地方政府数据治理绩效及其提升

〔摘要〕 對地方政府数据治理绩效要从目标、运行机制、行为和结果等方面进行综合考察，这几个维度从不同层面表达了地方政府数据治理的绩效。地方政府数据治理绩效提升的理论分析框架由“一个中心，四个基本点”构成，其提升过程中具有以下难点和挑战：导引不足，缺乏系统的政策支持;贡献不彰，存在潜在的安全问题;技术系统缺乏协同，存在系统融合问题;公众参与不足，效果不佳;缺乏系统监管，影响治理效能。因此，应加强政府数据治理的战略和政策支持，优化行政生态环境;强化数据信息链的绩效贡献，重视数据的安全风险问题;注重技术平台的系统融合，挖掘技术协同的绩效动能;注重公众的参与和体验，实现政府与民众的良性互动;构建政府数据治理的全方位管控体系，提升数据治理的绩效。

〔关键词〕 地方政府，数据治理，绩效

〔中图分类号〕D630    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2020）04-0072-09

从治理范式上讲，技术治理和社会治理是两种基本的治理工具。作为一种信息化条件下的技术治理工具，政府数据治理有其自身的“两面性”：一方面，它能够实现政府公共服务供给和需求的虚拟化和网络化，提升公共服务的能力和水平;另一方面，政府数据治理过程中的两个要件（数据和相关的技术平台）又有潜在的风险和不确定性。基于此，地方政府数据治理改革，必须坚持绩效导向，能够促进政府决策和管理的科学性，不断提升公众接受公共服务的满意度和良好的用户体验，促进第三方机构或平台的可持续发展。同时，也必须保障数据和政府数据治理平台自身的安全性，使数据及其政府数据治理平台的风险被管控在一个可以接受的限度内。在地方政府数据治理改革过程中，必须统筹政府服务的供给能力与政府数据治理的安全风险，未来的地方政府数据治理策略必须在安全的前提下促进政府绩效的可持续性改进和提升。本文主要关注的是如何在政府数据治理改革过程中实现绩效的提升与数据治理安全的有机耦合。

一、政府数据治理绩效研究成为数字政府建设的新需要

互联网信息技术的快速发展为政府治理的改革与创新提供了新的场景，整个社会的数据信息呈现爆发式的增长，数字政府的建设趋势已经不可避免。随之，经济社会行为的信息化、智能化和数据化的趋势明显，政府公共治理的机制和模式也在这种数据化的社会生态环境中发生着深刻的调整和改革。数字政府的建设就是在这样的背景下产生的一种公共治理的新模式，它为政府绩效的创新提供了新的版本，又被称为公共行政的2.0范式 〔1 〕。绩效的提升和改进将成为当代政府数据治理改革的重点内容，数字政府建设已经由初期规划和探索逐步向现在的绩效和效能这一重点转移。可以肯定的是，地方政府数据治理绩效研究具有特定的技术背景和社会背景。

（一）地方政府数据治理绩效研究的技术背景

数字政府或政府数据治理改革的一个前置性要件就是互联网和信息技术的快速发展。伴随着世界范围内开放政府研究的深入，从最初人们聚焦数据本身，到后来开放政府数据或政府数据开放以及相关的技术平台或技术支持的研究，为全面的政府数据治理改革提供了系统的技术背景和服务 〔2 〕。特别是伴随着我国大数据与人工智能的快速发展，相关的技术储备和技术资源的整合日渐成熟，越来越多公共服务的供给和需求嵌入诸如微信、支付宝这样的技术终端，不同社会主体之间依靠网络数据信息链接的特征日益明显。政府的很多公共服务业也整合在这些技术平台或终端，比如微信里正在试运行的国家政府政务服务平台，让更多的社会公众便捷地接受公共服务成为可能。在可以预见的未来，技术资源或平台的整合使得数据信息的需求方和供给方的“无缝对接”成为可能。未来的政府数据治理改革，不单单是简单的技术平台或技术资源的整合，还是以此为基础的政府治理模式的全面升级与调整。技术平台或相关技术资源整合的目标，不仅仅在于系统本身的弹性和柔性不断增强，重视对于政府决策的支持功能，更注重公众在接受服务过程中的体验和感受。技术本身的可获得性、其对于政府决策的支持功能和公众的体验恰恰是政府数据治理绩效的重要内涵，政府数据治理改革需要积极回应人们对它的绩效关切。

