新时代强化党内法规制度执行力的逻辑考量与实践路径

张亚勇

[摘 要]中国共产党历来高度重视党内法规制度建设，始终强调提升党内法规制度执行力。提升党内法规执行力是推进依规治党和制度治党的核心要义，是解决新时代党的建设中存在问题的必然选择，有着深刻的历史逻辑、法治逻辑、治理逻辑和治党逻辑。党内法规制度在执行过程中面临制度意识不浓、执行能力不强、制度质量不高、党组织作风不硬等方面制约。提升制度意识和执行能力、科学制定党内法规制度、健全制度执行的体制机制、加强对制度执行情况的监督是强化党内法规制度执行力的有效实践路径。

[关键词]党内法规;执行力;依规治党;执行监督

中图分类号：D262 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2020）05-0021-08

治国必须治党，治党务必从严，从严必有规矩。中国共产党历来高度重视党内法规制度建设，始终强调提升党内法规制度执行力。党的十九届四中全会指出，“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣”[1]（P42）。制度能否发挥出全局性、规范性、导向性作用，制度优势能否转化为治理效能，关键在于制度能否得到高效执行。全面从严治党能否不断取得新成效，关键也在于各项党内法规制度能否真正得到高效执行。强化党内法规制度执行力，对于提升新时代党的建设质量，把党的领导制度优势转化为治理效能意义重大。

一、逻辑与价值：“四重逻辑”凸显强化党内法规制度执行力的时代价值

（一）历史逻辑：党的事业取得成功的重要保障

高度重视党内法规制度建设，始终强调提升党内法规制度执行力是中国共产党管党治党的优良传统，也是顺利推进党和国家事业的根本保证。回顾我们党的历史，什么时候能够从严依规治党，什么时候党的建设就能够开拓前进，党的事业就能够蓬勃发展。在1938年召开的六届六中全会上，毛泽东首次提出“党内法规”一词，针对张国焘严重破坏纪律的错误，提出“还须制定一种较详细的党内法规， 以统一各级领导机关的行动”[2]（P528）。他强调全党统一思想、统一行动需要铁的纪律做保障，“身为党员，铁的纪律就非执行不可”[3]（P416）。随着革命事业的发展和壮大，我们党先后出台颁布了《关于健全党委制》《关于建立报告制度》及“三大注意八项纪律”等标志性的党内法规，党内法规制度的执行力逐渐强化。1949年党的七届二中全會提出“两个务必”“六条规定”，强调要不断增强法规制度的贯彻执行力。由于革命战争年代所处的特殊环境条件和制定技术限制，当时的党内法规主要是以纪律的形式表现出来，强调纪律的刚性特征，强调以更高的政治性要求把各项纪律执行下去。我们党强有力的制度执行能力，保障了党在艰苦环境中的先进性和纯洁性，使我们党领导中国人民取得了新民主主义革命的伟大胜利，成为全国范围的执政党。

新中国成立特别是改革开放以来，我们党陆续出台了一系列党内法规制度，初步形成了党内法规制度的体系框架，党内法规制度的执行力逐渐得到强化。

1990年中央颁布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》正式使用“党内法规”这一名称。1992年党的十四大首次将党内法规的表述写入党章，之后党的全国代表大会和中央纪委全会反复强调要把加强党内法规制度建设作为党的建设重要内容，强调在实践中加强法规制度的贯彻落实。

党的十八大以来，我们党颁布实施了规范党员干部行为的“八项规定”，明确提出了“要求别人做到的自己先做到，要求别人不做的自己坚决不做”[4]的执行要求，为领导干部带头执行制度立下规矩，使“八项规定”制度在实践中顺利执行，取得良好效果。之后相继制定党内法规制度条例、党内法规和规范性文件备案规定、党内法规制度工作五年规划纲要等一系列规范性文件，明确提出将依规治党落实到党的建设方方面面，指明了在建党100周年之时形成比较完善的党内法规制度体系的发展目标。党内法规制度建设应注重加强顶层设计和系统谋划相结合，注重提高党内法规制度的质量，注重将党的各项规章制度落到实处。制度为先，执行为要，“要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人。要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留‘暗门、不开‘天窗”[5]（P90）。我们党以空前的决心和力度狠抓党内法规制度执行，对违反制度的行为从严惩处，在全党上下营造了浓厚的规矩意识、法治意识，极大地推动了党内法规制度的执行。

