成都市社会组织理事会治理的问题与对策研究

鲁航　赵敏

关键词 社会组织 理事会 治理

基金项目：本研究受成都市锦江区社会组织发展基金会资助。

作者简介：鲁航，西南石油大学法学院讲师，四川光华社会工作服务中心顾问，博士研究生，研究方向：基层社会治理、非营利组织管理;赵敏，四川光华社会工作服务中心研究专员，研究方向：非营利组织管理。

中图分类号：D669                                                       文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.10.057

一、问题的提出

社会组织在推动国家治理体系和治理能力现代化，提升社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平的过程中发挥着重要作用。社会组织理事会是社会组织治理的核心机构，享有社会组织的章程制定及修改、理事增补及罢免、制定战略发展方向、审议工作报告等权力。监事/监事会是监督机构，监督社会组织遵纪守法，合理专业运作的情况。社会组织治理能力的提升是社会组织健康有序发展的核心。

王名认为社会组织治理包含两个层面：一是国家社会关系层面，即社会组织在整个国家社会中的角色和定位是什么;二是组织层面，即组织如何进行科学决策[1]。同企业相比，社会组织的出资权、控制权、经营权与受益权“四权分离”[2]，由此产生了更为复杂的委托代理问题，理事会作为社会组织内部治理责任主体，不仅是社会组织的战略决策机构，也是履行筹资、分配等职能的承载者，是社会组织与外界进行资源流动和观念互动的枢纽，在内部起着运筹全局并监控风险的作用[3]。理事会的正常运作能确保组织充分完成它的使命、确保组织的财产不遭受破坏和损失，确保组织能够在法律的框架内运作。

目前成都市本级正式登记注册成立的社会组织超过1万家，社会组织数量持续增长对其规范化建设和专业化发展提出了挑战。本研究试图通过对成都社会组织理事会治理的现状进行调查，发现问题，给出针对性的发展建议。

二、研究方法

本研究针对2018-2019年参与成都市社会组织等级评估共计70家社会组织开展问卷调查。选择参评组织进行调查，一是因为这些社会组织处于正常运作中，不是“僵尸”组织;二是这些社会组织通过参加等级评估，已经对内部治理机制进行了完善，本研究可以发现对社会组织内部治理的“监管要求”和“实际情况”的差距。问卷设计分为社会服务机构问卷和社会团体问卷，前者包括组织基本情况、理事会基本情况、现任理事长、理事、理事会议、监事、职工代表大会、对理事会治理作用的评价等八个方面，后者加入了会员代表大会相关信息的调查。

研究组在等级评估工作结束后邀请社会组织进行线上匿名调查，最终回收47份有效问卷，问卷有效回收率67%，其中社会团体18家，社会服务机构29家。被调查社会组织基本情况如表1所示。

表1：被调查社会组织基本信息

三、研究發现

（一）法人治理结构不够健全

理事会治理是社会组织内部治理的核心，作为社会组织的战略决策机构，应当与监督机构、执行机构形成相互制约平衡的状态。

调查发现，理事会作为决策机构与执行机构之间的界限不够清晰，存在定位混淆、职能交叉的情况。被调查社会服务机构和社会团体都有超过50%的组织现任理事长同时兼任组织执行负责人，社会组织重大事项的决策权与具体执行权存在模糊边界，无法实现决策层与执行层的正向激励和监督关系。

同时，理事会作为决策机构与监督机构之间的联系不够紧密，部分社会组织的监督机构职能缺位。调查显示，有约24.1%的社会服务机构监事会存在虚设情况。在有监事（会）的社会组织中，仍有部分社会组织的监事实际并未出席理事会，或者未在理事会召开时行使相关监督职能。

（二）理事会职能发挥存在差异

本研究将社会服务机构理事会职能分为人事管理、制度建设、规划监督、外部关系、其他五个维度;将社会团体理事会职能分为会员工作、人事管理、规划监督、外部关系、其他五个维度。

针对社会服务机构，在制度建设部分，72.4%的组织内部管理制度由理事会制定;在人事管理部分，关于“理事长、副理事长、理事成员等任免工作”，有93.1%的社会服务机构由理事会决定，但关于“法定代表人与机构负责人的确定”，仅有75.9%的社会服务机构理事会参与了决策;在规划监督部分，理事会对“年度工作计划、工作报告、财务预决算报告、财务会计报告等的制定和审议”工作做得较好，占比80%以上，但对“组织重大业务活动、大额财产处置和重要涉外活动”的审议相对较少，占比约72.4%;在外部关系部分，仅有31.0%的社会服务机构理事会履行筹款职能，58.6%的社会服务机构理事会履行公共关系维护职能。

针对社会团体，在会员工作部分，理事会更加重视会员代表大会的常规性组织工作和执行会员代表大会决议，而比较忽视制度建设，例如，针对“制定会员代表产生办法和分配名额”，仅有61.1%的社会团体理事会履行了该项职能;在人事管理部分，有83.2%的社会团体理事会履行“决定内设机构、分支机构、代表机构的设立、变更和终止”的职能，有88.9%的社会团体理事会履行“决定秘书长和内设机构主要负责人的人选”职能;在规划监督部分，社会团体理事会对财务预决算报告、财务会计报告等的审议工作做得较好，分别占比达到94.4%;在外部关系部分，仅有44.4%的社会团体理事会履行筹款职能，66.7%的社会团体理事会履行公共关系维护职能。

