教师绩效工资改革难以深入推动的原因及对策

赵德成

摘要我国中小学教师绩效工资改革已实施十余年，但很多地方“平均主义”与“大锅饭”现象仍不同程度地存在。导致绩效工资改革难以深入推动的原因有多方面，包括依据教师职数预算拨付教师绩效工资总量的投入体制、“不患寡而患不均”的文化心理、管理者绩效管理专业能力不足等。为此，需要从改革财政投入体制、加强政策宣传、完善绩效管理专业培训、扩大学校办学自主权等多方面入手，通過综合施策深入推动教师绩效工资改革。

关键词 教师绩效工资；绩效考核；财政投入体制；办学自主权；增值型评价

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2020）09-0028-05

中小学教师绩效工资改革自2009年实施以来，各省市相继出台指导意见或实施细则，推动该制度在中小学尤其是义务教育学校的落实，并取得一些积极效果。但在有些地方，绩效工资分配中“平均主义”与“大锅饭”现象仍然不同程度地存在。为什么教师绩效工资改革在实践中难以深入推动，如何才能真正建立起按劳分配、多劳多得、优绩优酬的绩效工资制度？本文将在原因分析的基础上提出具体的应对策略。

一、政策回溯：教师绩效工资改革期待解决“大锅饭”问题

绩效工资（performance-based pay，或pay for performance），是将员工工资收入与其工作绩效联系起来的工资制度。在我国，中小学教师绩效工资制度起源于1985年的结构工资改革。当时，为逐步消除平均主义和其他不合理因素，初步建立按劳分配的工资制度，中共中央、国务院发布《关于国家机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》，要求普通中小学校从1985年1月1日起实行结构工资制。结构工资分为基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资四个组成部分，其中奖励工资用于奖励在工作中做出显著成绩的教师，开始将教师工资与劳动绩效联系起来。

而当前正在全面实施中的本轮中小学教师绩效工资改革则由事业单位收入分配制度改革拉开序幕。2006年6月，国家人事部、财政部颁布《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》，规定事业单位实行岗位绩效工资制度。岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成，其中绩效工资主要体现员工的实绩和贡献。为落实岗位绩效工资制度，2008年，国务院办公厅转发人力资源社会保障部、财政部、教育部《关于义务教育学校实施绩效工资指导意见的通知》（以下简称《通知》），规定义务教育阶段中小学从2009年1月1日起实施绩效工资。《通知》规定，绩效工资分为基础性和奖励性两部分，基础性绩效工资主要体现地区经济发展水平、物价水平、岗位职责等因素，占绩效工资总量的70%；奖励性绩效工资主要体现教师工作量和实际贡献等因素，在考核的基础上，由学校自主确定分配方式和办法。《通知》还强调，中小学要充分发挥绩效工资分配的激励导向作用，在分配中坚持多劳多得，优绩优酬，重点向一线教师、骨干教师和做出突出成绩的其他工作人员倾斜。

由以上分析我们不难发现，打破“大锅饭”，将教师工资收入与工作绩效联系起来，建立多劳多得、优绩优酬的工资分配制度，是绩效工资制度改革的重要目标。

二、原因探析：多种因素制约教师绩效工资改革深入推动

近十多年来，各地市积极推动绩效工资制度的落实，取得了一些积极的进展，但在很多地方仍然不同程度地存在“平均主义”和“大锅饭”现象。[1][2]导致绩效工资改革难以深入推动的原因复杂多样，归结起来主要有以下几方面。

1. 依据教师职数预算拨付绩效工资总量的财政投入体制

在我国，教师工资支出属于教育事业费。而各单位的一般教育事业经费核定按照行政事业单位规定标准执行，即中学、小学、中专、特殊教育类学校的教师工资按该校的年平均工资水平与实有编制人数确定。绩效工资制度改革以来，专门用于教师绩效工资的费用通常按照教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平的原则，基于各学校现有在编教师人数、岗位、薪级等因素进行预算与拨付。[3]少数地市还会在此之外根据学校整体绩效为不同学校发放人均额度不一样的综合治理奖或教育教学质量奖（各地奖励名目不一样）。一所学校的整体绩效越高，该校教师分配到的人均奖励额度就越高，所有奖励性绩效工资发放到学校之后，再由学校根据工作绩效重新分配给教师。

