监察法中政务处分制度研究

黄羽霞

摘  要：政务处分在监察体制改革试点过程中首次出现，并取代了原行政监察机关适用的“政纪处分”，适用于违法的公职人员的惩戒措施。监察法中建立政务处分制度具有重要的意义，它是完善我国公职人员责任追究机制的重要制度，但是政务处分制度在实践适用中存在着很大的问题。这迫切需要我们从理论层面对政务处分的性质、政务处分制度存在的问题以及怎样完善政务处分制度做出深刻的探讨，为政务处分制度的实施提供实践指导。

关键词：政务处分;性质;意义;问题;完善

一、政务处分及其法律性质

（一）政务处分

政务处分是国家各级监察委员会针对公务人员的实体违法行为做出的法律责任而非纪律责任。1政务处分与行政处分不同，两者具有明显的区别，政务处分是违法失职的公职人员承担的一种法律责任，行政处分是违法失职的公务人员所承担的纪律责任。政务处分与行政处分之间的关系是共存与互补关系。二者虽然不同，但是政务处分在本质上仍然是国家机关内部的法律处分，是各级监察委员会对违法失职的公职人员依据国家监察法的规定而给予的一种惩戒措施。受政务处分的公职人员可以依法行使申诉权，要求作出处分的决定机关复审，对复审不服的还可以向作出处分决定的上级监察机关提请复核。政务处分制度成为监察机关追究公职人员职务违法责任的行政惩戒措施，是监察机关行使监察职能的体现。

（二）政务处分对象的范围

有关政务处分对象的确定在理论上存在较大争议，有三种主要观点：一种观点认为，政务处分的对象是《监察法》上的监察对象。2第二种观点认为，政务处分的对象是违法违规的公职人员。3第三种观点认为，政务处分的对象是监察对象，但仅限《监察法》第 15 条规定的公职人员，并不包括“有关人员”。根据《监察法》以及《暂行规定》，政务处分的对象限于公职人员中具有特定身份的管理人员，包括《监察法》第 15 条第 1 款列举的国家机关任命的领导人员以及列入国家机关编制的管理人员;公办教育、科研、文化、医疗卫生、体育等單位中从事管理的人员;法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中列入国家机关公职人员编制的公务人员。

（三）政务处分的性质厘定

我国《监察法》45条第2款规定“政务处分决定分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。”政务处分是监察体制改革中刚刚设立的制度，对于其性质的认定，在学术界和理论界都没有公认的看法。参考有关资料，大致形成了一下三种观点：

一种观点认为，政务处分是监察机关对公职人员采取的外部法律制裁措施。4第二种观点认为，政务处分是对公职人员采取的外部纪律惩戒措施。5第三种观点认为，政务处分是监察机关对公职人员采取的内部法律惩戒措施。6笔者认为第三种观点关于政务处分性质的看法比较合理，原因有二：一是政务处分的依据是《中国人民共和国监察法》所以政务处分是一种法律责任，这也使得其与行政处分相区别;二是政务处分的被惩戒人员的救济方式（复审和复核），说明其是一种内部惩戒措施。

二、政务处分制度的意义

（一）政务处分建立了符合中国国情的权力监督与制约体系，是中国特色监察制度和监察立法的体现。

政务处分制度产生并不是行政处分的简单取代或者升级并由一套符合中国宪制的权力配置理论支撑，形成符合中国权力监督与制约机制的法理。政务处分制度的从无到有，对于完善我国的监察监督体制和监察立法具有重要的意义。

（二）政务处分是监察机关监督执纪的重要手段，具有适用范围广、惩戒程度适当、教育作用明显的特征。

监察机关对公职人员主要有监督、调查和处置三种职能，监督是第一位的也是最主要的职能，而处置是监督和调查的最终结果。因此，监察机关的监督与处置职能应当成为监察法学研究的重要内容。政务处分在监察处置措施中占十分重要的地位，它不仅与党纪处分衔接，而且与行政处分并存。

（三）政务处分实现了处分与党纪、国法的有效衔接。

政务处分法草案将国家监察法的原则规定具体化，明确政务处分的种类和适用、主体及权限、程序和救济途径等要素，为政务处分的实施提供了一整套完整的方案，使得其实现了处分与党纪、国法的有效衔接。

（四）政务处分将“违法的公职人员”全面纳入处分体系之内，具有补充漏洞的作用。

政务处分将包括公务员，国企管理人员;公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;基层群众性自治组织中从事管理的人员和其他依法履行公职的人员纳入惩戒范围之内，实现了公职人员监察监督的全覆盖。

