试析高校自治的范围与司法审查的限度

摘要 本文分析了司法审查在大学行使自治权时如何把握审查限度的理论基础和现实基础。主要内容有大学自治权的由来、范围以及大学自治权利下的审查限度。并分析了高校自主权与审查限度的关系，阐述了现行法律是如何规定高校自主权的，并明确了高校学生管理自主权框架下的审查限度，清晰认识了高校自主权和审查限度的互动关系。

关键词 大学自治 司法审查 审查限度

作者简介：宗登超，濮阳职业技术学院。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.163

司法审查对大学自治的介入源于近代意义宪法产生之后，毫无疑问，一项最具本的权利就是受教育权，而行使教育权时，不可避免要涉及到公权力的行使以及公共利益的保障。当宪法有明确要求，行使公权力和管理公共事务需要司法控制时，司法审查必须介入到大学自治之中。世界上每个国家都在开展教育法治化，学生管理出现制度及法律冲突时，学生必然会寻求法律的救济，此种情况下，司法审查对教育发展就起到非常重要的作用。但大学发展之路要求大学必须拥有一定的自治权利，在高校学生管理时进行司法审查，首先应当足够尊重大学的自治权，把握好司法审查与大学自治的限度，才能协调好两者的关系。

一、大学自治的源起与内涵

西欧早在中世纪时，就开始出现了大学自治的概念。大学自治出现的背景是势力强大的世俗王权控制大学教育，教会以及城市当局也要干预大学教育，为了摆脱多方的干涉，拥有一定的自主权，大学教师和学生成立了抗争的组织，组成师生行会的团体，开展了有组织的持续的抗争。经过不断的努力逐渐获得了有现代社会法人的一些法律权利和性质特点。即使到中世纪后期，大学逐步被教会垄断，经过不断抗争大学拥有的一些特权还是得到了不断的延续。正是这些自治权的存在与拥有，大学才始终能够在各利益集团间维持相对的独立，也保障了大学教育的独立性，从而让大学成为独立的存在，而不是任何社会部门的附属品。19世纪德国著名的思想家、教育家，威廉·冯·洪堡提出了响亮的口号“大学学术自由”，从此大学制度一直在保证大学拥有一定的自治权。直到现代，大学自治一直是各国法律明文规定的权利，这是为了保障知识传递的准确与权威，因为大学教育活动服从的唯一标准就是真理，从事教育工作，不应当受到任何外界压力的干扰，比如宗教、国家或经济的影响。

大学作为教育体系特殊的一员，应该享有一定的自治权，特别是大学在开展科学研究上和日常教学管理上，必须拥有自治管理权。赋予大学自治权的积极意义，就是让大学对于开展学术研究与教学有关事务，可以独立依据规则自己裁量或处理的权利;另一方面的消极意义是，其上级机关不能对大学进行监督与约束。可见，大学自治拥有两方面的关系，一是对外展现的大学与政府和社会的关系;二是对内显示的主要针对学校与学生、教师等的关系。当然大学自治并不是只要是校内事务，大学就可以完全自主处理和决定一切，其自治权的范围只是在处理与教师开展教学、研究、课程设置及学生修习学业等直接有关行政事务。设置大学自治的制度，就是为了实现宪法所保障的学术自由权，只有从制度上进行了设定，才能有效保障权利的实施。

对于自治手段的大学自治行政权，我们可将其视为学术自由的外围保障。大学自治行政权属行政权的一种，称其为“教育行政权”更为贴切。大学的教育行政权仍须有法律的授权，并符合法律保留原则，其存在旨在担保学术自由的落实。故此处所说的大学自治行政权不必如同其他行政领域须有个案授权，只要有法律概括授权即可，但是不得逾越法律所形成的限制。

二、大学自治下的审查限度

“自治是高深学问的最悠久的传统之一”，“作为传承、创造高深学问的大学，依据社会契约自我管理，自主发展，自由开展学术活动，是其不断进步的社会规范基础和内在精神动力”。起源于中世纪欧洲大学的大學自治，不但欧洲各国都延续至今，而且逐渐在欧洲各国的宪法中都加以明确规定，成为不可撼动的原则。如：1947年意大利宪法第33条规定：“艺术、科学是自由的，因此他们的教育也是自由的。”又逐渐演变细化为：“文化机构、大学、科学院在国家法律确定的限制范围内拥有组织自治的权利。”

从学术自由的性质而言，学术自由是大学及其成员（教师及学生）的个人主观公权利，而宪法规定的基本权利是以国家为行使对象的个人性的主观权利，在基本权利具有个人主观权利的作用上，其可以进一步析解为消极作用，积极作用和主动作用。所谓基本权利消极作用是指基本权利为一种防御权，个人得以对抗国家违法的侵害，是基本权利的最典型作用;所谓基本权利积极作用是指人民请求国家积极的为某些“作为”的权利;所谓基本权利的主动作用是指人民有参与国家政治意见形成的权利。

从大学的发展史来看，大学的根本任务应独立于国家权力之外，大学应以发展人类知识，延续人类共同文化精神的独立个体自许，而非单纯为政治服务的团体。为达到此种目的，大学应该有“自治权”，以免其学术自由的精神被掏空。国家之所以将部分权力功能自限于大学之外，进而赋予大学一定程度的自主权限，使其也能制定抽象规定，并执行特定的行政任务，旨在使大学能够发挥单纯以国家公权力运作所无法达到的目标。因此，“大学自治”分担着国家权力的部分功能，在大学自治的理念下，大学甚至可以抵挡来自于国家各种权力，包括立法、行政与司法的非本质性的干预。我们完全可以这样理解，在当代法治社会中，国家权力尤其是司法权力介入大学自治时，必须保持在一定的限度内，才能使大学自治和司法审查之间保持适度的张力，从而促进大学的发展。