（二）地方政府数据治理绩效研究的社会背景

政府数据治理绩效的研究是我国政府数据治理改革进入新阶段的重要体现，它是诸多社会要素相互耦合的结果。首先，政府数据治理改革已经成为我国各级政府特别是地方政府治理创新的一个基本趋势。2010年之后，地方政府开始先行先试，探索政府数据的开放，主要集中在上海、广东等地。政府数据治理在加强理论研究的同时，很多地方政府也在以政府数据治理改革和探索为主要载体，探索地方政府治理改革的创新。2017年12月，习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时明确指出，要“推动实施国家大数据战略，加快完善数字基础设施，推进数据资源整合和开放共享，保障数据安全，加快建设数字中国” 〔3 〕，这成为促进“数字政府”建设的主要方针。2010年至今，全国31个省市先后出台了125份与政府治理数据直接相关的文件，设置了相应的管理机构，各省的政府数据平台也先后开放。这说明，地方政府数据治理改革已经进入了新阶段，很多地方政府都在这方面进行了有益的探索，积累了一定的实践经验，如建立相关的政府数据平台，在政府门户网站开辟专门的“政府数据”“一网通办”等模块。地方政府数据治理改革中所进行的探索和实践为政府数据治理绩效研究提供了坚实的实践基础。在理论研究上，数字政府、政府数据开放以及政府治理逐步进入学者的研究视野，学者们研究涉及的范围比较广泛，既有基础的政府治理理论研究，也有专门的技术和业务方面的理论探讨，政府数据治理逐渐成为数字政府建设的重要议题之一，政府数据治理的内涵、制度特征以及发展对策都成为学者们重点关注的核心议题。这些方面的研究为政府数据治理中国模式的建构提供了比较坚实的理论基础。

学者们对政府数据开放、公众参与以及相关技术平台和资源的研究，与政府数据治理改革有密切的关系，但是与政府数据治理改革的本质要求和价值仍有较大的差距。政府数据治理绩效是政府治理工具、手段与政府治理机制之间耦合的结果，体现着政府治理价值与治理工具的有机统一，具有明显的公共价值导向，已有研究很少有从绩效的视角聚焦政府数据治理的。在政府数据治理改革进入更加注重治理效果或效能的新阶段，对政府治理效能、公众满意度的研究，对政府数据治理对于政府决策的优化功能的研究，对数据信息的供需双方以及相关的第三方平台对于政府数据治理效能满意度评价的研究，将会越发引起人们的关注。在这种背景下，本文主要从绩效视野下审视政府数据治理改革，探讨政府数据治理绩效改进的理论框架和相应的策略，促进政府数据治理改革的绩效转向，以服务于地方政府治理能力的现代化。

二、地方政府数据治理绩效的内涵及其提升的理论逻辑框架

与其他的政府治理机制改革一样，政府数据治理改革同样需要坚持绩效导向。政府数据治理改革是将数据（包括政府数据）的开放与政府的其他机制改革有机融合的一个系统过程。就政府公共服务的基本过程来讲，主要是由省级以下的地方政府代表中央政府向社会公众提供服务。基于此，本文将主要探讨地方政府数据治理改革的绩效问题，试图从理论上回应两个问题，即如何正确理解政府数据治理改革的内涵及确定政府数据治理绩效提升的理论分析框架，这两个问题的解决是回答如何提升地方政府数据治理改革绩效的理论前提。

（一）地方政府数据治理绩效的内涵

目前，对政府数据治理绩效尚没有一个规范的学术定义。政府数据治理绩效的一个前置概念是政府数据治理，已有学者对此作出界定。概括来讲，政府数据治理是政府将政府数据开放嵌入政府治理过程而形成的一种“数据共享”“互聯互通”“数据整合”机制和相关政策的统称。这个概念在实践中更多强调的是一种技术治理的逻辑，其自身对于政府数据治理整体效能的观照则比较有限，弥补这一缺憾是本文研究的一个重要原因。

