关于实用性村庄规划促进乡村振兴的思考

邬嘉亮

摘要：自中共十六大提出“城乡统筹”起，我国开展了一系列新农村建设和美丽乡村建设等举措，到十九大提出全面、系统地推进鄉村振兴战略，再到如今积极推进《乡村振兴促进法》立法，一部实用的村庄规划愈发成为村庄发展振兴的基本前提和重要工具。本文分析了我国在村庄规划编制和管理实施中存在的几个典型问题，思考探索“多规合一的实用性村庄规划”对乡村振兴的促进作用，为相关从业者提供参考。

关键词：多规合一;实用性;村庄规划;乡村振兴

一、村庄规划编制和实施过程中的问题

1.1     村庄层面规划种类过多

近年来，多个国家部委均在村庄层面部署安排了相关规划的编制工作，如原国土部门的村土地利用规划，住建部门的村庄建设规划和农业部门的美丽乡村建设规划等，为村庄建设和发展发挥了积极的作用，但也存在技术标准多样、规划类型多样、管理部门多样、部分内容重复等问题，使得规划不实用、农村工作效率低。

1.2     不切实际的规划难以落地

出于“省时省力”、职业素质等主观因素，不少村庄规划无视村庄建设现状，套用城市规划模式，盲目规划新村，亦或侧重空间布局安排以及建筑形态设计、规划编制内容的深度不足、规划编制过程中未能较好引导公众参与等，村庄规划很难落地，村庄也没有能力将其完整地付诸实践。

1.3     用地指标紧缺限制建设发展

现有的村庄规划既要考虑保护生态环境和永久基本农田，又要考虑村庄在人居和产业发展等方面的实际建设需求，还因多数城市处于扩张发展阶段而存在村庄建设用地被腾挪的情况，导致村庄发展建设受到较严重的限制。而现实情况中，不少地区“一户一宅”难以落实，存在老村空心化的现象，使得仅有的建设用地指标被闲置，进一步制约村庄产业发展，加大“产业兴旺”的实现难度。

1.4     村庄人居环境建设环境落后

相比于城市建设投入来说，乡村地区的建设投入资金的力度不足，且市政基础设施建设相对落后、覆盖面少，主要表现在雨污水排放、污水处理、环卫设施布局等方面。公共服务设施的整体服务能力较低，如幼儿园、小学等教育资源以及卫生院、诊所等医疗资源布局和规模不合理、不充分。

1.5     乡村文化特色缺失

乡村地区的历史文化底蕴丰厚，自然景观、文物保护点等资源多，然而乡村建设发展却不注重特色文化的保护和开发利用;在多数乡村地区内，都包含多个非物质文化遗产，然而文化传承的难度比较大甚至出现部分非遗消亡的现象;建设不注重整体引导，出现小洋楼和传统建筑穿插混合的“洋不洋、土不土”景象，破坏了乡村风貌该有的协调性。

二、实用性规划的原则

2019年全国两会期间，习近平主席在参加河南代表团审议时指出，实施乡村振兴战略、做好“三农”工作，就要通过编制多规合一的实用性村庄规划来补齐农村基础设施“这个短板”。作为国土空间规划体系的一部分，实用性村庄规划的编制和实施管理须遵循以下原则：第一是要坚持先规划后建设，统筹安排土地利用、产业发展布局、人居环境整治、历史文化传承等方面。第二是坚持农民主体地位，加大公众参与规划编制力度，反映村民诉求。第三是坚持节约优先、保护优先，落实“一户一宅”制度，盘活建设用地，节约土地资源，挖掘、保护和合理开发村庄历史文化、自然景观等资源，推动可持续发展。第四是坚持因地制宜、突出地域特色，合理分类村庄类型，结合各自特色合理规划，防止“千村一面”。

三、实用性的编制内容分析

在编制实用性规划时，将村土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划有机融合，涉及村域全部国土空间。

3.1     全域规划要求

在国土空间规划体系框架下，结合“多规合一”方针，建立村庄发展蓝图，内容涉及到村庄发展目标、生态保护修复、耕地和永久基本农田保护、历史文化传承与保护、基础设施和公共服务设施布局、产业发展布局、农村住房布局、防灾减灾等内容。

3.2     优化整合产业结构

村庄规划必须注重产业发展，主要包括以下几点：第一是提升农业发展质量。依照一产、三产融合的发展要求，优化整合资源。第二是注重文旅农业的发展。通过村庄的文物古迹资源、自然景观资源，活化利用、盘活村庄经济。

3.3     完善基础设施和公共服务设施

完善基础设施和公共服务设施建设，能够有效改善群众生活质量，是乡村建设的重要内容。在改善设施时，需要重点提升教育资源和医疗资源质量和数量。

四、对乡村振兴的促进作用

4.1     优化村庄布局与建设用地安排

遵循居民点布局和建设用地管控要求，盘活存量，合理确定建设用地布局和规模，划定宅基地建设范围，严格落实“一户一宅”。充分考虑当地建筑文化特色和居民生活习惯，因地制宜提出住宅的规划设计要求。允许在不改变县级国土空间规划主要控制指标情况下，优化调整村庄各类用地布局。涉及永久基本农田和生态保护红线调整的，严格按国家有关规定执行，调整结果依法落实到村庄规划中。

4.2     统筹基础设施和公共服务设施建设

在县域、乡镇域范围内统筹考虑村庄发展布局以及基础设施和公共服务设施用地布局，规划建立全域覆盖、普惠共享、城乡一体的基础设施和公共服务设施网络。以安全、经济、方便群众使用为原则，因地制宜提出村域基础设施和公共服务设施的选址、规模、标准等要求。

4.3     促进产业融合发展

统筹城乡产业发展，优化城乡产业用地布局，引导工业向城镇产业空间集聚，合理保障农村新产业新业态发展用地，明确产业用地用途、强度等要求。除少量必需的农产品生产加工外，一般不在农村地区安排新增工业用地。

4.4     强化生态修复与环境保护

落实生态保护红线划定成果，明确森林和河湖等生态空间，尽可能多地保留乡村原有地貌、自然形态等，系统保护好乡村自然风光和田园景观。加强生态环境系统修复和整治，慎砍树、禁挖山、不填湖，优化乡村水系、林网、绿道等生态空间格局。

4.5     统筹资源保护与开发

农村地区的旅游资源丰富，所以需要注重旅游资源开发保护。由于城市建设和旅游事业发展存在割裂问题，从而导致文化生态资源浪费。农村地区旅游资源迅速扩张，盲目开发和重复建设问题严重，从而出现资源供需不平衡问题。因此资源开发应当从人文资源逐渐转向自然生态资源，化解资源保护与开发的矛盾问题。

4.6     加强村庄风貌保护与文化传承

深入挖掘乡村历史文化资源，划定乡村历史文化保护范围，提出历史文化景观整体保护措施，保护好历史遗存的真实性。防止大拆大建，做到应保尽保。加强各类建设的风貌规划和引导，保护好村庄的特色风貌。制定合理、适度的开发措施，活化利用，为乡村经济发展提供源动力。

五、结语

综上所述，在相关的实用性村庄规划编制规程尚未出台、“多规合一”的实用性规划还处于前期探索的阶段，规划编制工作缺乏理论基础指导和实践经验，因此必须在跟进掌握最新国家政策和摸索实践中总结经验，才能在国土空间规划体系建立的过渡期，让村庄规划发挥促进乡村振兴的作用。

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