这种绩效工资投入体制容易导致两方面的问题。一是绩效激励容易被教师理解为“拿自己的工资奖励自己”。国家依教师职数拨付的绩效工资，要在学校内按绩效表现进行再分配。如果有人干得较好，那么可以拿到相对较高的绩效工资，但同时也会有人因此而少拿。不少教师认为这实际上是拿自己的工资奖励自己。[4]二是教师感觉“自己的工资被别人拿走了”或“自己拿了别人的工资”。每名教师都知道自己作为某种岗位和薪级的教师，财政部门拨付给学校的奖励性工资额度是多少。如果在分配后自己没有拿到这个数额，教师就倾向于认为自己的工资被别人拿走了；而如果某个教师表现优秀，实际获得的奖励性绩效工资高于分配额度，却感觉好像“拿了别人的钱”，甚至有时产生愧疚感。

依据教师职数预算拨付教师绩效工资总量的投入体制，为中小学教师绩效工资政策的成功推动埋下了制度性障碍。

2. “不患寡而患不均”的文化心理

当教师、管理者以及研究者等利益相关群体认同改革的目标和做法，并积极参与改革的时候，改革才容易取得成功。在义务教育学校绩效工资改革初期，各级教育行政部门都十分重视政策宣传，希望中小学管理者与教师更新观念，认识到基于按劳分配原则推动绩效工资改革对于加强教师队伍建设的重要意义。但受到“不患寡而患不均”文化心理的影响，有些教师在内心拒绝绩效工资改革，认为这种改革非要把原本都在努力工作的教师在绩效上分出“三六九等”，然后拉开收入差距，会人为制造不公平感，使干群之间以及教师之间出现矛盾，不仅不会激励教师的积极性，反而“奖励少数人，打击一大片”，在很大程度上打消教师工作积极性。[5]

当然，“不患寡而患不均”的文化心理是可以理解的，它在其他国家和社会也不同程度地存在，甚至在一些灵长类动物群体中都有体现。[6]但值得注意的是，这种心理已经成为妨碍政策推动的重要因素。

3. 对“绩效”的理解失之偏颇

对绩效的理解不同，就会有不同的绩效考核办法和绩效工资分配方案，从而影响绩效工资制度的推动进程和实际成效。在学术界和公众眼中，人们对“绩效”的理解主要有三种。

第一种观点，认为绩效是结果。伯纳丁（H. John Bernardin）和贝蒂（Richard W. Beatty）认为绩效是特定工作的结果，是在特定时间内、由特定的工作职能或活动所产生的产出记录，与组织的战略目标、顾客满意度及所投资金的收益关系密切。[7]这种定义与人们的日常感受相符，便于理解和接受，在绩效考核以及基于考核分配绩效工资时也容易操作。然而，很多人对此提出反对意见（如Heneman，1986[8]；Borman，1991[9]），他们认为，有些工作结果并不必然是员工工作带来的，可能有其他与个人所做工作无关的促进因素，故而以此考核员工不尽合理；另外，过度注重结果将使员工忽视重要的过程和人际因素，主动做直接影响结果但可能对组织无益的事，很可能导致一些不当行为。

第二种观点，认为绩效是行为。坎贝尔（John P. Cambell）强调，绩效指员工与工作相关的实际行为，而不是工作行为的结果。[10]只有当工作行为难以准确观察与评估时，比如追踪销售人员在公司外与客户接触的行为，才可以用行为的结果来评估。这种定义方法在实践中也受到质疑。有人认为，对员工工作过程行为进行观察有时费时费力，而且可能造成员工对结果的忽视，最终导致组织绩效的下降。

第三种观点将上述两种观点综合起来。布鲁贝克（Gary B. Brumback）指出，绩效是过程与结果的结合。[11]行为由从事工作的人表现出来，将工作任务付诸实施。行为不仅仅是达成结果的工具，其本身也是结果，是为完成工作任务所付出脑力和劳力的结果，并能与结果分开进行评判。这种整合、平衡的观点在学术界与实践中得到较为广泛的认同。

值得注意的是，在教师绩效工资制度改革中，不少学校对“绩效”的理解失之偏颇。有些在绩效考核中片面强调结果，[12]不仅引发教师的不公平感，而且加剧片面追求学生考试分数或论文发表等问题，起到了不良的导向作用；少数学校则片面强调过程，注重表面功夫，对学生发展的结果重视不足，也被有些教师认为不合理，且在一定程度上影响了学校办学质量的提升。

4. 管理者绩效管理专业能力不足，缺乏高水平技术支持

要成功推动教师绩效工资分配改革，必须建立符合教师职业特点的绩效考核制度，提出体现教师实绩和贡献、能更好地发挥激励功能的奖励性绩效工资分配办法。可是，无论是绩效考核，还是奖励性绩效工资方案的设计，都是专业性很强的工作。

