完善国土空间规划体系下的村庄规划编制探讨

摘 要：村庄规划是国土空间规划在村域范围内的具体实施性规划。本文在探讨村庄规划与国土空间规划体系的关系的基础上，系统剖析了村庄规划的特征、定位，重点解析了村庄规划的主要内容，包括落实乡（镇）规划的各类控制性指标及村庄建设用地细化与布局，合理安排农村“三生”用地优化村域空间结构。通过村庄规划的编制与实施，可以促进国土空间布局的科学性与精确性，为完善国土空间规划体系、促进乡村振兴战略的实施提供支撑。

关键词：村庄规划;国土空间规划;多规合一;精细化管理

随着我国社会经济进入转型发展期，协调好社会经济发展与生态保护之间的关系成为构建和谐社会的重要目标。国土空间规划作为我国空间管制方面的主要规划，是当前学界和社会关注的焦点，并受到政府的高度關注。2014年国务院4部委联合发布《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，明确提出编制“多规合一”的空间规划，“划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业、生态空间布局”;2015年《生态文明体制改革总体方案》提出，要“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”;2019年5月，中共中央、国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，标志着国土空间规划体系构建工作正式全面展开。

村域是土地最基本的权属单位，是国土空间规划的具体布局与落实。因此，村庄规划作为一个实施性的规划，是落实上级（县区、乡镇）空间规划各项内容和土地利用控制指标的落脚点。基于此，根据国土空间规划对村庄规划的要求，以及村国土利用的实际需求，本文在探讨国土空间规划与村庄规划关系的基础上，系统剖析村庄规划的特征与定位，并重点分析村庄规划编制的主要内容，从而为编制科学的村庄规划，丰富国土空间规划体系、实施乡村振兴及美丽乡村建设提供科学支撑。

1 村庄规划与国土空间规划的关系探讨

我国的国土空间规划是伴随市县“多规合一”试点和省级空间规划试点工作而开展的，从宏观到微观依次包括国家、省、市（地）、县（区）和乡（镇）5级国土空间规划，形成了一个较为完善的规划体系。但是也存在微观规划的落地问题，虽然乡（镇）规划是一种详细规划，但规划对象未细致到村内各个地块，特别是由于采用的是较小比例尺的底图，一些碎小的地块往往被忽视。如何实现乡（镇）级规划落实到具体空间，还需要更为微观的规划。因此，村庄规划应该是乡（镇）国土空间规划的细节和落实。

与此同时，长期以来农村地区的国土利用布局无序、村庄建设杂乱无章、生产生活环境恶化，也需要村域层面的规划来治理。然而，当前我国国土空间规划在农村地区国土利用管理方面的内容相对粗疏，影响到了国土空间用途管制的落实和农村地区的可持续发展。因此，现有的5级国土空间规划不能完全满足村域国土空间利用与管制的需求，迫切需要通过编制村庄规划弥补当前国土空间规划体系的不足，实现乡村国土空间精细化管理。

2 村庄规划的特征

根据对村庄规划与国土空间规划体系关系的探讨，着眼于村庄规划的功能，村庄规划应该具有如下几个特征：

2.1 数据精确性

我国的各级国土空间规划受比例尺等因素限制，无法实现图、文本和表的完全统一。村庄规划一般要求在大比例尺实测国土空间利用现状图的基础上进行，大比例尺制图为数据一致性提供了可能，永久基本农田保护和建设用地指标给村庄规划数据准确性提供了政策要求，村民土地产权权利的保障也要求数据的准确。因此村庄规划要求图上数据、文本数据和表格数据高度一致。

2.2 可操作性

村庄规划强调国土的微观利用，从发展定位、产业选择，到国土利用分区、各业用地安排，再到土地整理规划、永久基本农田保护规划、农村居民点用地规划等，村庄规划为上述发展目标指明了方向，并具体落实到图斑地块。因此，村庄规划具有可操作性原则。

2.3 用地落地特征

村庄规划作为乡（镇）规划体系的组成部分，应服从上级规划的约束性管控，做好与永久基本农田、生态保护红线空间管控的衔接，合理划定生态、农业和建设空间;另一方面，当前农村发展出现许多新业态，对国土利用及其管理提出了更加精细的需求。因此，在村级层面，应通过更加详细的规划分类，科学安排各类农村建设用地，切实落实各类用地图斑的精准落地。

2.4 弹性特征

村庄规划，应适应乡村多样性的发展方向，留有一定的弹性空间。如在建设空间中允许布局调整，允许对有建设意愿但未能落实项目布局的区域，采取划定弹性空间的方式，以增强规划弹性，最终提高用地的保障能力。

