法治视域下社会组织参与社会治理的创新路径研究

关键词 法治视域 社会治理 社会组织 创新路径

基金项目：广东省哲学社会科学规划学科共建项目“‘互联网+环境下社会组织的结构转型与多元协同监管研究”（GD1 8XSH01）。

作者简介：吴卫群，电子科技大学中山学院，讲师，研究方向：社会治理。

中图分类号：D669                                                       文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.10.056

党的十九明确提出“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”的新战略[1]，彰显了法治在加强和创新社会治理中的重要地位和作用。法治被提升到前所未有的新高度，成为社会治理的主要路径和重要环节。在法治视域下审视中国的社会治理，运用法治手段解决新问题，可以冲破社会治理中的重重“枷锁”，为我国社会治理走向民主化科学化的发展之路开辟新的路径;同时，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》， 提出推进国家治理体系和治理能力的现代化是我国全面深化改革的总目标，把社会组织成为了社会治理的重要主体之一。强调要通过充分激发社会组织活力、改进社会治理方式来创新社会治理体制。

作为经济较为发达的地级市，中山市在法治建设和社会治理方面一直走在全国前列。2012年，中山被确定为广东省“按法治框架解决基层矛盾试点市”，在法治建设方面取得了有目共睹的成绩;2015年，中山市委、市政府出台了《关于进一步推动全民参与社会治理工作的意见》，作为加强社会治理的纲领性文件，对公众参与社会治理的制度化渠道进行了完善，通过创新社会治理模式，引导市民广泛参与、健全组织机构、促进社会治理水平提高，目前已形成独具特色的中山经验、中山实践[2]。尽管中山市在法治建设和社会治理创新方面中山市取得了较好成效，也总结出很多很好的经验做法，但与中山市政府提出“民生社会、平安社会、公平社会、活力社会、法治社会”的建设目标相比，还有一定的差距。而社会组织健康地发展，积极有序地参与社会治理，有助于夯实社会治理基础，促进居民的良好自治[3]。

一、法治之于社会治理创新的重要意义

党中央非常重视法治在社会治理中的作用，党的十八大报告明确指出，法治是社会治理的重要基石，要运用法治精神引领社会治理， 把社会治理纳入法治轨道。由此可见，法治之于社会治理的意义重大。

（一）法治是有效规范政府权力的基石

法治不仅是一种治理方式，而且还是社会治理创新的重要基石，设定了公民平等参与社会治理的具体准则。规范公权力，保障私权利是法治的核心内容。有效规范政府行政权力，实现在社会领域权力与权利的均衡，同时探索最佳的社会治理模式是当前创新社会治理的主要目标之一。因此，要实现这一目标，则需要不断强化法治保障。

（二）法治是实现公民权利与维护公共利益的保障

保证社会和谐稳定、保障和改善民生和促进社会公平正义也是当前我国社会治理创新的主要目标之一。因此，必须把法治化落实到社会治理的全过程，尽快将社会治理创新工作纳入法治化、制度化轨道。实现权力与权利、维稳和维权和政府治理与民众参与的有机统一。

（三）法治是社会治理常态化的支撑

具体包含两个方面的含义：一是运用法治思维是社会治理创新的根本指导思想，能确保实现社会治理于法有据。二是社会治理中仍有许多长期性、根本性的社会矛盾问题需要从法治层面予以解决，只有科学的立法，公正的施法，自愿守法以及有效地监督，才能实现社会治理的法治化。

二、中山市社会组织参与社会治理的现状

（一）社会组织六类齐全

截止至2020年7月，中山市社会组织总量为2275个，其中社会团体715个，民办非企业单位1556个，非公募基金会4个，目前社会组织从业人员超过2.8万人。中山市社会组织门类齐全、覆盖面广，涉及人们社会生活的各个领域，成为与经济社会发展水平相适应的社会组织体系[4]。