三、审查限度与高校自主权

大学自治的概念在我国大陆地区法律制度中并未出现，因此在探讨审查限度问题时，只能作为其理论基础进行阐述。相对于大学自治，我国法律制度中意思相匹配的表述是“高校自主权”。我国的高校自主权，不等同于西方传统的大学自治权，但两者在功能和精神上存在着一种内在的一致性，两者的演化过程呈现相向而行的态势，目的都是寻求一个合理的“度”，以便协调和平衡高校与社会的关系。

（一）高校自主權的法律规定与实施

关于高校自主权，《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》中均有明确的规定。其目的是为了保障大学的自主管理权，防止其它组织不正当干预高校管理权的顺利实施。其内容大致包括七类：（1）招生自主权;（2）教育教学自主权;（3）科学研究、授予学位自主权;（4）机构设置，人员配备自主权;（5）教师管理自主权;（6）学生管理自主权;（7）经费使用自主权。这七类自主权又可以分成几个方面：人事管理自治、财政收支自治、学术行政自治和日常管理自治。高校学生管理通常涉及高校自主权两个方面的内容，即学术行政自治与管理自治，如颁发学业证书权属于学术行政自治的范畴，而学籍管理权、处分权则属于管理自治的范畴，这两类自治权根据法律、法规授权，是具有行政权性质的“权力”。基于行政权和司法权的关系原理，司法审查介入行政权的运作必须遵循合理的限度，以保持两种“权力”之间的平衡和协调。高校的重心是学生，在自主权的框架下，为更好地促进我国高校的长远发展，高校行使学生管理权时，如果有司法审查介入，必须在合理的限度之内。

（二）自主权框架下的学生管理

从行政法的角度而言，在自主权框架下，高校学生管理就是将预先制定的涉及学生权利和义务的法律、法规、规章、行政规范以及高校的校规校纪等普遍性的行为规范适用于特定相对人（学生）或事项的活动。这些普遍性的行为规范既是学生管理行为得以成立的依据，也是衡量学生管理行为合法性合理性的标准。如《教育法》《高等教育法》《学位条例》《学位条例暂行实施办法》《普通高等学校学生管理规定》，各种学生管理行政规范和不同层次的高校校规校纪。

仔细分析这些依据的，我们会发现以下问题：

第一，体系不完整不统一。级别较高的法律规范如《教育法》《高等教育法》中涉及学生管理的内容较少，其配套实施办法本身也存有漏洞，特别是高校校规校纪中频频出现的不合法不合理之处，因此，管理依据上下之间没有形成完整统一的体系。

第二，词汇表述模糊。如《高等教育法》中关于高校学生的权益保护表述不明确，只有一句“高等学校学生的合法权益，受法律保护。”的原则性规定。哪些是学生的合法权益，如何受法律保护，并未具体涉及;《学位条例》第10条中的“经全体成员三分之二以上通过”“经全体成员过半数通过”之类的表述不具体，在实践中容易引起不同理解，从而引发争议。

第三，程序性规定缺乏。如《高等教育法》《学位条例》中针对涉及侵犯学生权益的行为，都未规定通知、送达、告知权利、说明理由、听取陈述和申辩、听证、时限等最基本的程序制度。“无救济便无权利”，在高校学生管理过程中，侵犯学生权益的事件时有发生，但现有依据中却没有救济程序的完善设计，使学生寻求司法救济的渠道不通畅。

第四，可操作性依据法律位阶低。在高校学生管理中，关于学位授予的级别较高的《学位条例》和《学位条例暂行实施办法》两个可操作性的法律规范外，学生管理的具体依据便是《普通高校学生管理规定》，以及省级教育行政部门和各高校依据《普通高校学生管理规定》制定的大量实施细则。《普通高校学生管理规定》属于部门规章，属于《立法法》中规定的规范性法律文件，在法律地位分布中，其位阶最低，在行政诉讼中处于“参照”的地位，大量的实施细则其法律位阶更低，不具有相应的强制力，也缺乏权威性。

大陆高校当前自主权的现实状态、学生管理依据中的现存问题和不易被过度突破的司法适法者的角色定位，都为审查限度埋下了伏笔。虽然我们褒扬在一定范围内一定条件下的司法能动性，但全面权衡，在我国现有体制下为协调司法权和办学自主权的关系，司法审查应当遵循必要而合理的限度。这并非与法治国的理论相悖，而是基于高校自主权的现实基础，司法审查介入时，如何制约和平衡的权力具体运用。

由于我国高校办学自主权框架下学生管理依据中尚存在诸多的瑕疵和弊端，基于司法的被动性原理，在立法完善之前，司法审查应当遵循必要的限度，即便司法可能通过判决推动制度变革，但应更多地守住适法者而不是变法者的角色。

在自主权框架下，法院不可对高校学生管理案件有任何可能来自于事先对案件产生认识的先入为主的预断，如新闻媒体报道的影响，法官本人的求学经历对高校或对学生遭遇的偏激态度等，从而使审查的范围限度或纵深限度偏离正常的轨道，导致对高校或学生一方不能进行公正处理。