预算绩效管理的实践及思考

段英杰

摘要：为了使政府财政资金得到最大效率地使用，国家开始逐步推行预算绩效改革，而预算绩效管理也应运而生。本文在分析目前大部分单位预算绩效管理现状的基础上，挖掘过程中存在的问题和挑战，从问题出发，深入剖析引发问题产生的原因，就大部分单位推进预算绩效管理过程中存在的问题，依据国内外先进经验，结合实际情况，提出优化政策，以期为预算绩效管理实践提供借鉴。

关键词：预算绩效管理;现状;问题;原因;优化对策

引言

财政作为国家近年来上层制度改革的重要部分，一直是国家有效履行职能的重要保障，对国家经济的稳定、整体资源的配置等具有极为重要的意义。为了充分发挥财政的作用，确保财政资金在支出过程中能够真正做到“物尽其用”，预算绩效管理便成为现阶段政府改革的重要目标之一。不同于西方发达国家对预算资金采取严格绩效管理的措施，我国的预算绩效管理发展目前还处于起步阶段，还处于正在学习西方成熟经验的阶段。基于此，我们在进行预算绩效管理的过程中，依旧面临着诸多的问题和挑战，如：对预算绩效管理的意识比较淡薄;对预算绩效管理缺乏细化的操作准则等。因此，大力推进预算绩效管理尤为必要，不仅能够提高预算资金的规范性、公正性等，更有利于财政资金发挥作用。

一、预算绩效管理现状分析

预算绩效管理最早起源于美国，在20世纪70年代经济危机的冲击下，作为突破支出膨胀和财政危机困境的解决方法，最终帮助美国摆脱了长期的财政赤字局面，并在很长一段时间里，成为各个国家积极效仿的对象。我国的预算绩效管理在前期发展中受国际预算绩效管理制度影响较多，研究也多集中在宏观层面和技术手段的研发，对以公共部门为主体的预算绩效管理研究较少，对管理制度的创新和管理理念的转化较为欠缺。第一，大部分单位着眼于预算绩效管理工作运行机制的构建及完善。为全面加强对绩效管理工作的领导，设立专门机构，成立工作领导小组，制定成员工作职责并明确责任分工，对专职人员加强筛选与培训，全力建设强有力的绩效管理队伍。第二，大部分单位着眼于预算绩效管理制度体系的建立健全。依据中央和省委省政府的要求，从自身短板出发，对预算绩效管理制度体系进行修订完善，制定符合单位实际情况的预算绩效管理制度办法，推动预算绩效管理常态化、制度化、规范化。第三，大部分单位着眼于预算绩效管理的重点环节。前期抓好预算绩效评估工作，做好事前评估工作，做到应报尽报、按质按实编报。中期抓好绩效监控管理工作，对预算目标和预算实效进行实时对照，发现问题及时纠正，确保预算绩效管理目标的实现。后期抓好预算绩效管理评价和反馈工作，对预算绩效管理的全过程进行实时记录，对过程进行有效评价，建立结果反馈机制，将评价结果作为预算工作的有效依据，从而实现循环有序的闭环管理。

二、预算绩效管理存在的问题

通过学习西方先进的管理经验，以及与自身实际情况进行有效结合，预算绩效管理已经取得了初步的成效，但不可忽视的是，在推进过程中依旧存在着一些问题和挑战。

（一）预算绩效管理的重视程度有待进一步加强

目前，大部分单位的财政预算工作中，与绩效相关的管理体制建设未得到足够的重视，大多还停留在预算的编制、执行以及决算等工作上，导致预算绩效在诸多方面都没有发挥应有的作用。比如，预算编制时没有设定绩效目标，款项支出时没有做好绩效监控，决算时没有做好绩效评价。除此之外，大部分单位的负责人对预算绩效管理的意识比较淡薄，导致很多单位完全忽视预算绩效管理的作用。即使不少干部已经了解到预算绩效管理的重要性，但由于长期的惯性思维，导致很多单位无法快速有效突破現有的工作模式和思维方式，难以开展预算绩效管理工作。

（二）预算绩效管理相关法律体系有待进一步健全

预算绩效管理工作难以推进和落实，一个重要的原因是缺乏具有强制约束力的法律法规等。对于一些单位的部门领导来说，他们完全了解预算绩效管理的重要性，但如果从绩效出发去推行财政预算工作，势必会对当前的工作造成阻碍。因此，在缺乏强制约束性文件的情况下，很多人还是选择沿用之前的预算模式，导致预算绩效管理无法真正发挥应有的作用。除此之外，政府对预算绩效管理缺乏统一的规划、指导，导致很多部门自行开展预算绩效管理，使其在面对问题和挑战时，无法迅速有效地解决，最终导致预算绩效管理流于形式，无法充分发挥绩效监督和评价作用。

（三）预算绩效管理的方法和技术有待进一步提高

目前，大部分单位对预算绩效管理工作还处于摸索阶段，无论是方法还是技术，都有待进一步提高。在绩效指标搭建的过程中，很多单位还处于零基预算的阶段，虽然这种预算方法会使整个预算工作变得简单，但很容易造成项目孤岛，难以对每一个项目进行比较，也无法对财政资金的使用情况和最终效果进行有效评价。单位中不同部分之间各自为政，当一个项目需要多个部门配合时，由于不同部门之间存在不同的工作标准，再加上缺乏必要的沟通和联系，使得单位在进行预算评价时难以统一评价标准。在这种预算方法的基础上，搭建预算绩效评价体系就更困难。

