对于促进民航运输业健康发展意义重大。

1.现行拘束旅客不文明行为的法律法规

从更广阔的旅游行业来看，2016 年5 月26 日由国家旅游局修订发布的《国家旅游局关于旅游不文明行为记录管理暂行办法》第2 条规定了“旅游不文明行为记录”措施。从民航业来看，关于旅客不文明行为的规定主要有以下几部：

一是国务院于1996 年7 月6 日发布的《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》（以下简称《条例》），其中第16 条规定了机场内禁止七种行为，第25 条规定了航空器内禁止五种行为。二是2015 年5 月民航局出台的《加强民航法治建设若干意见》（以下简称《意见》）。该《意见》建议依法规范航空运输安全“旅客黑名单”制度，对列入旅客黑名单的事项原由、条件认证和办理程序要加以明确。三是2016 年1 月中国航空运输协会根据《中华人民共和国民航局关于加强航空运输秩序管理的通知》制定的《民航旅客不文明行为记录管理办法（试行）》（以下简称《办法》）。根据该《办法》，有肆意拥堵、强行占据值机口等不良行为的乘客将被航空公司列入“旅客黑名单”，一定期限内无法购票乘机。四是交通运输部于2017 年3 月10 日起施行的《公共民航旅客运输飞行中安全保卫工作规则》（以下简称《规则》）。该《规则》第49 条对术语进行了界定，使用了“非法干扰行为”和“旅客不文明行为”等概念。非法干扰行为属于犯罪行为，旅客不文明行为是指扰乱航空秩序行为，主要包括九种。五是2018 年3 月2 日国家发改委、中国民航局、最高人民法院等八部委联合发布的《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐民用航空器推动社会信用体系建设的意见》（以下简称“385 号文”）。“385 号文”就限制特定严重失信人乘坐民用航空器提出了具体意见。

这几个法律文件都规定了旅客不文明行为，内容有相同的地方，它们之间的区别主要是：一是效力层级不同。第一个文件由国务院制定，属于条例；第二由民航局制定，属于规范性文件；第三个由中国航空运输协会发布，属于行业规定；第四个由交通运输部出台，属于部门规章；第五个由多部委和司法机关联合颁布，属于规范性文件。二是《意见》属于宏观性的指导性法律文件，《条例》和《办法》规定的旅客不文明行为包括扰乱机场和航空器，而《规则》规定的主要是发生在航空器内的旅客不文明行为，规定了猥亵他人和传播淫秽物品等新的行为类型，“385 号文”出台最晚，且仅针对在机场或航空器内实施的被公安机关处以行政处罚或被追究刑事责任的行为。

2.现有法律拘束旅客不文明行为之有限性

为了规范民航旅客不文明行为，民航业发达国家普遍采用“黑名单”这一规制措施。《意见》首次承认了民航旅客黑名单制度，《办法》则具体规定了民航旅客黑名单制度。在我国现行民航法律体系中，对旅客不文明行为的规制主要限于事中控制和事后处理，即对于民航旅客的规制多采取航空器运行中或者运行后的处理措施，而在事前预防的制度设计方面则是乏善可陈。[13]虽然安检可以视为事前规制手段，但这一段的作用相当有限，诸如打架斗殴、破坏航空器、骚扰机组人员等危害航空安全和航空秩序行为无法通过安检予以消除。“在现代风险社会，一旦风险转化为灾难，法律再予以救济就显得为时已晚。因此，法律需要提前介入，在风险转化为灾难之前，就实现对风险的控制，或减少风险，或消灭风险，防止灾难的真正发生。”[14]对民航业而言，事前预防不仅更有利于保障航空运输安全，还能避免机上不当行为导致的运输资源浪费，发挥航空运输的效率优势。另外，与国外相比，我国对旅客不文明行为的规制政出多门，法律层级不高，且处罚相对较轻。