（二）法治逻辑：建设社会主义法治国家的重要内容

建设有中国特色社会主义法治体系是建设社会主义现代化强国的有机组成部分。党内法规制度集中体现了党的意志和主张，彰显了我国全面依法治国的基本理念。从本质上说，党内法规和国家法律都是党和人民意志的反映，党制定党内法规，规范党内生活，调整党内关系，为党组织和党员提供行为遵循;党领导人民制定国家法律，规范社会秩序，调整社会关系为公民提供活动依据，二者本质上是一致的。党内法规制度能够在一定程度上影响我国基本法律的制定，并为国家法律提供基本的价值遵循。党内法规制度要时刻与国家法律相互衔接，并确保二者在相辅相成中实现相得益彰的效果。但同时，党内法规严于国家法律，党内法规制度的约束对象是广大党员，其行为准则要求明显高于国家一般法律对于公民行为的要求，体现了更高层次的标准。

“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”[6]（P147）。

只有党的各级组织和党员干部在立法、守法、司法、执法等各个环节发挥中坚作用，党员干部严格遵守党规党纪、模范遵守国家法律，党内法规与国家法律的有机衔接和整体配套才能实现，建设法治中国的目标才会变为现实。

科学完备的党内法规制度也只有落实到实践之中才能真正发挥效力。党内法规执行不好，法律法规的权威就树立不起来，依法治国也无法实现;党内法规执行得好，法律法规就能得到较好遵守，法治建设就能顺利推进。因此，提升党内法规制度执行力是完善党内法规制度体系，推进中国特色社会主义法治体系建设，实现依法治国与依规治党有机统一的前提和保障。

（三）治理逻辑：制度优势转化为治理效能的关键所在

党的十九届四中全会提出了我国国家制度和国家治理体系的十三个显著优势，并指出“这些显著优势，是我们坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的基本依据”[1]（P16）。把显著优势转化为卓越治理效能，形成完善的党内法规体系至关重要，提高党内法规制度执行力是关键所在。党内法规制度体系的健全完善，特别是党内法规制度执行力的提升，直接关系到国家治理制度体系的基本方向、运转方式和总体效能。我国国家制度和治理体系是党领导下管理国家的制度体系，国家制度和治理能力与党的长期执政能力是有机统一的。广大党员干部特别是领导干部的制度意识强弱直接关系到国家治理能力。我们党在长期执政实践中积累了丰富的治国理政经验，但在制度建设方面，特别是在制度执行力方面还有许多需要完善和改进的地方，这也直接影响着党员干部在国家治理中先进性作用的发挥。因此，只有通过完善党内制度体系、强化制度规范的执行，才能有效提升党员干部的治国理政能力，将党的政治优势、制度优势转化为治国理政的效能。

（四）治党逻辑：推进依规治党和制度治党的核心要义

党的十九届四中全会指出，“当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期”[1]（P2）。党的建设面临的“四大考验”“四种危险”更加尖锐复杂，落实党要管党、从严治党任务比以往任何时候都更为紧迫繁重。加强党内法规制度建设，提高党内法规制度执行力，对于新时代管好党治好党意义重大。习近平指出：“党要管党、从严治党，靠什么管，凭什么治？就要靠严明纪律”[7]（P4）。“纪律”就是指党内法规各项制度，“严明”就是要提高执行力。中国共产党作为世界第一大党，如何聚成一条心、拧成一股绳、汇成一股劲，需要明法度、正纲纪，以严明的制度执行力增强党的凝聚力、战斗力、创造力。从现实情况看，当前党的建设中党内法规制度建设滞后，制度执行力不够的问题依然突出，有的表面上看似积极认真，但在工作中不作为、不担当、有表态无落实，造成执行力弱化的“伪积极”现象仍然存在;对中央及上级决策部署消极性执行、选择性执行、象征性执行、绕弯式执行的“伪执行”现象时有发生;对一些专项工作、专项任务不执行、规避执行、表面执行而实质不执行情况也屡见报端。因此，新时代党内法规制度建设应重點解决制度的执行力问题，通过强化党内法规制度的严肃性和约束力，提升党的建设质量，补齐党的建设工作短板，以适应新时代党的建设需要。