对政府数据治理绩效要从目标（善治与良治）、运行机制（不同利益相关者之间的协同治理）、行为（沟通、协调和具体的行为表达）和结果（公众满意度和整体效能）等方面进行综合考察，这几个维度从不同层面体现着政府数据治理的绩效。政府数据治理绩效提升的首要条件，就是需要一个良好的政府行政生态环境，它就犹如跷跷板的底座一样，是催生政府数据治理绩效的基础条件。上面的“跷跷板”就犹如政府数据治理过程中所依赖的技术支持和数据处理系统，既包括政府内部的数据处理系统，也包括政府外部的相关技术平台。这个跷跷板连接着数据的需求方与供给方，其自身“系统”的稳定性和持续性以及它带给数据供给方与需求方的主观体验和满意度就是政府数据治理绩效的内涵（参见图1）。

人们之所以需要重新定义政府数据治理绩效的概念，是因为在信息快速发展的现代社会，保护政府数据的治理需求是政府与外部世界之间边界日益模糊的结果。由于数据本身的虚拟化和电子化，导致在数据治理实践中出现了诸多风险和不确定性，如数据安全和个人隐私方面的问题。数据本身的生产、收集和共享是一个复杂的一体多面的过程，涉及不同的利益相关者，人们对于数据的态度和认知也各不相同。决策和管理部门更多考察数据对于管理决策和风险预警等方面的支撑，数据中心和运行的技术平台则首先要考虑自身的稳定性和可持续发展，还要在技术和运营商方面保证数据本身的安全性，社会个体即普通公民对于数据的认知和诉求就更加多元。

地方政府数据治理绩效是对地方政府治理效能的一种整体概括与总结。具体来说，地方政府数据治理绩效是对地方政府数据治理效能的一种理论表述，它是指在政府数据开放的背景下，地方政府借助于数据治理的顶层设计，依靠政府数据治理的政策和制度结构，通过由政府与社会合作建立的公共数据中心或技术平台，统一储存、加工、更新和整合相关的数据，以信息化、智能化的方式为社会公众提供公共服务的机制、过程和结果。同时，地方政府数据治理绩效还是政府自身治理结构调整与政府数据开放、共享平台建构之间耦合的结果。实现公众满意和数据安全的有机统一，是政府数据治理绩效的应有之义。具体来说，政府数据治理改革要实现四个绩效目标：一是政府自身实现高效管理，同时向社会提供高质量的公共服务;二是社会公众的服务需求得到满足，公众对政府具有较高的满意度;三是作为技术平台的提供方，企业或第三方机构能够实现自我良性发展;四是在数据收集、加工、共享和更新过程中，将风险和不确定性限制在一个可控和可接受的范围内。这四个绩效目标同时也是衡量政府数据治理改革过程是否成功的重要标准和依据。

（二）地方政府数据治理绩效提升的理论分析框架

政府数据治理改革的过程是一个包括诸多不同利益相关者协同参与的社会技术系统，其运行本身也是一个多维要素支持的社会系统。地方政府的数据治理首先要有政府的战略考量。毫无疑问，政府数据治理改革是中心，其他几个要素分别是政府数据治理改革的战略、政府的行政支持系统（政策和制度设计）、技术支持系统和社会公众的感知、体验与评价。这几个要素构成了政府数据治理绩效提升的理论分析框架，简称政府数据治理绩效的“一个中心，四个基本点”，它们之间的相互关系详见图2。这“四个基本点”是政府数据治理绩效提升的重要支撑，同时也是政府数据绩效的贡献源。

1.政府的战略引导。政府数据治理改革的战略属于宏观层面的决策支持，它决定整个政府数据治理改革过程能否获得关键支持。战略上的引导反映和体现了地方政府决策层对政府数据治理及其绩效的关注度。我们可以从不同省份政府公共服务的信息建设过程去检视政府数据治理改革内容和进程。一般而言，如果一省常务副省长分管的工作内容中明确载明“政府数据”“政务公开”或“数据政府开放”等内容，表明该省政府从战略层面上对政府数据治理改革的预期是明确的，而且纳入了政策窗口。同时也说明，地方政府的决策团队从战略高度重视地方政府数据治理改革，对此工作提供强有力的政策支持。以贵州省为例，地理位置上的西部“劣势”并没有阻止其对政府数据治理改革探索和创新的步伐，原因就在于它的发展在很大程度上得益于政府对大数据产业和数字政府的决策支持。在贵州常务副省长的职责分工中，就明确载明“大数据”和“政务公开”，其省政府的网站上有专门的“政府数据”子网站。这种由主要领导亲自负责政府数据治理的相关工作，省政府网站专门开辟“政府数据”子网站的情况并不是所有的省都有，部分省政府网站上不能明显看出“数据开放”“政府数据”和“一网通办”类似的网络模块，这也就不难理解为什么全国各省级政府数据治理呈现不同步的情况。常务副省长的职责分工中是否明确载明政府数据治理改革的相关内容，从战略层面上反映了地方政府对这项改革的态度和倾向性，它影响着地方政府在战略上和政策上对政府数据治理改革的进程。