比如：如果在教师绩效考核中将学生成绩作为关键绩效指标，但仅以教师所教学生在一次统考中的成绩为依据，可能因生源、学生学习基础、学生家庭社会经济地位、其他学科教师配合等诸因素的影响而有失公允。有人建议使用增值性评价，即通过考察教师对学生两次统考成绩间变化的贡献程度评价教师绩效，但在具体实施过程中要收集哪些数据、由谁来收集、采用何种统计模型，以及在模型中控制哪些变量等，都需要一定的专业技能。又如：不少教师反映奖励性绩效工资干部拿得多不合理，[13]那么中层干部、班主任、普通任课教师等不同岗位的教职工谁应该拿多或拿少，不同岗位之间的工资差距拉开多大才合适，需要通过岗位价值分析来予以调校。可是，岗位价值分析由谁来负责、依据哪些指标进行分析、如何将岗位相对价值与绩效工资联系起来等问题，也需要更专业的回答。

在我国，多数中小学校长和中层干部都没有经过相关培训，专业知识和能力不足，[14]又缺乏高水平的技术支持，通常仅凭经验设计有关方案，容易导致绩效考核或绩效工资实践中出现这样或那样的问题，引发教师的不公平感乃至抵触情绪。

5. 学校在绩效工资制度实施中的自主权受限

《通知》规定，奖励性绩效工资占绩效工资总额的30%，由学校在绩效考核的基础上确定分配方式和办法。有关政策似乎赋予中小学很大的自主权。但由于绩效工资制度涉及利益再分配，关系到每位教职工的切身福祉，是一项高利害决策，即便是工资差距幅度不大，也可能引发教师的不满、投诉乃至上访。所以，很多地方又在《通知》基础上颁布了绩效工资实施办法，对奖励性绩效工资设置哪些项目、各项目的津贴标准与发放方法等提出较为具体的指导意见，甚至关于干部和教师的基本课时工作量如何计算、班主任津贴如何按学生数累加计算等，都有明确的规定。这些规定虽然在不同程度上为学校减轻了一定的管理风险，但实际上也限制了学校在绩效工资制度实施中的自主权。

学校在绩效工资改革中进退两难。如果退，那么不积极推动改革就是消极不作为。如果进，真正根据教师绩效考核的结果拉开收入差距，那么可能遭到教师的投诉。而一旦有投诉，上级教育行政部门通常本着息事宁人的原则，要求学校加强与教师的沟通，做好安抚工作，或对分配方案进行调整。学校管理者头上戴着无形的“紧箍咒”，在绩效考核与绩效工资分配中不敢轻易发力。这种办学自主权的缺失，使得学校推动奖励性绩效工资改革的动力不足，主动性和创造性没有充分发挥出来，在一定程度上钳制了教师绩效工资改革的力度与实效。

三、对策建议：多措并举推动教师绩效工资制度改革深入落实

要想解決教师绩效工资改革中的现实问题，进一步完善教师收入分配激励机制，激发教师工作活力，政府和教育行政部门应针对上文中的原因分析，综合多种举措，深入推动教师绩效工资制度改革。

1. 改革现有财政投入体制，系统完善相关制度

制度的合理性是一项改革成功推动的前提。中小学教师绩效工资制度实施以来，业已发现一些不适应改革需求的地方。有关机构和部门应对相关制度进行系统反思和改进，特别是改革以教师职数为依据拨付奖励性绩效工资经费的财政投入体制。

这方面，美国加利福尼亚的经验可资借鉴。从2013年起，该州采用地方经费调配公式（Local Control Funding Formula，LCFF），依据学区、特许学校等教育机构服务的学生人数及特征分配州普通基金，为教育机构提供最低保障经费，由教育机构自主支配使用，包括支付教师基本工资和奖励性绩效工资。LCFF大致操作步骤是：[15]明确本财政年度各年段每个在读生的基本资助标准，根据教育机构服务学生数计算出基本资助经费；为机构内每个处境不利学生额外提供20%的补充资助；如果一个学区或特许学校内的处境不利學生超过55%，那么每超一个学生，学区或特许学校可额外获得相当于每生基本资助标准50%的集中资助费用。这种经费拨付方式依据在读学生数及学生特点分配经费，而且优先关注处境不利学生。一个机构服务的学生数越多，学生中处境不利者越多，面临挑战越大，就可以获得更多的经费支持，在这里工作的教师就可以相应获得更多的工资收入。相反，如果一个机构服务的学生数较少，学生中处境不利者也少，即使在该机构工作的教师人数很多，该机构所获得的最低保障经费也比较少，就会在一定程度上影响教师的工资收入。