二、制约与挑战：“四个不足”弱化党内法规制度执行力

（一）部分党员干部制度意识不强

从党员干部角度看，部分党员干部制度意识不强成为制约党内法规制度执行力的主观因素。一是权大于法、“官本位”等传统消极思想。

少数党员干部对制度缺少敬畏，信奉权大于法、官大于法、领导大于法，唯上不唯法，干工作、办事情，首先考虑的是领导高不高兴、满不满意，而不是看制度如何规定，制度是否允许。有时对一些领导暗示授意的事情，即使有违法规制度也积极响应，推进贯彻落实，经常毫无顾忌地违反制度。二是法不责众、集体闯关心理。少数党员干部认为大家都违规，都这么做，违反制度也会法不责众、网开一面，抱有蒙混过关的侥幸心理，造成集体违规的极端案件。三是私心私利的错误价值观。少数党员干部私心私利过重，在执行制度时把个人私利摆在第一位，搞选择、作变通，搞“双重标准”，极大地损害了制度权威性和公信力。有的干部明哲保身、搞“好人主义”，执行制度、处理干部往往就轻不就重，使大事化小、小事化了，大大弱化了制度执行的刚性。

（二）少数执行主体执行能力不足

制度高效执行不仅需要党员干部有较强的制度意识，还需要有高超的执行能力。在执行党规党纪的实际工作中，执行能力不足主要体现在三个方面。

一是理解力不足。一些党员干部懒于学习，满足于对党内法规制度的一知半解，习惯于凭空想象，不能正确领会党规党纪的精神实质，对一些政策条规抓不住根、握不住本。二是责任心不强。一些党员干部对工作不上心，干事创业缺乏激情，满足于混日子、守摊子、保位子，对执行制度敷衍了事，囿于惯性思维，习惯于经常性做法，不能发现和利用自己和团队的资源和优势，没有对新部署新要求拿出行之有效办法的信心和勇气，存在“得过且过”“何必当真”观念[8]（P85）。三是组织力不强。一些党员干部或习惯于自己干，不能组织或带领团队工作;或群众基础薄弱，不能形成凝聚力量，不能集聚执行资源，造成执行力量不足。

（三）有些党内法规制度质量不高

党的十八大以来，党中央加快了党内法规科学化规范化体系化建设步伐。近一百七十多个章程、准则、条例、规则、规定、办法、细则组成的党内法规使党内法规体系框架逐步完善。但是，按照党内法规体系内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的建设要求，还有一定差距。一是制度的整体系统性需强化。党内法规制度数量可观，但制度的零散性问题也时有凸显，尚不能形成科学完备的制度体系，尤其是中央出台的一些宏观层面的制度，在地方和基层具体落实时还缺少配套的措施，没有形成严密的制度笼子，难以在基层落地生根。二是制度的针对性可操作性需加强。有些制度缺少问题导向，不够务实管用，如同牛栏关猫，没有起到预期作用。有些制度制定出台时过多强调了时效性，没有进行扎实细致的深入调研，对真实情况摸得不准，执行起来就失去了生命力。还有一些制度过于突出原则性要求，没有具体的标准、程序、方法，执行中难以准确把握，空间过宽、弹性过大，在实际操作中减弱了执行效果。三是制度适用性需提升。一方面是过于稳定，有的党内法规制度没有根据最新精神及时完善，长期保持稳定不变，根本解决不了新问题、新情况，执行效果欠佳，需要及时予以修订完善。另一方面是有的法规制度缺乏基本稳定性，甚至朝令夕改，由于制度缺乏基本稳定性，造成内容交叉重叠，甚至互相矛盾，大大减弱了制度执行的权威性。

