执行力在制度建设中的地位和作用

周文彰 宋歌

执行内在地包含于制度中

制度是从制定规定开始的。毫无疑问，制度建设首先要制定一套合理的规则、规范或规定。这些规则、规范或规定，第一必须科学，即必须与客观实际相吻合，体现管理的实践需要和客观规律，体现“真”的要求。第二必须公正，即必须对所有的管理对象一视同仁，不偏不倚，同时要符合社会主义核心价值观的要求，有助于引导和推动良好风气或道德生态的形成，体现“善”的要求。第三必须完美，即必须在覆盖面以及环节上没有疏漏，争取完美的效果，体现“美”的要求。总之，制度建设要在认真调查研究的基础上坚持从实际出发，以社会主义核心价值观为统领。

规定只有通过执行才能成为制度。有了规定，必须进行执行;规定落地生效了，就成为制度了。否则，制定的任何规范、规则，无论是成文的还是不成文的，都只能是规定，而不能成为制度。正因为这个道理，习近平总书记多次强调执行对于制度的重要性。他指出：“各项制度制定了，就要立说立行、严格执行，不能说在嘴上，挂在墙上，写在纸上，把制度当‘稻草人摆设，而应落实到实际行动上，体现在具体工作中。”毫无疑问，制度的确立并不是一纸规定就能实现的，需要通过执行（一定时间范围内的制度依赖于这个时间范围内的持续不断的执行）且收到一定的成效。可以说，执行在制度建立中起着最为关键的作用。

执行使人们相信并敬畏制度。规定得到执行，意味着人们认同制度并遵守制度，制度因而有了权威。有了制度却不执行，制度权威就无从谈起;制度虽然得到执行却被打了折扣，制度权威也无法树立。一些随意对待制度的行为，如有令不行、有禁不止、随意变通、恶意规避等，如果听之任之、不严肃查处，就会使制度权威遭到质疑。因此，制度必须执行，执行必须有力。要坚持制度面前人人平等，执行制度没有特权、没有例外的原则，保持抓铁有痕、踏石留印的执行力度，使人们崇尚制度、相信制度、敬畏制度。只有人们相信并敬畏制度，制度才得以最终建立。

制度是在执行过程中得到调整和完善的

第一，制度要在执行中接受检验。制度的好坏优劣，最终都要依照执行情况作出判定。制度是否科学合理、是否先进优越、是否成熟完善，需要看执行的成效如何。可以说，执行是检验和评判制度的重要标准。

执行建立起了制度与社会现实之间的联系，增强了制度与实际事务之间的互动，推动了制度在实践中不断自我扬弃、自我发展。只有通过执行，制度才能感知社会环境和现实状况的变化，并随着日益复杂的实践而不断调整和优化。社会的进步发展必然会带来许多新情况、新问题，前进路上也时时会出现各种风险挑战，制度通过执行能够感受到这些复杂情况，实现与这些变化的协同发展，进而使自身更为健全完善。当然，制度本身没有什么感知，更不会自我调整，我们所说的制度感知，都是人的感知;制度调整，都是人对制度的调整。

经过执行的实践检验，制度会显示出两个方面的情况。一方面，良好的制度在执行中得到进一步强化和巩固，制度优越性逐渐展示出来;另一方面，需要改进的、有待完善的制度在执行中不断丰富和完善。正如习近平总书记强调的，“我们全面深化改革，不是因为中国特色社会主义制度不好，而是要使它更好;我们说坚定制度自信，不是要固步自封，而是要不断革除体制机制弊端，让我们的制度成熟而持久”。

第二，制度会在执行中暴露出一些问题。一方面，在执行过程中，制度本身存在的问题会暴露出来。具体而言，有些制度在执行时出现了可操作性不强的问题，如因为设计过于理想化，标准太严、太高，难以推行，缺乏实用性;有些制度在执行时出现了精准性不够的问题，如弹性较大、内容泛泛、标准不清、界限模糊，让人难以准确理解和把握;有些制度在执行时出现了科学性不高的问题，或因制定时拍脑袋决策、主观任意妄为，或因调查研究不够深入透彻，制度设计没有科学的根据、缺乏充分的论证;有些制度在执行时出现了系统性不够的问题，如规范不够明确、详尽、具体，导致执行无所适从、无法落实;等等。