2.政府数据治理的行政支持。政府数据治理行政支持主要体现在相关的政策和制度支持方面，这也是政府数据治理绩效的一个重要来源。就政府自身而言，推进政府数据治理的重要动力就来自于政府外部的需求驱动、政府自身管理、政府绩效竞争驱动。政府数据治理改革是以相关的数据交互平台为载体所形成的一种双向道，即从政府到公众、从公众到政府，这种双向互动机制为政府治理体系和治理能力现代化提供了一种新的管理范式。在政府数据治理战略明确的情况下，政府应该从两个层面推进地方政府数据治理改革：一个是政府自身的改革和调适，比如政府数据治理机构的设置、相关政策和制度的建立和完善、人员和经费的配备等，这个层面的核心要素就是以公共权力和公共财政资源为核心;另一个是在具体实践层面，要从政府数据治理政策的研究和供给、强化政府和利益相关者之间的协同合作、促进政府数据治理改革和沟通等几个方面有序推进，这是从政府自身对于政府数据治理改革的政治和行政支持。

3.政府數据治理的技术资源。政府数据治理改革的另外一个绩效来源是技术资源，这是政府数据治理绩效的技术构成。政府数据治理改革促进了政府治理能力和治理体系的现代化。信息通信技术的主要特点是显著提高发送、接收、存储和分析数据的能力 〔4 〕137，缩短政府提供和处理公共服务或产品的时间，提高地方政府治理的绩效。政府数据治理有效性的一个指向性指标就是政府所提供的公共服务既高效又方便公众使用。政府公共服务虚拟化、信息化的现代化程度，以及社会公众的体验与感受，都与技术平台自身的技术供给和服务能力密切相关。特别是公众，他们首先感知的就是技术平台和数据中介的技术服务能力，而这种能力来源于数据中心和技术平台对数据的收集、存储、加工和更新等。同时，这种技术供给和服务能力又成为政府数据治理绩效的重要来源。基于此，政府统一搭建数据治理的技术平台，当然这个过程的核心主体是企业或第三方平台。对于政府数据治理改革的过程来讲，因为这里有个政府和企业之间的委托代理关系，因此，政府必须强化与相关技术平台之间的协同合作水平，将数据处理和服务外包的潜在风险和不确定性降到最低限度。企业和第三方平台必须保证数据本身的安全性，保护公民个人隐私，借助于安全、稳定的技术平台向社会提供高质量的公共服务，强化公众对于政府数据治理绩效的感知，同时争取他们对于数据平台的信任和支持。

4.社会公众的感知、体验与评价。就政府数据治理改革而言，最后所有的工作都会聚焦在社会公众接受数字政府服务的感知、体验与评价上，这是政府数据治理绩效的一种最直接的表达和意见。社交媒体的激增，例如互联网、手机、休闲聊天平台等已经改变了政府和公众之间的关系;媒体的扩散导致了虚拟社区网络的出现，这对政治和治理产生了重大影响 〔5 〕。公众是政府数据治理的参与者、公共服务的使用者和评价者，他们从政府数据治理改革中所能体验与感受到的服务品质与服务能力将构成政府数据治理绩效的实体内容，直接影响着自身对政府数据治理改革的整体评价。

所有的政府数据治理改革必须回应社会公众的需求，政府数据治理的利益相关方应该就政府数据治理的愿景达成广泛的社会共识。当政府借助于技术平台或数据中心向社会公众提供公共服务时，必须保证社会公众能够方便使用、便捷获取、安全运用。为此，相关的数据中心和服务平台必须强化自身向社会提供高质量公共服务的水平和能力。政府的相关管理人员和数据技术平台的专业技术人员有责任预测需求并准备相应的交付服务的技术，优化服务的流程和环节，提升服务的品质。否则，就会引起公众的不满。在互联网时代，人们的耐心越来越少，这意味着当网站在几秒钟内无法访问时，人们就不愿意等待服务。同时，服务必须易于访问。只有这样，社会公众才能有比较好的体验和评价。另外，政府必须借助于相关的技术平台及时回应公众的诉求和意见表达。所以说，政府与民众之间沟通和互动的能力和水平本身也是政府数据治理绩效的重要内容。