（四）少数基层党组织工作作风不硬

形式主义、官僚主义是作风建设的毒瘤，是制约党组织高效执行制度的大敌。一是有的党组织只热衷于“制度政绩”，对执行制度漠不关心。有的地方和部门虽然制定出台了大量法规制度，但目的更多的是为了制造政绩，没有在执行制度上投入更多时间精力，甚至根本就没有想过怎样认真执行，致使部分制度只是“念在嘴上、写在纸上，挂在墙上”，沦为了摆设。比如，在精简文件制度方面，有文号的正式文件减少了，不标文号的隐性发文增多了，造成制度过多过滥，严重影响制度执行力，陷入“制度越多，执行越弱;执行越弱，问题越多;问题越多，制度越多”的形式主义循环怪圈。二是有的党组织过多考虑部门自身利益，对执行制度不够彻底。有的部门执行制度时只考虑部门利益，不注重整体利益，与大局要求明显不符，制度执行没有到底，影响了制度执行成效。有的部门对那些为部门利益违规的干部，迁就保护，违规为其免责降责，损害了制度权威性。三是有的党组织只关注工作结果，对依规依程序办事重视不够。有的党组织抓制度执行的意识不强，一味注重问题解决、工作推进，只图效果不讲程序，有的为达目的，甚至不惜突破制度红线，严重弱化了制度执行效果。

三、对策与路径：“四个强化”提升党内法规制度执行力

“执行”是党内法规制度的生命力，是坚持思想建党和制度治党的关键环节和重要契合点。习近平号召“广大党员干部要做制度执行的表率，引领全社会增强制度意识，自觉维护制度权威”[1]（P29）。培育卓越的制度执行力旨在增强各级党组织和广大党员干部的制度意识和制度认同，提高党内法规制度完整性、协调性、有效性，营造忠诚、公开、统一、高效的党内政治生态。

（一）以强化制度意识为灵魂，增强党员干部遵规守纪的思想自觉

制度意识是强化制度执行力的灵魂。党内法规制度执行的最高境界是对党内法规制度的深入认知和自觉遵守。制度意识是一种法治意识，对人的思想、心态、行动和价值取向等都产生重要引导作用，是“以提高执行力为基础，力图通过影响执行者的意识心态，把党内法规制度刚性约束变成执行者自觉行动”[9]的思想自觉。

第一，坚持教育先行，把强化制度意识作为制度建设的前置条件。强化法规制度教育，把党内法规纳入党员干部教育的整体规划，通过集中学习、案例剖析、培训研讨、参观考察等形式，抓实抓好法规制度的学习。加强对遵纪守法正面典型的宣传教育，树立“比学赶超”的榜樣，加强对违反法规制度负面案例的曝光，发挥警示作用，使法规制度教育经常化、制度化，使党员干部不断增强组织观念和纪律观念。

同时，我们要创新教育手段和方式，积极打造党员干部法规制度教育的全媒体平台，充分利用现代信息传媒开展法规制度教育，让党员干部熟知制度内容、认识制度价值、领会制度精神，强化崇规守规执规意识，形成遵规守纪的思想自觉，推动制度的落实。

第二，增强党员干部的主人翁意识。党内法规是党组织约束党内组织和党员的行为规范。党内法规制度的执行主体是各级党组织和全体党员。由于一些党组织教育不足，少数党员认为自己是被约束和制约的对象，不是制度落实和执行环节的重要主体，这在一定程度上削弱了党内法规制度的执行力。我们应切实加强对党规党纪的经常性学习，增强全体党员对党规党纪的制度认同感及对党组织的归属感、荣誉感，从而形成自觉遵规守纪的思想意识，把自己定位为党纪党规的主体与主人。

第三，发挥好领导干部的“头雁效应”。“正确的路线确定之后，干部是决定因素”[2]（P256）。领导干部是党内法规制度的执行主体也是执行客体，是党内法规制度的直接执行者和负责人，也是督促所在单位党员执行制度的管理者和监督人。领导干部如不能发挥良好的带头作用，就会大大增加执行成本，降低执行效果。因此，强化党内法规执行力，必须抓好领导干部这个“关键少数”，从各级领导干部严起、抓起，以“关键少数”带头遵规、学规、守规、执规，形成领导干部以上率下的“头雁效应”。