另一方面，在执行过程中，制度与制度之间存在的问题会暴露出来。执行使制度与制度在现实中建立了更为密切的联系。执行越深入，制度之间的相互影响就越强烈，其中的各种问题就会显现。举例而言，存在制度之间协调性不强的问题，即制度之间的衔接缺位、断带、脱节，无法相互呼应、相互促进、相互支撑，无法衔接成统一的制度体系，难以实现各项制度的有机统一;存在制度之间发生冲突和矛盾的问题，即一些制度在制定时未能全面统筹，导致在执行中与其他制度发生冲突，无法兼容;等等。

第三，执行促进制度创新。首先，执行有利于推动制度创新。通过执行可以及时发现各方面的需求，因需要而创新。同时，可以认真总结实践中的成熟经验和优秀方法，将之上升为制度。制度创新主要包括两个方面：新制度的建立和已有制度中的部分创新。新制度的建立是指新制度的构建、新制度体系的建立、新制度规定的出台等。已有制度中的部分创新是指在已有制度中创新领导方法和管理方式、采用新的组织构成、增加部分条例等。其次，执行有利于推动制度优化。通过执行可以改正错误、弥补缺陷、矫正偏差，能够及时废止落后制度，科学地对制度规定进行更新、补充和修改，持续优化现有制度体系。

把执行当作制度的生命

健全制度执行机制。一要完善制度执行监督机制。执行系统内部要设立专门的、独立的监督机构，使监督不受影响和干扰。同时，应充分发挥人大、政协、公众、网络媒体的监督作用，形成强有力的多元监督体系。在此基础上，要实现制度执行全过程监督，加强日常监督、经常性检查和专项检查，使监督环节衔接到位、上下联通、内容完整。二要强化制度执行问责机制。应把执行工作逐层逐项地进行责任分解，并逐一落实，明确执行时序、工作内容和完成时限，形成责任清单;应建立责任追踪机制，既要追查直接责任人，也要严究相关领导、单位的责任，坚持一查到底、问责必严。三要健全制度执行考核奖惩机制。应将执行情况作为重要指标纳入业绩考核体系中，对遵守制度、执行得力、业绩突出的人员给予奖励，对违反制度、执行不力、业绩糟糕的人员给予一定惩罚。

培养优秀执行队伍。一要加强执行者的思想政治教育。要让执行者充分认识到我国的国家制度体系是党和人民经过长期实践探索形成的科学制度体系，有多方面的显著优势，必须始终坚持、不断发展;要让执行者坚定制度自信，将严肃执行制度看作是重要的使命和责任，培育其尊崇制度、遵守制度的思想自觉;要引导执行者树立正确的权力观和地位观，使其在任何时候都能明辨是非、保持清醒。二要提升执行者的理论素养。执行者应深入学习领会党中央关于国家制度的重要指示，掌握制度运行的规律，充分理解制度的内容、目标以及根本要求，从而以更为深刻的思想和更为宽广的视野来看待各种制度，脑中时刻紧绷制度执行这根弦;执行者应不断丰富知识结构，优化制度执行方式，提升自身執行素养。三要优化执行者的执行理念。要开展多渠道、多方式、多层面的宣传（不仅要宣传制度的价值、内容和作用，也要宣传制度的落实、监督和问责），使执行者的一言一行都置于制度观念的影响之下，从而促使其把制度要求转化为一种思想自觉、内化为一种习惯思维。

总之，制度成于执行、贵在执行。因此，我们应抓好制度执行这一关键，确保各项制度落到实处，推动中国特色社会主义制度更加成熟完善。

【参考文献】

①彭和平：《制度致胜之道——制度学的故事和原理》，北京：国家行政学院出版社，2019年。

②习近平：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社，2007年。

责编/孙渴    美编/王梦雅