三、地方政府数据治理绩效提升的难点和挑战

政府数据治理改革对政府和社会都是一种系统的挑战，它涉及政府治理机制和模式重构以及整个社会行为方式的变革，这种变革过程对政府及整个社会都提出了新的要求。政府数据治理改革的推行依然面临着诸多的不确定性。当前，地方政府和社会都面临着经济社会行为数据化、信息化和智能化的客观现实，政府是否为数据治理改革做好了充分的准备？其他组织和普通的社会公众是否为政府数据治理改革做好了前期的准备？从数据本身的收集使用，到政府的监管与服务以及企业对于数据的储存、使用与更新等，也都面临着一系列的挑战和问题。

（一）数据治理改革的导引不足，缺乏系统的政策支持

地方政府的决策层对于政府数据治理改革起着至关重要的作用。政府数据治理改革既是政府治理体系和治理能力现代化的重要体现，同时，这种改革背后也存在较多的风险和不确定性。实践中，我国各地的政府数据治理改革并不同步，一些地方政府对数据治理改革的导引不足，缺乏对改革的顶层设计和政策支持，尚未从政策和具体的行政改革上去响应政府数据治理改革的新趋势。这说明，一些地方政府还没有从政策、组织、流程和公务员自身的工作能力等方面做好系统的准备 〔6 〕。在地方政府对政府数据治理改革尚未达成统一认识的情境下，就很难将其纳入政府的政策议程，省级以下的地方政府机构对于政府数据治理改革的政策和制度设计情况就更加参差不齐了。很多地方政府也都缺乏实施政府数据治理的系统响应能力，一些政府内部的管理者和工作人员也没有对政府数据治理改革的推行做好思想准备和工作准备。政府公共服务和管理的流程再造也是一个政府数据治理改革必须要面对的问题，其中有的是局部的、有的则是系统性的要求，不论哪种都是值得探讨和研究的问题。若地方政府尚未从顶层设计上准备好面对政府数据治理改革的话，就很难为政府数据治理改革的推行而进行系统性的改革和调整。客观上，不同地区经济社会发展的不平衡也是制约我国地方政府数据治理改革实践的一个现实问题。

（二）数据信息的绩效贡献不彰，存在潜在的安全风险问题

绩效提升是所有政府公共行政改革的最重要目的，政府数据治理改革也是如此。数据是政府数据治理改革的最小的分析单元。从数据治理的过程看，数据本身也是政府数据治理绩效的重要来源。在数字化政府建设过程中，政府和其他所有的组织、个体都有可能成为数据信息的生产者、管理者或需求者，也就是政府和其他所有组织、个体在政府数据治理改革中的角色都呈现出多元性，这种多元性影响和决定着数据信息对于政府数据治理绩效的贡献。在数据信息采集目的或使用手段合法、正当的情况下，人们所提供的数据信息存在失真的情况，这也是政府数据治理改革过程中的一个难点和堵点;相反，在数据信息真实有效的情景下，谁、以何种目的、以何种工具和手段采集信息、服务于何类机构等问题就成为政府数据治理改革的另外一个难点和挑战。比如，在移动通讯技术发达及手机普及的今天，很多机构都在通过手机APP或其他的数据处理终端以不同的形式收集或采集数据信息，在这种情况下，数据信息的安全性就成为全社会的关切，采集或收集信息的主体是否忠实地履行其对于数据提供者的保密义务？如何处理和使用这些信息数据？是否存在数据信息的交易或贩卖？这些问题都涉及公民个人的隐私，甚至影响到国家的总体安全，这是政府数据治理改革中必须要面对的挑战和严峻的现实问题。