三、政务处分制度存在的问题

（一）政务处分存在适用对象错误以及适用原则模糊的现象

一方面政务处分的法律、法规及规章对政务处分行为的性质、内容、效力等缺乏具体规定。另一方面学术界也缺乏研究，既有政务处分理论难以为监察实践提供指导，迫切需要从理论层面对政务处分的性质、适用对象确定的标准、适用依据以及适用规则进行深入探讨。

（二）政务处分适用的情形规定过于原则

《监察法》第 11 条和第 45 条均规定，政务处分适用于违法的公职人员。《暂行规定》第 2条也规定，公职人员有违法违规行为的应当受到政务处分。但由于违法这一概念比较宏观和抽象，在理论和实践中难以掌握。需要从监察制度的基本原理和法理出发，结合《监察法》的规定，确定《监察法》上违法的涵义。

（三）政务处分的规范依据具有多样性，增加适用难度。

监察法对政务处分适用的依据、条件以及如何适用没有做出明确的规定，导致政务处分的规范依据具有多样性。在加上我国公务员人数众多，不同性质的机关和单位对公务员纪律要求存在很大差别。

四、建立完备的政务处分制度的构想

（一）制定针对公职人员违法行为的政务处分法

《监察法》是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律，而《政务处分法》则是一部规范政务处分权和政务处分工作的专门立法。因为根据《立法法》关于法律适用的规定，在适用法律时需要循“上位法优于下位法”“特别法优于一般法”以及“新法优于旧法”等技术性的规则。假如《监察法》与《政务处分法》是一般法与特法的关系，政务工作领域自然优先适用《政务处分法法规定》，而认为《监察法》与《政务处分法》是上位法与下位法的关系，那么，在制定《政务处分法》时便应以《监察法》为立法依据，且不可与《监察法》的规定有任何抵触。不可否认，政务处分法的立法目的乃是落实《监察法》政务处分的规定，故监察法是《政务处分法》的立法依据。《政务处分法》虽然在《监察法》的基础上进行 补充和完善，但不可违背监察法中已经明确的规定，比如政务处分的事由应为违法行为，政务处分对象应为公职人员。

（二）政务处分应当实现党内监督与国家监察的贯通。党员公职人员的党纪处分与政务处分应当匹配。实践中必须遵循相当性原则，防止两种纪律处分畸轻畸重，保障党内监督与监察监督衔接贯通。

（三）实现司法、行政执法与监察工作的衔接

监察机关在给予公职人员政务处分时，事实依据既有监察机关的调查结果（主要是职务违法行为），亦有其他国家机关对公职人员违法行为的认定结果，比如行政处罚决定书、司法裁判文书等。如此一来，为使监察机关能够及时对违法的公职人员给予政务处分，便需要实现司法、行政执法与监察工作的衔接，主要是行政机关在给予具有公职人员身份的行政相对人行政处罚之后;检察院因公職人员的犯罪行为情节轻微，作出不起诉决定之后;以及法院对公职人员的犯罪行为作出判决裁定之后，应当将相关违法事实及证据材料移送监察机关，以便监察机关据此对公职人员作出政务处分决定。

总之，政务处分制度的确立体现了我国监察制度和监察立法的完善，标志着中国特色的监察制度逐级趋于成熟。但是政务处分制度在实践适用中仍然存在很多问题，尤其是其与行政处分之间的关系，对于正确适用政务处分制度具有重要的意义，需要自实践和理论上做出进一步的探讨。

参考文献

[1]  徐继敏：《监察委员会政务处分行为研究》，载河南社会科学，2018年第10期，第68页。

[2]  李桂琴：《关于基层运用政务处分情况的调研》，载《中国纪检监察报》2019 年 1 月 31 日第 8 版。

[3]  宋尚华、王多：《党纪处分与政务处分有什么区别———适用对象、依据、程序及权利救济不同》，载《中国纪检监察》2018 年第 22 期。

[4]  徐继敏：《监察委员会政务处分行为探究》，载《河南社会科学》2018 年第 10 期。

[5]  秦前红、刘怡达：《制定政务处分法应处理好的七对关系》，载《法治现代化研究》2019 年第 1 期。

[6]  朱福惠：《论监察法上政务处分之适用及其法理》，载法学杂志，2019年第9期，第47页。