（二）会费是中山市社会组织主要经费来源

中山市社会组织的主要经费来源中，会费所占比例接近收入来源的一半，虽然中山市政府设有政府向社会组织购买公共服务的资金、社會组织奖励扶持资金以及其他扶持资金。但调查显示，即便是5A级的社会组织，都普遍感觉经费比较紧张。

以中山市信息产业协会为例，中山市信息产业协会目前共有会员单位164家，集聚了中山信息产业主要的企业和相关的大专院校及科研单位。该协会的经费来源主要也是会员会费的缴纳。一般会员每年会费为1000元，理事会员的会费从2000元到3000元不等。这个协会在承接政府职能的基础上，为信息产业的企业提供了申报获得服务收入，才基本能满足该协会的运营。

（三）中山市政府完善培育和规范社会组织的政策措施

近年来，社会组织培育发展工作被中山市纳入社会治理工程进行决策部署。随着中山市委市政府关于《关于加强社会建设创新社会管理的实施意见》的出台，社会组织的培育和发展已经列为中山市创新社会治理六大工作体系之一;中山市民政局下发了《中山市社会组织扶持发展专项资金管理暂行办法》《中山市社会组织孵化基地管理暂行办法》，《中山市具备承接政府转移职能和购买服务资质的社会组织目录管理暂行办法》，并出台了《中山市具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录》《关于取消我市社会团体分支机构、代表机构行政审批有关事项的通知》等政策文件，加大了社会组织孵化基地建设的支持力度，大力支持社会组织开展公益性活动和提供公共服务。

（四）中山市是全省最早开展社会组织等级评估的地级市

中山市是广东省最早开展社会组织等级评估的地级市。广东省民政厅早在2008年就把中山市确定为广东省社会组织等级评估观察点， 2010年起开展行业协会商会的等级评估工作，2011年、2012年，又开展了联合性、学术性、专业性社会团体的等级评估工作。2013年，首次将民办非企业单位纳入评估范围。2014年起，评估工作扩大至所有社会组织，并鼓励社会组织自愿参评。2016-2019年获评3A以上等级的社会组织分别为26、27、28和18家（见表1）。

表1：中山市2016-2019年参加评估3A以上社会组织数量

（五）中山在广东率先开展承接职能转移和购买服务的社会组织资质认定

在承接职能转移和购买服务的社会组织资质认定方面，中山市民政局自2010年开展社会组织等级评估工作以来，先后编制出台了9批《中山市具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录》，该目录是中山市社会组织是否可以进行政府购买和职能授权、转移的依据。截止到2019年12月，中山市共有211个3A以上等级的社会组织优先录入其中。从2013年起，设立市级社会管理与创新专项资金，重点扶持具有示范作用的社会组织创新项目，其中2020年共有20个项目共获得59万元专项资金扶持。

三、中山市社会组织参与社会治理过程中面临的困境

（一）社会组织在社会治理中存在观念性困境

社会组织作为一种新兴事物，政府和居民对其在社会治理的作用不可避免地会产生一些认识偏差。一是由于政府崇拜理念长期存在;二是社会组织往往被看作配合政府进行社会治理的“附庸”，忽视其在社会治理中的主体地位及重要作用;三是社会公众缺乏对社会组织参与社会治理正确认识，导致社会组织难以得到公众的认同[5]。

（二）社会组织在社会治理中存在合法性困境

目前，我国有关社会组织的法律法规主要是国务院公布“三个条例”，即《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》，另外还有民政部出台的《民办非企业单位登记暂行办法》和《取缔非法民间组织暂行办法》等，然而，这些法规缺乏关于社会组织法律权责的明确性条款，有些条款仍带有浓重计划经济色彩，与创新社会治理的要求不相适应。与此同时，除了缺少社会组织的专门法律，社会组织的政府监管制度、行业管理制度和内部管理制度依然不够健全。