（三）数据治理改革中的技术系统缺乏协同，存在系统融合问题

在政府数据治理过程中，数据中心和技术平台扮演着非常核心的角色，它决定和影响着数据信息的收集、储存、处理和更新的能力和水平，它的高效运行也决定和影响着公众对政府数据治理绩效的感知或体验。就数据平台或技术系统而言，首先面对的就是数据中心或数据平台的技术标准问题，不同地方政府（部门）之间尚缺乏统一的政府数据治理的技术标准，这使地方政府数据治理过程中出现“各打各的锣、各唱各的戏”。其次，数据中心或数据平台衔接着数据需求方和供给方，它既要代表政府或相关部门收集数据信息，又要负责数据的储存和分析、汇总等工作，还要与特定的部门和单位共享和使用信息，实现数据信息的充分利用。目前政府数据中心或数据平台的技术服务能力和水平参差不齐，数据信息的整合利用能力不能有效满足政府和社会的需求，而且在数据收集和整合过程中，还不断出现信息泄露或恶意收集、恶意使用的风险。再次，技术系统自身更新的速度和频率难以适应公共部门数据爆发式增长的现实需要，而且随着数据容量的持续增加，数据平台自身的储存和管理能力也成为一个新的挑战，这直接影响其服务政府和社会的能力。最后，数据处理的平台与地方政府治理改革之间尚未实现“无缝对接”，其对政府治理机制创新的价值和功能有待进一步挖掘。

（四）数据治理改革中公众参与不足，效果不佳

政府数据治理改革是为了服务公众，同样，它也需要公众的积极有效参与。政府数据治理改革的重要目的就是使得所有的社会公众都能便捷地获取相关的数据信息和有关的公共服务，因此，政府数据治理改革要逐步实现从传统的“政府-公众”互动模式向信息化条件下的“政府-数据处理中心-公众”这一互动模式转变。政府与公众的互动过程嵌入了新的中介即数据处理中心或数据终端，它为政府与公众之间的互动与沟通提供了技术性通道，同时，它也可能成为政府与民众互动的技术壁垒，而这种技术壁垒的存在无疑会造成数字鸿沟，影响公众与政府的互动与沟通效果。所以，技术壁垒必然引致政府数据治理绩效的降低。虽然数字鸿沟可能只是一种过渡效应，然而，目前这种状况是现实存在的，给政府数据治理工作造成了一个新的困境 〔7 〕。另外，不同类型交互平台之间的技术系统端口的对接问题也成了影响政府数据治理绩效的重要因素。比如，政府内部不同部门之间数据通道的衔接和适配度，就会影响公众参与的质量，同样也会增加数据信息获取的难度。在政府数据治理改革中，公共服务的数据化使得公众首先要面对的是“数据或技术平台”，现实中，并非所有的技术数据信息平台都能保障公众获取和使用，因此，政府提供响应社会公众需求的数据治理技术平台或技术系统就至关重要。

（五）数据治理改革过程中缺乏系统监管，影响治理效能

数字政府或政府数据的开放意味着政府对社会更加透明和公开，这是阳光政府建设的重要途径。政府数据治理改革本质上是利用信息和通信技术（ICT）来使得政府工作更高效，促使其提供更便捷的政府服务，让更多的公众获得信息，并使政府对公民更负责任 〔8 〕。首先，公众在获取信息或接受政府数字化公共服务的过程中，面临着两个突出的问题：第一就是数据信息的安全问题，第二就是数据信息的整合与利用问题。在数据爆发式增长的背景下，经济社会环境数据化、信息化和智能化的快速发展与公共领域数据信息安全保障的制度建设之间的矛盾依然突出。地方政府对虚拟空间的数据收集、利用等过程缺乏强有力的监管和规制，特别是在涉及国家总体安全的数据信息的监管方面也难免会存在不力問题。其次，在很多公共场域内，一些数据信息的收集、使用和保护等领域都存在监管盲区，政府数据治理的监管体系亟待完善。之所以出现监管盲区，与我国相关领域法律、政策和专业人才的短缺有密切关系。最后，公共场域内的数据需求方、供给方以及作为交互中介的第三方机构或平台的行为边界，也亟需通过国家法律、政策的正式确认。目前，我们尚缺乏与政府数据治理改革相配套的法律和政策监管体系，政府数据治理改革监管盲区或漏洞也必然会影响政府数据治理绩效的提升。

四、地方政府数据治理绩效提升的对策建议

政府数据治理改革已成为我国地方政府公共行政改革的重要内容，地方政府有必要重新审视其对于政府公共行政改革的价值，结合本地区的实际情况，有序推进政府数据治理改革的进程。其中，安全、稳定与可持续应该成为政府数据治理改革的基本要求。政府必须关注数据治理过程中的安全问题，高度重视技术治理手段和工具背后的风险。实践中，地方政府要在保障数据信息安全的前提下，强化政策引导，实现地方政府数据治理绩效的改进和提升，为政府治理机制改革提供数据化、信息化和智能化的动能，助力我国地方政府治理体系和治理能力的现代化建设。