（二）以强化党规质量为基础，构建系统完备的党内法规制度体系

良规是善治的前提和基础，提高党内法规制度执行力，就必须紧紧抓住提高立规质量这个基础和关键，有计划有重点地稳步提高党内法规质量和水平，着力提高法规制度的系统性、针对性、操作性和指导性，按照构建“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”的目标，构建于法周延、于事简便、系统完备的党内法规制度体系。

第一，加强党内法规的顶层设计，实现从应急制定向统筹制定转变。针对目前党内法规制度上应急性的多、统筹性的少的问题，坚持规划先行，把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验统筹考虑，制定完善党内法规制度。一方面，突出党章的根本地位，切实把遵守、贯彻和维护党章贯穿于党内法规制度建设的立、改、废、释等各方面，依据党章来建立健全其他规章制度，使管党治党有章可循、有制可依。另一方面，在全面梳理已有党内法规制度基础上，有目标按计划分阶段地制定实施党内法规制度。既要加强对新情况、新问题的研究，关注苗头性、倾向性问题，加大法规制度的创新力度;又要注重总结经验，把已有的好做法及时上升、固化为法规制度，让制度成为“铁笼子”，而不是“松紧带”。

第二，增强党内法规的严密性，实现从粗放式建章向精细化立制转变。党内法规要成为党员干部的硬约束，必须做到标准明晰、界限清楚、逻辑严密、准确精细。其一，坚持实体性法规与程序性法规相协调。实体性规范体现制度的价值取向，程序性规范是实体性规范的操作实施流程，实体性规范和程序性规范要相互统一。党内法规制度建设既要对党组织活动和党员行为提出实体性要求，又要明确制度实施的流程，把做什么、怎么做规定得清清楚楚，做到党内实体性制度与程序性制度、单项制度，基本制度与具体制度、基本法规制度与具体实施细则相互衔接，形成整体合力和制度体系。通过程序性党内法规建设，使实体性法规与程序性法规更加协调平衡，党内法规体系更加科学规范，执行更加顺畅高效。其二，坚持定性与定量相统一。针对当前党内法规制度普遍存在规定比较原则、标准比较模糊、措施比较宽泛的情况，尤其需要在细化量化上下功夫，明确哪些事能做、哪些事不能做、哪些事应该怎么做，

少用“一般”“原则上”等模糊概念，明确违规行为的量纪尺度，压缩自由裁量权的空间，以便在实践中更好地操作和执行。其三，加强党内法规的系统性建设。在盘活用好现有法规制度资源的基础上，加强党内法规的整体统筹规划，力避黨内法规条文之间、党内法规与国家法律之间的冲突与矛盾，实现党内法规内部的有机衔接、连贯融合，国家法律与党内法规之间衔接贯通、同频同向，全面提高党内法规系统化建设的水平和质量，使关猫的“牛栏”成为严密的“铁笼”。

第三，增强党内法规的科学性，实现从简单粗放向科学精准转变。党内法规制度建设有着严密的程序规定，要严格按照党内法规制定条例，坚持科学、民主、依法制定，把握好每个关口。其一，严把起草关。深入调查研究，广泛征求意见，凝聚各方共识，认真总结党的建设创新实践，及时把实践中的成功经验和规律性认识上升为党内法规制度，及时修改同实践要求不相适应的党内法规制度，使之随着事业发展、时代进步不断向前推进。

其二，严把审核关。把合法性审核作为法规草案形成后、提交审议批准前的必经程序，坚持有件必审，严把审核标准，既审核其合法性，又审核其合理性、必要性、可行性。其三，严把发布关。凡党内法规和重要制度都必须提交常委会审议通过后方能发布。按照公开是原则、不公开是例外的要求，做好党内法规制度的公开工作，凡是能公开的就不定密，能解密的要及时解密。四是严把审查关。充分发挥备案审查的监督纠错作用，切实解决备而不审的问题。同时，要坚持边制定边清理，新制度出台后，对规范同一事项的原有文件进行及时清理。

第四，提高党内法规的适应性，实现从“死法”向“活法”转变。党内法规的适应性和可操作性越强，其执行的实际效果就越好。根据管党治党出现的新情况新问题，不断提升党内法规的制定质量，使法规制度更加具有针对性和可行性，进一步提高党内法规的适应性和可操作性。建立常态化的党内法规评估反馈机制和定期清理机制，根据评估反馈结果和实践需要及时做好法规的立、改、废、释工作，使党内法规能够适应不断变化的国情党情。