3.对不文明旅客法律拘束引发的争议焦点

在实践中，对不文明旅客是否采用法律拘束以及采取何种拘束手段引发了社会热议，其争议焦点可以归纳为以下几个方面：

首先，不文明旅客的界定标准是什么？“不文明旅客”的界定是否应以第三方鉴定为准？航空公司用自己的标准确定“不文明旅客”，容易陷入自说自话的质疑声中。对于旅客不文明行为的界定，应当由上位法统一规定。

其二，对旅客不文明行为是否应当作出区分？在处理不文明行为时是否应当视情节不同而区别对待？是否应当将不文明行为的组织者和参与者区分开来？显然，不同类型的旅客不文明行为的产生原因不同，有些属于群体性行为，有些属于个体性行为。类型化立法是科学立法的体现，理应对旅客不文明行为作出区分，并采取不同的拘束措施。

其三，拘束旅客不文明行为，如何发挥各方作用即如何分权？尤其在航空旅客黑名单制度体系中，民航局、航空运输协会、民航企业之间的角色分工应当不同，彼此之间如何实现分权制衡、互相监督直接关系到旅客黑名单制度的实效。

其四，不文明旅客的数据库怎么建立？旅客黑名单信息涉及乘客隐私，旅客数据库如何建立、由谁建立以及怎么对外公布等问题都值得考虑，如何形成一种舆论共情更需要宣传引导。

第五，如何把握拘束机制的尺度？关于拘束机制的手段和尺度，目前航空公司对于不文明旅客惩戒的手段主要是拒载和经济惩罚、信息通报、会员资格限制（冻结积分、限制升舱）等，涉及到限制人身自由的，则由公安机关介入处理。这需要划清法律保留和契约约定之间的界限。

四、民航旅客不文明行为法律拘束之路径选择

对不文明旅客之所以进行法律拘束，原因在于旅客的不文明行为已经危害了民航安全，扰乱了民航秩序。然而，对不文明旅客采取何种法律拘束措施，以及采取法律拘束措施的边界在哪里，则需要进行深入分析。

1.统一旅客不文明行为并将其类型化

需要说明的是，“不文明”的提法更多是道德层面的概念，法律不宜使用“不文明旅客”“不文明行为”等概念。行为可以定性，人则不易定性。“不文明旅客”“不文明行为”等概念属于道德范畴，易引起歧义和标签化，建议采用“不轨旅客”或“行为不端旅客”、“不轨行为”或“滋扰行为”。

总体来看，我国关于拘束不文明旅客的规定并不统一，各个文件之间存在矛盾之处，也没有完全涵盖不文明行为，且比较模糊、不易操作。因此，需要统一界定旅客不文明行为，并以效力较高的“法律”明确规定，并在此基础上对不文明行为进行类型化。

从理论上看，一般可以把不文明行为分为以下三类：一是犯罪行为；二是违法但不犯罪的行为；三是侵犯到航空安全但未违法的行为，即道德层面的不文明行为。从不文明行为的对象角度，可以把其分为五级：第一级是直接危及航空器安全的不文明行为；第二级是干扰机组人员有效履行职责的行为；第三级是妨碍机场工作人员履职的行为；第四级是攻击、威胁、骚扰其他乘客的行为；第五级是一般不会对飞行安全产生直接威胁，但是会破坏机上良好秩序和纪律的行为。

从立法技术角度看，一方面，应提高拘束民航旅客不文明行为的立法层次，上升为法律层面。按照我国《立法法》第8 条规定，有关犯罪和刑罚以及限制人身自由的强制措施的事项只能由全国人大或全国人大常委会制定法律。由于民航旅客黑名单等拘束民航旅客措施涉嫌限制旅客自由出行权，所以只能在法律层面予以规定。[15]我们建议，可以通过对《民用航空法》的修改或者在《行政处罚法》中对民航不文明行为作出原则性规定，然后通过专门法规或规章作出全面规定。另一方面，应细化旅客不文明行为。旅客不文明行为表现多种多样，危害后果亦有所区别。因此，可以根据旅客不文明行为的严重程度等标准对其作出类型化规定。再一方面，在立法模式方面，民航局可以根据《民用航空法》等法律的规定通过出台航空运输行为指导意见或不文明旅客行为处置指导办法，以列举等形式明确界定不文明行为的范围。

