从居民楼院消防安全方面探讨消防法制建设

马宁

摘要：以居民楼院的消防安全为切入点，重点从立法、守法、执法三方面分析了新形势下消防法制建设的现状以及存在的问题，阐述了强化消防法制建设的必要性，并就如何加强消防法制建设提出了建议。

关键词：消防立法;制度建设;居民楼院

我国消防工作是社会安定和谐的坚实壁垒，做好防火治火工作事关人民群众基本生活环境的安定和谐，维系着整个社会消防安全稳定大局。但是，近年来随着经济建设的迅速发展，各地火灾事故仍未得到有效控制，尤其是涉及居民楼院的亡人火灾事故更是与日俱增。分析发现，居民楼院普遍存在火灾隐患多、检查整改难、监督管理乱等问题。透过这些表面现象深究其原因，还是因为消防法制建设不健全，存在着法制建设落后，跟不上社会发展形势，甚至法制空白的问题。是以，探讨消防法制建设具有很大的现实意义。

1 居民楼院消防安全存在的问题及相关法制原因分析

近年来我国消防工作虽然法制化进步明显，但屡屡发生的亡人火灾事故说明消防工作还存在许多问题，本文旨在以居民楼院的消防安全为切入点，投射出目前我国消防法制建设中存在的实际问题。

1.1消防安全责任不明——消防立法未完善

2017年国务院办公厅《消防安全责任制实施办法》颁布实施后，对各行业部门、机关、团体、企事、事业等单位的消防安全责任都有了更明确、细致的规定。但是在许多老旧居民小区、居民楼院内，由于没有物业服务企业，导致日常消防监督、消防宣传及隐患整改无人问津。即使居民楼院设有物业服务企业，由于目前法律法规对物业服务企业的消防安全监管主体没有作出明确规定，许多物业公司存在不作为、乱作为的现象。除此之外，电动自行车消防安全管理责任不落实、出租屋中出租方和承租方消防安全责任互相推诿等问题都从消防立法层次上暴露出我国消防法制建设存在以下弊端：

一是立法的水平和效率严重滞后于社会的发展。我国的法律法规制定和修改周期较长，而法律法规的前瞻性毕竟有限，势必形成法律法规与快速发展的社会形势不相适应的结果。如2017年《建筑防烟排烟系统技术标准》实施以前，很长一段时间内建筑的防排烟设计都处于模棱两可的状态。再如随着电动自行车在全社会普及，居民楼院内电动自行车停放、充电却仍然没有法律依据，实际管理困难重重。由此可见，国家规范应用与经济社会发展存在脱节问题。

二是法律法规尚不健全。随着消防工作社会化的进程，社会上出现了多种形式的消防技术服务机构，从火灾风险评估到消防设施维护保养，这些公司承接的消防业务五花八门、种类繁多。但是由于目前我国对消防技术服务领域的部门规章仅有公安部颁布的《社会消防技术服务管理规定》一部，对于这些新产业、新业务及由此产生的新型的行政关系和管理模式，还缺少管理上的法律依据，消防技术服务行业在实际工作中还无法发挥其最优的作用。

1.2行政处罚困难重重——消防执法需严格

实际上居民楼院的许多火灾隐患都是个人违法行为造成的，例如汽车停放占用消防车通道、楼道堆放杂物等，这些行为很普遍，但是由于消防监督执法人员在发现这些问题后没有明确的单位可以追责，如果追究到物业服务企业，没有相关的问责机制;如果追究到个人，浪费执法人员大量的时间和精力不说，还会面临着违法人员不承认、不配合的尴尬境况。这些问题都从消防执法层次上暴露出我国消防法制建设存在以下弊端：

一是消防部门法定职责与实际警力不相符合。消防监督人员身兼安全检查、行政处罚、火灾调查、社会宣传教育等多职，其工作量大、责任重。我国消防监督人员配置较少，特别是基层单位防火监督专业对口的人才更是凤毛麟角，且岗位轮换流动非常频繁，每名监督员到了新岗位又要花时间适应新环境。消防专业人才和知识难以发展，整体执法水平不稳，工作质量不高。

二是消防行政执法不规范。消防监督工作经验性强，通常是以“老带新”的方式进行，在传承过程中难免出现不规范的情况。部分消防监督执法人员依法行政的意识较差，只追求执法结果，而不严格遵守执法程序，执法规范性有待加强。如在执法过程中，没有严格履行听证告知、到期催告等义务，同时存在受人情关系影响的问题，这些因素一旦被渗透到执法活动中，就难免影响公正执法。

1.3火灾隐患屡查不改——消防守法待加强

在日常的消防监督检查工作中，居民楼院的大量火灾隐患始终是困扰消防监督执法人员的难题。在楼梯间、门厅走道、电缆井、管道井等公共区域，火灾隐患尤为突出，私拉乱接电器线路、违规存放电动自行车和充电、违规堆放可燃易燃物品、擅自改变使用功能影响疏散、消防车通道占用堵塞等问题随时可能引发火灾，造成群死群伤事故。事实上，这些火灾隐患长期存在无法根治的原因，不是消防部门和物业服务企业没有进行监督检查和督促整改，而是这类现象屡查不改、改了又犯，这一问题从消防守法层次上反映出我国消防法制建设存在以下弊端：

一是消防法制宣传教育不到位。消防宣传是一项长期性工作，需要靠日常的点滴积累、靠丰富多样的宣传手段潜移默化地提高群众消防安全意识。但在实际工作中，往往只在开展一个专项检查的同时狠抓消防宣传，没有形成持续有效的宣传力度，宣传的广度和深度也远远不够，消防宣传的社会教育功能也难以得到切实的发挥。

二是消防违法成本太低。目前设定的法律责任，一方面处罚力度太轻，对被处罚的当事人起不到警示、惩戒作用。比如《消防法》对机关、团体、企业、事业单位设置的处罚力度明显太轻，除营业性场所不履行“三项职责”（安全自查、隐患自除、责任自负）有责令停产停业并处罚款外，一般单位不履行消防安全职责，经限期整改逾期不改的，仅对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处警告，或依法予以行政处分。另一方面对于一些个人违法行为，消防监督执法人员采取的辦法往往是说服教育为主，即使罚款也是数额很小，起到的教育效果微乎其微。

2 加强消防法制建设需要注意的几个问题