（三）以强化党规执行为关键，打造能力过硬的执行主体

第一，着力培养执行者党规意识。思想是行动的先导，党规意识是遵规守纪的基础。党规意识来源于党员的坚强党性，也来源于党员对党规的学习和理解。我们要采取多种途径，不断强化党内法规执行者依规治党的意识，持续加深他们对党内法规制度的理解，不断提高他们运用法治思维和法规方式管党治党的责任感和使命感，从根本上激发出严格执行法规制度的内在动力。

第二，着力培养高水平的党内法规队伍。加大对执纪干部的教育培训力度，注重分层次、分类别优化其专业水平和经历结构，提升业务工作能力，打造一支对党忠诚、综合素质高、专业能力强、勇于担当负责的党内法规专门工作队伍。

抓好党内法规理论研究队伍、后备人才队伍建设，实施党内法规理论研究人才支持计划，建立多层次的后备人才培养机制，为党内法规建设提供人才支撑。

第三，着力改善执行主体作风。形式主义、官僚主义是影响制度执行的大敌大害，要明确对这些行为的问责追责，细化问责条件、问责情形、问责程序、问责范围等事项，对执规不力、不愿管不敢管、纵容包庇违规违纪行为的，对于踩“红线”“底线”及闯“雷区”的行为绝不姑息，不仅要追究直接责任人的责任，还要对相关领导人严肃问责，确保问责追责的可操作性和实效性。进一步疏通干部“能上能下”渠道，对执行党内法规打折扣、搞变通的，要严格追责问责，发挥震慑作用。

（四）以强化执行机制为保障，不断提高党内法规的权威性和震慑力

第一，健全监督执纪体制机制。制度的执行要靠特定的体制机制，体制机制不够健全完善会给制度执行带来不利影响。因此，提高党内法规制度执行力要做好四点。其一，落实好纪检机关在党内监督中的专责定位。纪检机关要进一步聚焦主责主业，把监督执纪问责贯穿党内法规制度执行全过程，保证党内法规的正确实施。其二，运用好监督执纪“四种形态”。对党内法规执行过程中出现的苗头性倾向性问题，要敢于红脸批评，及时提醒制止，做到抓早抓小，防微杜渐。其三，完善纪委监委合署办公体制。以党章党规和宪法法律为依据，做好纪法衔接工作，做到纪严于法，纪在法前，使纪律和法律“两把尺子”相互贯通，共同推动党内法规制度的贯彻落实。其四，建立监督资源整合机制。将党内监督、民主监督、社会监督、舆论监督等结合起来，形成监督合力，发挥体系化监督的最佳效能。

第二，构建巡视巡察上下联动工作机制。常态化的巡视巡察机制具有“悬利剑”和“常震慑”的重要功能。各级巡视巡察机构要把党内法规制度执行情况纳入巡视巡察工作。通过定期或不定期的巡视巡察，明察与暗访相结合，加强对党内法规执行情况的监督检查，发挥“利剑”作用，及时发现法规执行过程中存在的有令不行、有禁不止的执行“梗阻”现象，及时制止和纠正党内法规执行偏差，防止党内法规执行过程中出现变形走样。通过大数据等信息化手段，实现上情与下情信息共享，确保对党内法规制度执行情况的监督更加精准有效。

第三，严明奖惩制度。奖惩机制不完善、不健全，党员干部的积极性调动不起来，党内法规就很难执行到位。因此，我们要充分发挥党内法规制度激励约束作用，把正向激励和负面惩戒有机结合起来，切实做到有功要奖、有责要问、问责必严。强化考核结果运用，将考核结果与领导干部的任用、奖惩挂钩，发挥好制度的激励约束作用，使党内法规制度执行的任务成为硬约束，确保党内法规要求真正落实落地。

参考文献：

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[9]刘先春，叶茂泉.构建和培育党内法规制度执行文化的对策研究[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2015，（4）.

责任编辑：梅少粉