（四）预算绩效管理体制有待进一步完善

大部分单位预算绩效管理体制的不完善也是其预算绩效管理工作难以开展的重要原因之一。一方面，有些预算部门之间还存在信息壁垒，无法真正做到资源共享、信息共享，比如公共财政资源与预算管理之间还存在滞后性，无法真正同步接轨，给预算绩效管理工作造成阻碍。另一方面，承担预算绩效管理的工作人员的专业化程度有待进一步加强。预算绩效管理工作涉及大量的指标、数据、报表，这需要工作人员始终保持学习的热情，保持工作方法的先进性。

三、预算绩效管理存在问题的原因

预算绩效管理过程中存在的诸多问题，将直接导致国家财政无法有效履行职能，不利于国民经济的稳定运行。本文从预算绩效管理存在的问题出发，深入剖析引发问题产生的原因，从而做到对症下药。

（一）预算绩效管理意识淡薄

大部门单位对预算绩效管理的意识比较淡薄，对其认识存在偏差。一方面，很多财政人员的思维相对僵化，对西方先进的预算绩效管理思维比较排斥，认为是外来事物，不符合中国的国情，这直接导致预算绩效管理工作的滞后性和封闭性。另一方面，有些部门的领导对预算绩效管理不够重视，导致执行预算绩效管理的单位缺乏改革的动力，造成单位员工的消极懈怠，直接阻碍单位绩效评价工作的进程，造成单位财政工作难以得到有效评价，影响单位后续发展。

（二）预算绩效管理过程中容易造成利益冲突

预算绩效管理一般以预算指标为切入点，以预算项目为载体，以绩效评价为标准，以决算为最终结果。预算绩效评价以科学性、客观性为前提，与部门管理者之间必定存在利益冲突，而利益冲突的存在将直接使一些管理者对预算绩效管理产生严重的抵制情绪。除此之外，政府层面也没有出台有效的补偿措施，很多管理者在面临降职、预算收支规模减小的风险之外，还无法得到风险和成本的补偿，不仅导致他们消极应对预算绩效管理，使单位在推行预算绩效管理时更加举步维艰。

四、预算绩效管理的优化对策

根据推行预算绩效管理过程中存在的问题及挑战，有针对性地提出优化对策，为同样受此问题困扰的单位提供借鉴，使其更好地发挥财政资金的作用。

（一）進一步加强对预算绩效管理工作的重视

首先，单位应该在制定行政规划的时候，增加预算绩效管理工作的比重，将绩效评价作为必须执行的工作事项，同时，加强对单位各个项目主管人员和参与人员的预算绩效管理培训，要求他们必须严格按照预算绩效管理要求，完成预算编制、款项支出、决算报告等工作，充分发挥绩效评价在整个财政预算管理中的作用。其次，单位应该对工作人员普及预算绩效管理理念、方法，鼓励他们破除原有固化的工作模式，引导他们将主要精力放在对预算成本的把控和财政资金的有效利用上，使他们真正了解并接受预算绩效管理的重要性和必要性。

（二）进一步加强预算绩效管理法规建设

首先，面对当前预算绩效管理法制尚未健全的实际情况，应当制定、修订和完善相关的法律法规，从立法上为预算绩效管理的推进保驾护航。在法律法规方面可以参考各个地方的优秀案例，在绩效目标、绩效监控和绩效评价等方面进行进一步的补充和细化。从事预算绩效管理工作的人员应得到法律的认可并拥有相应的权力，从而保证预算绩效管理工作的有效推进。其次，在制定相关律法规的基础上，要确保其可行性。有层次地学习国家层面的《预算法》和各省市级的各类法规，确保各项绩效管理工作都能做到依法办事。督促相关工作人员持续学习相关法律法规，了解最新出台和更新的政策规定，加强对预算绩效管理人员的监督，保证其依据法令法规行事。

（三）进一步提高预算绩效管理技术水平

首先，单位应该建立科学的绩效指标体系。保证绩效评价指标的统一性，在不同部门之间采取统一的评价系统。针对同一类型的项目，应尽可能地使用相同的评价指标，有利于资源整合，使预算成本得到有效控制，也有助于对预算绩效管理的全过程进行有效监督和评价。对于一些在管理过程中临时出现的问题，也能快速有效的解决与调整。其次，单位应提升计算机硬件与软件的运行速度。预算绩效管理中存在大量的指标、数据、表格等，需要进行繁重的统计工作。建立预算绩效管理的数据系统，能够对每一项数据进行追踪和保存，对每一笔资金进行有效评估和判定，以保证实际的预算支出能够按照预算计划进行，从而保证财政资金的绩效水平。

（四）进一步完善预算绩效管理体系

单位应该从项目管理、资金管理、队伍管理等方面进行调整，以更好推进预算绩效管理的实施。首先，单位应该从源头出发，做好科学的项目决策，只有这样，才能从根本上保证财政预算资金的用途，才能为最终的绩效评价提供最真实的数据信息。其次，在确定科学的项目决策之后，单位应该加强项目的资金管理，对资金的使用方法进行严格的界定，对资金的支出流程和审批过程进行反复推敲，对资金的使用进行有效监控，只有这样，才能保证资财政资金得到合理利用。最后，单位应建立一支具备专业技术能力的预算绩效管理人员，对新入职人员和在岗人员做好定期培训，建立激励惩罚机制，保证工作人员认真完成工作，切实履行工作职责。

结语

目前，预算绩效管理还处于初步发展阶段，虽取得了一定的成效，但依旧存在诸多问题。本文通过对问题的剖析提出优化对策，希望为之后的预算绩效管理发展提供参考。单位必须从思想上对预算绩效管理赋予高度的重视，并且应勇于破除僵化的思维方式，打破部门间的信息壁垒，使预算绩效管理能够在一个积极的环境中推行。

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