（一）加强数据治理的战略和政策支持，优化行政生态环境

政府数据治理改革的有序推进离不开地方政府的战略引导和政策支持。特别是对于那些欠发达地区来说，当地政府要正确认识数据治理改革对于实现地区跨越式发展的推进作用。政府数据治理改革虽然会在一定程度上给政府治理带来压力，但是这种压力未必不是好事，它甚至能为欠发达地区实现弯道超车提供新的动能。贵州省近几年的快速发展就充分证明了这一点。从政府自身管理看，这种开放在某种程度上体现了政府施政的自信以及倒逼自己进行行政改革的决心。地方政府要科学决策，确定政府数据治理改革的愿景，制定本地区政府数据治理改革的路线图，建立政府数据治理改革的地方性法规，逐步调整政府的政策体系和治理结构，从宏观的政策体系更新到政府内部管理人员和工作人员的意识、工作能力和工作文化的营造等方面形成合力，为政府数据治理改革提供系统性的支持，从根本上提升政府精准施政能力，为社会公众提供高水平的公共服务，助力地方经济社会的安全稳定和可持续发展。在政策支持上，要结合本地区的实际，有序推进政府数据治理改革的步伐，从体系建立、系统运行、结构调整等方面建立保障性的政策制度体系，为政府数据治理改革提供政策支持和组织保障。政府内部的工作人员，也要积极转变自己的观念，强化业务技能的学习和再教育，为政府数据治理改革提供最重要的人力资源支撑。以上几方面的协同推进，将逐步从战略引导和政策创新上为政府数据治理改革建构良性的公共行政生态。

（二）强化数据信息链的绩效贡献，提高数据的安全性

数据信息是政府数据治理绩效的最重要载体，也是政府数据治理绩效构成的主要内容之一。地方政府应充分认知数据信息的价值，以及它对政府治理改革的推动和促进作用。从政府数据治理绩效“生产”的过程看，它包含两类核心主体，一类是数据信息的提供者，另一类是数据信息的需求者、收集者和使用者等。几乎所有的社会主体都有可能成为数据的需求方和供给方，而且呈现一种“你中有我，我中有你”的场景。数据则是连接不同主体的中介或桥梁，所以数据自身对于政府数据治理绩效的贡献就不言而喻。从绩效的观点看，真实的数据本身就是一种绩效贡献，失真的数据贡献出的也是一种绩效，但是这种绩效是负绩效，而不是我们所期待的正绩效。鉴于数据提供方和需求方的信息不对称，人们对于数据信息的利益诉求各不相同，数据信息背后的风险和不确定性就成为一个迫切需要回应的现实问题。数据背后的风险和不确定性与数据的供给者和需求者（收集者、加工者和利用者）都有着密切的关系 〔9 〕。在政府数据治理改革过程中，数据提供者所提供的数据信息必须真实有效，而数据的需求者在处理或使用过程中必须保障数据信息的安全性，保护数据提供者的个人隐私，将潜在的风险管控与数据信息的整合利用有效结合起来，切实履行自己所应承担的责任和义务，服务于地方政府治理能力体系和治理能力现代化的改革总目标。

（三）注重技术平台的系统融合，挖掘技术协同的绩效动能

政府数据治理改革必须有强力的技术系统支持。政府内部的数据系统与政府外部相关组织的数据处理与交换平台之间的对接和融合，一直是我国政府数据治理改革的难点。政府数据治理改革绩效的提升客观上要求政府内部与政府外部的技术平台和系统之间的融合，提升技术系统或平台的运行效率，减少不同数据系统之间的技术壁垒，提升技术系统或平台之间的协同性，这种协同本身就是政府数据治理绩效的核心内容。不同数据中心和技术平台的运行要遵循统一的技术标准和操作手册，为数据在不同技术系统或平台之间的流动创造良好的技术环境。政府数据治理改革过程中的风险和不确定性同样与数据处理中心密切相关。具体来讲，数据信息的风险主要来自于数据信息的收集、储存、处理与共享等环节。数据处理和整合的相关技术平台要服从国家经济和社会发展大局，切实履行自己对于数据信息安全的责任和义务。从技术系统或资源的整合角度来看，要不断升级或更新数据技术系统的防火墙，增强系统柔性，保障数据信息的安全和用户的隐私，提升数据信息的整合、处理与利用能力，充分释放技术系统带给经济和社会发展的技术“红利”，增强社会公众对于相关技术平台的信任和认可，为数据信息的提供者和需求者提供良好的技术服务和使用体验。此外，相关技术平台或机构必须与其他的利益相关者建立良好的伙伴关系，从技术协同的角度助力政府治理体系和治理能力的现代化。