在我国，如果改革财政投入体制，依据学校服务的在读生数量及构成，在统筹考虑学校所处的位置、班额、班级数、学生处境等因素的基础上预算人员经费，可以有效克服奖励性绩效工资发放中“拿自己的工资奖励自己”和“自己的工资被别人拿走了”的问题，让教师更好地接受绩效工资制度。个别学校存在的教师超编问题，也可以随之得以逐渐清理与转化。

2. 加强绩效工资改革宣传，形成多方推进共识

教师绩效工资制度改革的深入落实，需要多种利益相关群体尤其是政策目标群体—教师的支持。政府、教育行政部门以及中小学要加强政策宣传，阐明绩效工资制度对于激发教师活力、发挥教师人力资源潜能的重要意义，在多种利益相关群体中达成基本价值共识。研究者、培训者和管理者也要通过多种渠道和方式，与教师就绩效工资制度展开深度研讨，分析绩效工资制度的利与弊，讨论化弊为利、充分发挥绩效工资制度优势的方法，使教师克服“不患寡而患不均”的心理。同时在改革过程中，中小学管理者要大力贯彻现代化治理理念，推动多元主体协商共治，健全民主决策机制，特别是认真倾听教师声音，积极响应教师诉求，加强奖励性绩效工资分配中的程序正义，让教师积极理性地参与改革，为改革营造良好环境。

3. 完善绩效管理培训，提供教育管理者智力支持

一直以来，我国多数地市都十分重视校长岗位培训及后备干部培养，但培训内容主要是教育学、心理学以及教育管理和学校管理领域的理论知识与实践技能，对于起源于工商管理领域的绩效管理重视不够，培训也相对不足。许多管理者在相关政策框架下，基于经验参与绩效工资实施方案的讨论和决策，或者“摸着石头过河”。如何理解绩效？工商管理领域实施绩效工资的经验和教训有哪些？学校绩效管理的特殊性在哪里，在绩效工资方案设计中需要注意哪些问题？教师绩效考核不能以分数作为唯一标准，那么在分数之外可以考核哪些内容？增值性评价可否应用于教师绩效考核，怎么用？绩效工资分配的公平性如何保障，岗位价值评估怎么评？如何将绩效工资方案设计与学校发展战略结合起来，推动学校更好地改进？很多干部对这些问题都缺乏深入认识。要深度推动教师绩效工资改革，用绩效管理思想指导中小学工资分配方案设计，各地市要高度重视管理者培训，不断提高管理者的专业能力，为绩效工资改革提供充分的技术支持。

4. 保障和扩大办学自主权，激发学校创新活力

学校办学自主权有限，是教师绩效工资改革中校长普遍反映的问题之一。严格来说，绩效管理是中小学的内部事务，在管办评分离的制度框架下应该由学校自主实施。这是因为每所学校在整体发展战略、教师队伍数量和质量、教师岗位设置和职责、教师队伍建设中亟待解决问题等诸方面存在很多差异，绩效工资方案设计必须以校为本，从学校实际出发。以班主任工作津贴为例，学校内班额大小、生源质量、家校沟通难度、班主任要负担多少事务性工作、是否配备副班主任、任课教师能提供多大支持等，都会影响班主任津贴的数量设定。因此区县统一规定班主任津贴数额及发放办法不太合适。甚至于在一所学校内，尤其是集团化办学或大规模学校情境下，不顾班级差异而统一规定班主任津贴的做法也需谨慎，为某类管理面临较大挑战的部分班主任提供相对较多的津贴应予以提倡。

当然，因为教师绩效工资制度是新生事物，学校管理者缺乏相关经验，实施中如果出现重大问题可能影响学校乃至社会的稳定，区县教育行政部门出台指导性文件确有必要，但文件规定不能过细，不能束缚学校的自主性与创造性。地方教育行政部门要切实保障《通知》赋予学校在绩效工资改革实践中的自主权。在改革初期，有关主管部门（不局限于教育行政部门）要鼓励学校的探索性做法，对于改革进程中出现的教师投诉要深入分析，区别对待，对学校的合理做法应给予舆论和政策上的支持。保障和扩大中小学在教师绩效考核、奖励性绩效工资发放乃至教师聘任等方面的自主权，可在很大程度上促进绩效工资改革的深入推动，进而激励学校管理创新，释放学校活力。

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