（三）社会组织在社会治理中存在独立性困境

从所处的整体发展阶段分析，中山市社会组织发展处于初级阶段，资金和人才等社会资源短缺的现象还长期存在，社会组织为了承接政府转移的服务项目，往往会产生依赖政府的行为，这种建立在资源依赖上的双方关系，必然会产生权力上的不对等。这不仅让社会组织产生强烈的依赖心理，而且为政府提供了干预社会组织的空间，进而抑制了社会组织主体责任意识的产生，与社区（街道）协同治理公共事务也缺乏主动性和积极性。这种依赖心理和主动性的严重缺乏，使社会组织在社会治理中的主体地位难以得到尊重和认同。

（四）社会组织在社会治理中存在成效性困境

社会组织是民间自发的组织，是不以营利为目的，自身具有公益性。从其组织概念看，是为了服务社会而存在的，因此其参与社会治理应该要引起社会公众的关注和推崇，但是现实状况却不尽如人意。一是部分社会组织开展活动欠缺资源整合能力，在宣传推广缺乏经验，营销和推广能力不强，没有将组织活动进行包装推广，得不到的媒体关注。二是对居民满意度调查和治理成效评估不够重视。大多数社会组织都没有对参与活动的居民进行如：服务态度、服务设施、服务场地、互动情况等方面调查和分析，也没对活动的开展成效进行综合评估。这样很难得到活动效果的真实评价。三是部分社会组织开展活动只按照政府的要求，公众的利益诉求和意见建议未能反馈给政府，更不可能为政府决策提供依据。

四、法治视域下中山市社会组织参与社会治理的创新路径

（一）政府：从“一元治理”到“多元治理”

1.转变观念，确立社会组织的主体地位

在社会治理体制创新的形势下，政府要转变观念，确立“有限政府”理念，用法治思维重新审视政府和社会组织的关系，重新定位社会组织的功能，转变其职能，强调政府的主导地位和社会组织的主体地位[6]。不过多地干预社会组织，加大扶持力度，使社会组织能够独立运作，为社会组织发展开拓更为广阔的空间。

2.完善对社会组织的管理体制，建立“三位一体”监督评估机制

政府需要精简行政审批流程，降低入门门槛。宽松的政策环境不仅能促进社会组织的发展，也能吸引居民积极参与社会公共服务，壮大社会治理的力量。政府要建立由登记管理部门负责审批，业务主管单位负责指导，社会组织服务中心负责对考核、培训的社会组织管理体制，从而促进社会组织的蓬勃发展。目前，政府对社会组织的监管只是通过审阅社会组织的材料，其真实性无法核实。要加大对社会组织的监管力度，必须实施多部门联动监管，探索建立“政府行政监管+社会公众监督+行业协会自律”三位一体的监督评估机制，以年度报告和不定期抽查相结合来代替现行的年检制度，从被动式的年检改为主动抽查，加强社会组织的规范化建设。

3.强化法制建设，使社会组织摆脱合法性困境

法治的目标保护各主体的基本权利。法制环境不完善阻碍社会组织的发展，社会组织参与社会治理要摆脱合法性困境。就必须要建立健全相关的法律法规。社会组织要保障其社会治理主体的合法性，需要有一套较为完备的社会组织法律体系。目前，社会组织只有三个登记条例，没有專门的法律。而这 “三个条例”都是行政法规，法律效力低。因此，制定社会组织专门的法律显得尤其重要。作为社会组织发展的先行者的温州市和上海市，针对社会组织特定问题，都出台了自己的的地方性法规。另外，有法可依还需执法必严，政府应强化执法强度，确保社会组织在法治的框架下良性运转。

（二）社会组织：从“被组织”到“自组织”的转型

1.保证信息公开透明，提升组织公信力

透明性是社会组织提升公信力的必然要求。为提高社会组织的公信力，社会组织要通过公开透明的运行方式来接受社会各界的监督。可以通过四项举措来推动社会组织的公开透明：一是推进社会组织的社会监督，以不同形式的公开社会组织的重大业务活动、财务收支情况和年度工作报告;二是推进社会组织工作信息化，拓展社会组织信息公开渠道;三是加大处罚和执法监察力度，严惩在信息公开过程中弄虚作假的社会组织;四是大力开展诚信创建，不断提升社会公信力。以此来吸引更多的居民参与到社会组织活动中来，带动良好的社会风尚的形成。