（四）注重公众的参与和体验，实现政府与民众的良性互动

政府数据治理改革的根本目的是为公众提供最便捷、最高效的公共服务，促进经济、社会的高质量发展。政府数据治理改革也必须贯彻习近平总书记所提出的“以人民为中心”的发展理念，为社会公众的有效参与创造条件。毫无疑问，政府数据治理改革的一个重要价值取向就是促进阳光政府、透明政府的建设。所谓阳光和透明，一是公众必须能便捷获取政府的公共服务，同时可以促进政府与公众之间实现更透明、更便捷的互动交流，这也就意味着为公众提供一个参与政府治理的新平台，为公共政策的制定和优化提供了新的参考，也为社会公众问责、质询水平和能力的提升创造了新的条件。政府必须通过政策和制度设计的创新，为公众参与政府数据治理提供支持。技术系统和数据平台作为基于网络互联的公众参与渠道，也是公众参与政府治理的一种技术工具，其运行水平会直接影响着公众参与的体验和满意度。这些数据处理中心和技术平台必须不断更新和升级，保障公众具有良好的参与体验，为公众提供便捷高效的公共服务。政府与民众之间的互动，特别是政府对社会公众的回应与反馈一直是学术界关注的一个焦点议题。相关的数据平台要强化自身对于公众参与的技术价值和功能，提供一种政府响应公众需求的数据治理技术，这也是政府数据治理改革的應有之义。

（五）构建数据治理的全方位的管控体系，提升数据治理的绩效

政府是数据治理改革的推手，同样也是政府数据治理的舵手。在全面推进政府数据治理改革的背景下，从形式上讲，政府将公共服务委托或外包给了收集、处理数据信息的技术平台，但是，从委托代理理论和责任政治来看，政府必须正视因公共服务委托或外包而可能产生的风险，承担自己应负的公共责任。基于此，政府必须履行“舵手”的职责，为政府数据治理改革“建章立制”，健全完善政府数据治理改革的法律法规，依法推进改革，并作出明确规定，非经法律允许，任何主体不能收集可能涉及公民个人隐私的数据隐私，更不允许恶意收集和利用甚至是非法交易涉及国家安全和公民个人隐私的数据信息。所有的政府数据治理改革都必须纳入政府的监管体系。政府要逐步完善包括法律监督、行政监督、媒体监督在内的全方位监管体系，规范政府数据治理改革过程中不同利益相关者的行为边界，特别是数据需求者和提供者以及相关的技术平台，建立彼此的公共责任地图，所有的相关主体都要对政府数据治理改革中的失范行为承担相应的责任。针对政府数据治理改革中的失范行为，国家不妨通过问责和质询机制的完善来强化政府的监管责任。政府要通过有效的管控体系，科学规避数据治理改革过程中的行为失范，使得政府数据治理改革平稳有序开展，促进政府数据治理绩效的改进。

随着大数据、云计算和人工智能的快速发展，政府如何因应经济社会的信息化、网络化和智能化就成了政府管理者的一道必答题，政府数据治理改革正是其中的一种政策选择。在我们这样一个大国，全面推行政府数据治理改革并没有成功的先例可循，必须立足我国各地发展实际，有序推进。同时，政府数据治理改革必须切实坚守安全发展的底线和红线，聚焦政府数据治理绩效的提升。在此背景下，我们有必要坚守数据治理改革的公共价值，探讨政府数据治理绩效的贡献源，为政府数据治理改革的精准施策提供理论支持。政府的战略引导和相关的政策供给、技术系统的融合、数据信息资源的整合与利用能力及公众的有效参与构成政府数据治理改革的重要着力点，这几方面内容都是政府数据治理绩效的重要贡献源。为此，必须加强政府数据治理改革的顶层设计，强化战略引导、政策支持、公众参与和政策监管等方面的协同，助力地方政府数据治理绩效的提升，推动地方政府治理体系和治理能力的现代化。

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责任编辑 周 荣