总体来看，被调查社会服务机构与社会团体理事会职能发挥的共同点在于：

第一，更多参与内部治理，但在外部关系维护、筹款等外部治理领域则履职不够。

第二，部分社会组织理事会并未完全按照章程履行内部治理职能，理事会成为“摆设”。

（三）不同类型组织理事会特征差异明显

通过对社会服务机构和社会团体两类社会组织进行对比分析，我们发现：

第一，理事长个人特征存在差异。调查发现，社会团体现任理事长相较于社会服务机构理事长在性别上呈现更加男性化的倾向，男性占比分别为83%和55%;从年龄看，社会团体理事长呈现更加高龄化的倾向，50岁以上占比达到72.2%，而社会服务机构仅占27.6%;从学历看，社会团体高学历占比也相对较高，本科以上学历占比达到83.3%，社会服务机构理事长本科以上学历占比为79.3% 。从专业上看，社会服务机构理事长约八成和机构业务对口或相关，而社会团体的比例略低。

第二，理事来源和流动性存在差异。调查发现，社会服务机构理事主要来源于员工代表和重要捐赠人，而社会团体理事主要来源于服务对象代表。近两年，社会团体理事的罢免、增补、离任频率均高于社会服务机构，可见社会团体理事的流动性更高。

第三，社会团体理事会专业化发展程度更好。调查发现，社会团体理事会设置专业委员会和常务理事会的占比均高于社会服务机构。

上述差异的产生主要是由组织的性质所决定，社会服务机构活动特点是社会化、专业化和职业化，组织一般规模不大，同时要求领导者具备较强的专业性和创新性。社会团体属于会员制组织，第一宗旨是为会员服务，会员即是服务对象，也是丰富的发展资源，理事会规模一般更大。

进一步的，通过和相关研究中基金会理事会指标比较，我们发现，社会服务机构理事会规模更小、更年轻化、女性占比更高、理事领取报酬比例更高、国家工作人员比例更低，社会团体理事会除规模更大、理事领取报酬比例更低外，其他指标和基金会差异不大，具体如表2所示。

表2：本研究样本和其他研究中相关指标比较情况（说明：限于数据调查，*表示该数据仅代表“理事长”的平均数据。）

（四）治理规范性待提升

理事会是社会组织决策和治理的核心，要求理事会必须具有高效科学的治理能力，尽管大部分社会组织能顺利通过年检或完成等级评估，但在治理规范性上仍存在一定问题。

从理事会召开次数来看，17.2%的社会服务机构理事会实际召开频次未达章程规定，存在一定程度的“虚开”理事会现象。从理事会召开方式来看，有24.1%的社会服务机构理事会采用线上会议形式召开;从理事会表决方式来看，“举手表决”是最常采用的方式，甚至还存在一定程度的“鼓掌通过”等规范性欠缺的表决方式;从理事会工作风格来看，大部分社会组织理事会属于“一人统筹、多人协作”的民主决策模式，社会服务机构和社会团体理事会分别占比79.3%和83.3%，但也有部分社会组织理事会属于“一言堂”的决策模式。总体来看，社会团体理事会的整体规范性高于社会服务机构。

四、对策建议

（一）加强法规建设，细化结构要求

应进一步完善社会组织管理相关政策法规，从根本上建立健全以章程为核心的法人治理机制，进一步凸显理事会治理在其中的重要地位和作用。可参考广州市的做法，2016年其出台了社会组织法人治理指引，分别针对社会团体、社会服务机构和基金会，从治理框架、治理原则、治理内容等维度，明确会员（代表）大会、理事會、监事会、执行机构等各主体的职责和相关关系，实行决策、执行和监督分立的运行机制。通过上述细则的颁布，将社会组织评估的事后“检查性标准”，前置为社会组织健康发展的“常态化标准”，积极引导社会组织提升规范化治理意识。

（二）提升治理能力，培养治理意识

针对区域内社会组织开展深入、系统的治理能力提升行动，一是将社会组织治理能力建设纳入社会组织培育发展的常规内容，从理念、方法和技术等层面开设全面的社会组织治理课程;二是树立社会组织治理典范，开展表扬激励，各级政府购买项目时除考察社会组织专业能力外，更应重视其治理架构规范性和治理能力高低。重点助力社会组织完善治理架构、提升社会组织理事履职能力、实现社会组织各主体的规范互动。

（三）推动行业自律，加强信息披露

充分发挥社会组织行业协会的重要作用，推动建立行业治理自律公约和标准，定期开展行业治理相关学术研讨和沙龙交流，营造良好的社会组织规范化治理氛围。同时，积极鼓励社会组织通过官方网站、社交网络和自媒体平台等渠道，主动披露组织内外治理相关活动，尤其是理事会相关活动信息、重大决议和人员信息。

通过全面、公开和透明的信息披露，提升社会组织公信力，保障各利益相关主体的知情权，更好地助力社会组织践行使命。

（四）实施多元监督，促进规范发展

提高社会组织治理水平，监督监管必不可少。在内部监督上，应该保证监事会的独立性和有效性，使监事会可以充分发挥作用;在外部监督上，应充分发挥社会公众、新闻媒体和行业组织的良性监督作用，对违规社会组织进行舆论曝光和道德谴责;在行政监督上，上级主管部门应在年检制度的基础上，加强不定期的执法检查，督促社会组织不断加强内部治理、健全监督机制，不断提高自身的社会公信力。

参考文献：

[1] 王名.非营利组织管理概论[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[2] 李维安.非营利组织管理学[M].北京：高等教育出版社，2013.

[3] 刘宏鹏.非营利组织理事会角色与责任研究——基于中美比较分析的视角[J].南开管理评论，2006（1）.

[4] 刘宏鹏，李少华.理事会治理结构对非营利组织信息披露的影响研究——以全国性公募基金会为例[J].市场周刊（理论研究），2016（5）.

[5] 张立民，李晗.我国基金会内部治理机制有效吗？[J].审计与经济研究，2013， 28（2）.

[6] 刘丽珑.我国非营利组织内部治理有效吗——来自基金会的经验证据[J].中国经济问题，2015（2）.