2.加强人才队伍建设，提升组织自身能力

社会组织要以专业的人才队伍来支撑高质量的服务。社会组织的人才队伍建设办法：一是招募。以优厚待遇来吸纳优秀的专业人士加入社会组织，优化人员结构，从而提高社会组织的整体素质，提升组织的服务水平。二是开展各类业务培训。使社会组织工作人员综合素质得到提升，将工作人员的使命感内化为价值观。三是提升职业幸福感。要积极推动社会组织建立企业年金，使社会组织专职工作人员的基本权益得到最大保障，不断提高专职工作人员工资待遇，提升职业幸福感。

3. 优化内部治理，完善内部建设

社会组织发展有序参与社会治理，除了外部环境的影响之外内部治理也至关重要。社会组织应通过强化内部管理，来提升社会组织自身建设能力和公众影响力，并以此获得政府和社会的支持，取得居民的信任。社会组织加强内部管理要做好以下几点：一是明确组织章程的核心地位;二是健全组织内部管理机制;三是建立代表大会制度，实现选举民主;四是建立会议表决决策制度，实现决策民主;五是要建立事务公开制度，实现民主监督。

4.加强组织宣传，扩大组织影响力

背离公益初衷的“公益腐败”事件频发，公众越来越关注社会组织的公信力。缺乏社会组织的正面宣传，将无法打开公众对社会组织的认同感不足和不信任的局面。因此，为提升社会组织认同感，应加强社会组织宣传。对于社会组织，尤其是刚成立的社会组织。通过媒体的宣传，可以让越来越多的居民了解你的组织，组织公信力和社会影响力也会慢慢提升。同时，开展宣传活动也是居民参与意识提高的有效途径。

（三）居民：从“个体化”参与到“组织化”参与

1.依法参与，居民通过社会组织表达利益诉求

随着社会利益结构的不断分化，居民的利益诉求量增大，而表达渠道不畅的状况越来越突出。目前居民的利益诉求渠道只有向政府表达。而政府难以应对大量的公众利益诉求，难免会由于处置不及时、不得当，而引起矛盾激化。公众依法参与社会组织发展建设，是公民权利意识觉醒的表现。公众依法参与社会组织建设，不仅能在全社会范围内营造法治建设氛围，而且还能促进提升社会组织法治建设水平。而社会组织成为公众新的利益表达渠道，缓和并解决政府与公众之间的矛盾。为此，居民通过积极参与社会组织来表达利益诉求，在参与中获得更多的话语权，提升参与热情。

2.提高居民自治能力

调查显示，中山市居民在社会组织活动中的参与意识和能力仍然比较薄弱，居民参与社会组织活动大多是缺乏组织化的个体的行为，因此应增强居民的参与性。而社会组织是输送公共产品的媒介之一，因此必须由社会组织来推进居民的参与。让居民在志愿者服务中提高自治能力，给居民提供了参与社会治理的机会和平台。进而形成了社会治理的利益共同体，提高居民的责任意识。

参考文献：

[1] 冯秀玲.治理现代化中的新疆社会组织发展研究[D].新疆：石河子大学硕士论文，2019.

[2] 张伟涛.中山市创新全民参与社会治理模式[J].城市管理与科技，2016（3）.

[3] 泮海苹.善治理论视角下社会组织的发展及其困境研究[D].浙江：浙江工商大学硕士论文，2014.

[4] 袁珊娜.中山市社会组织发展的现状与存在的问题[J].学理论，2013（35）.

[5] 涂小莉.中山市創新社会治理模式面临的几大挑战[N].中山日报，2016-10- 12.

[6] 乔志杰.法治新常态下推进社会组织发展研究[D].宁夏：宁夏大学硕士论文，2017.