3 村庄规划的定位

村庄规划属于详细型和实施型规划，应以乡（镇）级规划为依据，在村域空间内统筹安排农村生产、生活、生态空间及各业用地，具体定位如下：

3.1 村庄规划是乡（镇）级规划控制下的详细规划

村庄规划是国土空间规划的落脚点，本质上是对上级规划的细化和延伸，是上位规划控制下的详细规划。其所确定的空间边界是农村生产、生活和生态空间落地的主要依据。因此，村庄规划的重点任务是在上级规划的控制下，统筹协调乡村一、二、三产业发展、人居环境建设、农业设施配备等空间配置，将永久基本农田保护红线、生态红线等资源底线落实，明确各类型集体建设用地的存量、空间和规划配置。因此，村庄规划是一种详细性规划。

3.2 村庄规划是融合空间管控内容和建设方案设计的综合性详细规划

作为国土空间规划的延伸和细化，村庄规划应当具有综合的视角，特别是对村域范围内的项目实施、产业发展、居民生活以及各项空间等综合考虑，适度深入细化。村庄规划要解决的核心问题，一是根据需求确定规划编制范围;二是规划编制单元问题;三是规划内容的可落地问题。上述定位的原因是乡（镇）规划并未对村内部的国土利用安排作出具体、详尽的安排。因此，村庄规划的编制和实施，应做到建设项目的具体落地，各类图斑的空间精确布局，是一种兼有管控属性和操作性的详细性规划。

4 村庄规划的内容

村庄规划应以上位规划为引导和依据，落实乡（镇）规划确定的各项国土利用指标;统筹布局农村生产、生活、生态空间;统筹布局村庄建设、产业发展、基础设施建设、生态保护等相关的用地需求，具体内容如下：

4.1 落实乡（镇）级规划的各类控制性指标

纵向衔接上，村庄规划要落实乡（镇）规划确定的地国土利用控制指标，划定永久基本农田保护红线，强化对农村建设用地规模、布局和时序的管控;在横向空间布局上，强调对各类用地数量和空间布局的合理安排，突出对建设用地科学而有序的保障;在编制方法上，注重對上位国土空间规划确定的内容进行细化，实质上更多体现为对永久基本农田范围、建设用地边界、土地整理项目在村域范围内一一落实到图斑。

4.2 村庄建设用地细化与布局

村庄建设用地的细化和各类建设用地配比是村庄规划的重点内容，也是在当前社会经济转型期农村建设用地逐渐多样化及功能复杂化背景下，适应农村国土精细化管理及集约利用的重要前提。应当充分考虑当前土地利用分类及村庄建设规划分类中有关村庄用地类型划分的内容，参考《村庄规划用地分类指南（建村[2014]98号）》，将农村居民点用地分类适度打开。把村庄建设用地细化为村民住宅、村庄公共服务用地、村庄经营性建设用地、村庄基础设施用地、村庄其他建设用地等地类，为优化村庄内部建设用地结构布局提供抓手。

4.3 合理安排农村“三生”用地，优化村域空间结构

村庄规划要科学划定村域“三线”，实现生产、生活和生态空间的精准落地。在村全域范围内按大比例尺划分为以生态保护功能为主导的生态空间、以农业农耕为主导的农业空间、以乡村建设为主导的建设空间3类空间，提出空间管控规则。永久基本农田保护红线划定要符合现代农业生产和适度规模经营需要;建设用地安排要满足农村建设、基本公共服务均等化和节约集约要求;生态红线划定要构建村域生态安全空间格局。通过村庄规划，有序布置生产、生活和生态空间，最终实现“三生”空间的精准落地。

5 结论与讨论

村庄规划是完善当前国土空间规划体系，促进乡村“三生”空间优化、人居环境改善及乡村振兴的重要途径，本文通过对村庄规划与国土空间规划体系的关系的探讨，系统分析了村庄规划的特征、定位及内容，得出如下结论：

（1）我国当前5级国土空间规划体系对村域国土空间的管制不充分，不能精确安排村域每个地块的空间布局，因此亟需借助村庄规划统筹安排村域国土空间，村庄规划是上位国土空间规划的细节和落实，是乡（镇）规划的重要补充和落实国土空间用途管制的基本依据。

（2）村庄规划具有规划数据精确、规划实施可操作、规划国土空间能落地、规划发展有弹性等特征。同时，村庄规划是乡（镇）级规划控制下的详细规划，是融合空间管控内容和建设方案设计的综合性详细规划。

（3）村庄规划的主要内容包括落实乡镇规划的各类控制性指标，村庄建设用地细化与布局，以及合理安排农村“三生”用地、优化村域空间结构等。在村域层级，通过村庄规划的编制，实现村域国土空间上地块的精准落地与优化布局。

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作者简介：

朱毅，男，天津市生态修复整治中心工程师，主要研究方向为土地利用与管理。