2.健全民航旅客黑名单制度之必要性

引入民航旅客黑名单制度是加大不文明行为法律约束力度的客观需要。法律发挥震慑作用的前提在于处罚措施的得当、强制约束力的增强。犯罪学“破窗理论”告诉我们，对旅客不文明行为要“零容忍”，只有让做出不文明行为的旅客付出较大的违法成本，才能对其形成心理强制，实现杜绝不文明行为之效果。[16]在西方发达国家，对不文明旅客的处罚极其严重，只要旅客做出不文明行为或者发生扰乱航空秩序事件，涉事旅客就会被“请下飞机”或者飞机返航。因此，完善我国相关法律法规，增强对旅客不文明行为的“硬约束”势在必行。

在实践中，黑名单制度已广泛应用于食品药品、安全生产、环境保护、金融信贷、司法执行等领域。事实上，黑名单已经成为政府解决市场失灵、企业解决行业失信问题的一项有效管制工具。然而，关于黑名单制度的合理性、合法性的争议乃至非议始终存在。在民航领域，针对日益多发的旅客不文明行为，航空公司以及民航管理部门也引入了黑名单这一管理手段，或曰“民航旅客黑名单”，或曰“暂无能力服务旅客名单”，或曰“严重失信人”。同样，关于民航旅客黑名单的正当性基础、合理性原由、有效性考察等问题也一直备受学界关注和社会热议。

民航旅客黑名单制度，是指由民航管理机关或者航空运输企业或者中国航空运输协会制定发布的针对曾经在航空运输活动中有不良行为纪录并且有理由相信此种不良行为仍有可能再次发生的旅客，拒绝对该旅客进行运输的规则或制度。[17]所以，民航旅客黑名单是一种俗称，概指航空运输企业拒绝与特定旅客缔结运输合同即对特定旅客不提供航空运输服务的情形，实践中既包括中航协发布的民航旅客的不文明行为记录，也包括中国民航局公布的民航限制乘坐民用航空器严重失信人，以及各航空公司制定的适用于本公司内部的“黑名单”或“暂无能力服务旅客名单”。

对于旅客而言，黑名单无疑是一种法律负担，意味旅客信用的减等或者资格的减免。[18]旅客黑名单制度的目的在于，利用风险控制原理将曾经实施不文明行为并且有理由相信其会再次做出类似不文明行为的旅客列入禁止服务名单中，即在合同签订阶段直接拒绝与其缔约，使其无法享受航空运输服务，从而避免危害航空安全的发生。虽然，航空公司作为公共运输承运人负有强制缔约义务，但由于航空运输的高封闭性、高危险性决定了对于存在潜在危险的旅客享有拒绝运输的权利。为保障航班安全，1963 年《东京公约》更是赋予了机长一种准司法权力，即为有效排除非法干扰，机长有权力采取只有地面司法人员才可以采取的限制人身自由的措施。目前，国内外航空安全形势不容乐观，国内旅客不文明行为更是频发，有必要将民航旅客黑名单制度纳入到民航法治建设进程中，作为航空运输纠纷的预防机制之一。

虽然我国早在2007 年就已经出现了民航旅客黑名单，但至今我国民航旅客黑名单制度仍不成熟，谁可以设立黑名单、进入黑名单的标准是什么、被错误列入黑名单的旅客如何获得救济等问题仍未解决，民航旅客黑名单制度立法层次不高、制定主体多样且权威性缺失、发布程序有待完善、监督机制阙如等问题也屡遭诟病。

