城市社区应急管理协同模式研究

许冰杨

摘 要：面对日趋复杂的公共安全形势，重心下移，构建城市社区应急管理协同模式已然势在必行。这一模式是全过程、全主体管理，应从构建全主体共治体系、优化组织结构、完善治理环境等方面着力，实现城市社区应急协同治理精准高效的目标。

关键词：城市社区;应急管理;协同治理

一、城市社区应急管理协同模式是实践趋势

随着工业化、城镇化的纵深推进，我国应急体系建设面临着各种风险交织、矛盾叠加的严峻挑战。社区是城市社会的基本单元，是预防和应对各类突发公共事件的重要载体和前沿阵地，在国家应急管理体系建设中具有全局性、基础性的战略位置，成为当前政府应急管理关注的重点。现代应急管理的理论与实践表明，城市社区应急管理模式的构建，应具备两个核心特质：一是管理功能的“综合性”，即社区需要面向突发事件的预防、准备、响应、恢复四个环节进行全过程管理;二是管理主体的“协同性”，呼唤由政府、社会组织、企业、公民等全主体形成合力，协同应对危机。【1】然而，从发展现状来看，我国城市社区主要采取“政府主导、社区配合”的传统应急管理模式，存在着应急管理主体单一、应急管理法规不健全、协同机制不完善、应急保障能力不足等问题，还不能适应日趋复杂的公共安全形势。因此，顺应现代应急管理的实践趋势，推动城市社区由政府单主体、单向度管理向全过程、全主体协同模式转变，已然势在必行。

二、城市社区应急管理协同模式的基本特征

城市社区应急管理协同模式以公共危机协同治理、多中心治理为理论基石，重塑传统政府主导模式，厘清政府与社区的权责边界，在一个既定的组织框架内按照行为目标统一和法制化原则，有机整合社区内部的各种资源和要素协同作战，提升社区应急管理全过程的行动效能，以期有效预防、处置和消弭危机。【2】这一模式是全主体、全过程管理，具有三个显著特征。

其一，全主体共治。在社区监管网络中，政府、企业、社会组织、居民等各主体资源优势和功能互补，在互动博弈中形成相互依赖的合作伙伴关系，并明确各自权责。政府在制度供给、资源控制、决策集权等方面具备独有的优势，在应急管理中发挥主导作用，但与社区各主体之间并非传统的单向管控关系，而是一种监督、指导、协调的关系。各参与主体则在政府搭建合作平台、明确权责分工的制度性引导下，协同合作，形成一种“集体式应急自救互助行为模式”。

其二，组织结构呈现扁平化、弹性化特征。一是突破传统应急管理模式层级僵化的组织壁垒，社区应急管理由政府单主体扩展为多元主体共治;二是形成权责对等、制度化的多元治理结构，由政府主导并协同其他主体，形成上下联动、协同应对的格局。三是施行民主与集权相结合的决策机制。在社区应急规划决策阶段以民主参与为主，以提高决策的科学合理性;但在紧急状态下则必须由应急指挥中心集权决策，指挥各主体协同应对危机。四是重视资源与信息共享，利用现代网络信息技术搭建信息指挥平台，实现各主体高效沟通、资源适时调配。【3】

其三，运行环境“内软外硬”。强化内部软环境，既要加强以社区安全文化和组织文化为主的公共文化建设，又要增进各主体对应急决策的信任，以期提升全主体参与度、社区组织效率，形成良好互动协作的组织关系;优化外部硬环境，既强调规范应急法律制度，又注重构建良好舆论环境，从而促进社区应急管理向公开、透明、高效的方向发展。

三、城市社区应急管理协同模式的实现路径

构建社区全主体协同应急治理体系。一是理顺主体关系，明确各主体的职责和功能定位。政府加强顶层设计，营造良好的协同合作环境，加大对社区多元化应急管理主体的培育，建立并完善应急管理的协调联动机制，充分发挥其在应急管理全过程中的引领、监督、协作、保障作用;社会组织、企业、公民等治理主体能夠弥补政府资源禀赋、人员结构、组织体系等方面的功能局限，在社区应急管理全过程中自主参与、实时响应、协作应对。二是加强全主体之间的协同合作。在职责法定、明确的社区应急管理体系基础上，打破组织隔阂，鼓励扁平化、灵活、多元的主体参与渠道，搭建全主体深层互动平台，建立稳定长效的协同治理新模式。

完善社区协同应急管理的组织结构。建立常设性的社区应急管理综合协调机构，在街道办事处的组织领导下，广泛吸纳应急管理专家、社区居委会、NGO、辖区企事业单位代表、居民代表等担任常任理事。其主要职能包括：一是社区应急管理的核心指挥中心，统一领导社区安全、应对突发事件工作，制定应急规划、预案;二是社区应急全主体长期协作的平台，整合各方力量，实现跨区域、跨社区、跨部门协作以及政府与市场、社会的合作伙伴关系。在运行机制上，则强调“民主参与”“协商对话”“依法运作”，明确机构各部门、成员的职责权限，构筑立体网络组织，形成社区应急管理协同效应。

优化全过程全主体应急管理的治理环境。在内部软环境方面，着力加强应急管理文化建设，全方位打造学校、家庭、社区和个人互动的宣传教育网络系统，培养民众应急管理的认同意识、参与意识、防范意识和协同意识，提升社区应急管理能力;在外部硬环境方面，注重健全社区应急管理法律法规体系，既要从顶层制定和完善相关法律、法规，明确应急协同全主体的权责及其合作关系，又要立足社区实际构建全过程的应急管理协同运作制度，比如应急协同的培训制度、预警制度、保障制度、信息沟通制度、激励制度和监督评估制度等，促进应急管理法治化、制度化、规范化、有序化，实现城市社区应急协同治理精准高效的目标。

参考文献

[1] 王芳.我国城市社区应急管理模式的优化选择[J].警学研究，2019（5）.

[2] 张立荣，冷向明.协同学语境下的公共危机管理模式创新探讨[J].中国行政管理，2007（10）.

[3] 张海静.城市社区应急管理模式研究[D].上海交通大学，2010.