当然，制定出台黑名单制度时应当充分考虑民航行业特点，对于旅客的不文明行为应区分是出于恶意还是由于信息不对称所导致的。对由于信息不对称导致的旅客不文明行为，航空公司等应当加大宣传，但不应当将其纳入到黑名单之中；而对于旅客的恶意行为则应加以严厉约束。换言之，就民航旅客黑名单的进入条件而言，要从构建社会诚信体系的高度，建议采用分级管理，对严重行为者才被纳入“黑名单”。对于那些因航空知识缺乏、法律意识不强、后果较轻的旅客不文明行为，不宜适用“黑名单”制度，而对于那些涉嫌违法犯罪或者受到治安处罚的不文明行为要适用“黑名单”制度。[19]具体行为类型及建议处罚措施见表2。

表2 旅客不文明行为的类型、表现及建议处罚措施

3.民航旅客黑名单制度之具体设计

民航旅客黑名单制度是一把“双刃剑”。乘坐飞机出行是人的基本自由，旅客一旦被纳入黑名单，必然会对其生活、学习、工作造成诸多不便，会给其名誉、个人隐私等造成极大影响。[20]因此，应当建立健全民航旅客黑名单制度，防止旅客黑名单被滥用。

首先，应区别对待行政黑名单和航空公司黑名单。相对而言，民航局出台的民航旅客行政黑名单以及中航协出台的民航旅客行业黑名单能够站在中立的立场，并且具有较高的权威性。由于航空公司属于航空运输合同的一方当事人，由其直接设立旅客黑名单涉嫌违法，极易被滥用从而异化为保护自身利益的工具，应当慎用乃至禁止。在现代社会，政府事务纷繁复杂，各种利益矛盾交错盘结，仅仅依靠传统的行政力量很难有效解决社会难题，迫切需要引入社会力量推动政府治道变革。[21]由中航协发布民航旅客黑名单是将共治理念引入政府管制改革的体现。因此，我们建议，应当通过法律明确授权由中航协作为民航旅客黑名单的制定主体，航空运输企业享有黑名单的建议权、启动权和实施权，民航局享有黑名单的监督权、复议权。

其次，应当建立科学合理的民航旅客黑名单的适用范围和进入标准，并将其公开。需要立法规定旅客不文明行为的表现类型，明确制定民航旅客黑名单的标准，即哪些对象可以被纳入民航旅客黑名单。民航黑名单法律制度由民航局及以上立法部门出台较为合适，民航黑名单的认定和发布由协会作为第三方制定更为合适，航空公司不适宜制定或发布。

最后，应建立健全黑名单移除机制和救济机制，在注重民航旅客黑名单实体内容的同时应实现程序控制和程序正义。[22]“有权利必有救济”，救济制度是民航旅客黑名单制度的应有之意。[23]从应然角度看，由民航局和中航协制定的旅客黑名单，属于具体行政行为，应当可以提起行政复议和行政诉讼；由航空公司制定的旅客黑名单，属于平等民事主体之间的法律关系，应当可以提起民事诉讼或民事仲裁。

五、结语

随着大众出行方式的变化，旅客不文明行为的增多，民航安全管理进入新常态，需要更新管理理念、创新管理措施、完善管理体系。国内外很多航空公司针对不文明旅客设计了“黑名单”制度。但是，民航旅客黑名单自诞生之日起就伴随着争议，甚至被认为涉嫌违宪违法。尤其是，“黑名单”概念本身具有侮辱、歧视和侵犯名誉权之嫌。笔者认为，黑名单仅仅是社会诚信体系建设中的一项过渡性措施，其最终目标是向民航旅客征信制度变迁。当然，在这制度变迁过程中，民航旅客黑名单作为一种新型的法律责任方式具有重要作用。但整体而言，目前我国民航旅客黑名单制度仍处于摸索建立阶段，存在制定主体不明确，实施程序不规范，进入标准不明，监督主体缺失，被误列入黑名单旅客的救济途径不健全等不足，设立原则、设立标准、权责分工、救济途径等制度亦尚需建构。