北洋政府时期米禁政策研究——以苏米弛禁案为中心(1918—1920年)

(长沙学院 马克思主义学院，湖南 长沙 410081)

米禁是我国平准物价、保护民食的重要粮政。时至近代，随着商贸的兴盛，这一政策因有违自由主义通商规则而饱受抨击，政府却将之纳入条约制度，不断强化。1858年中英《通商章程善后条约》及1902年《中英续议通商行船条约》对禁米出口与出洋皆有明确规定，1905年清政府又颁布《运米出省章程》和《稽查私运米石章程》，声明除特别允许外，不得运米出省。

江苏素有“鱼米之乡”的美誉。北洋时期，该省承袭清代的米禁制度，先后颁布《江苏运米出省章程》和《江苏限制运米出省章程》。这项有着种种弊端的粮政为何盛行于世？既有研究主要从承袭清制和食米紧缺两方面解释，对外力介入及走私出洋的问题探讨有限。本文之所以选择1918—1920年的苏米弛禁案为研究对象，以其既关涉英日外交，又牵及中央与地方、政府与社会等多层面，充分暴露出列强干预我国粮政、走私贩米出洋的行径，颇具典型意义。目前研究多着眼于该案所呈现的中日关系和政商互动(1)有关苏米弛禁案的专题研究，主要有[日]马场明《日中関係と外政機構の研究(大正·昭和期)》第二章“中国米输入问题”(东京原书房1983年版，第38—66页)，张莉《利益与秩序：1919年苏米弛禁风波研究》(《华中师范大学研究生学报》2015年第4期)，纪浩鹏的《内政与外交的二重变奏：日本“米骚动”与中国江苏米粮弛禁之争(1918—1919)》(《海洋文明研究》2019年第4辑)，分别从政府外交、政商互动、以及“米骚动”对华影响等视角，不同程度地梳理了日本运弛江苏米禁的交涉过程。，对近代苏米何以遽难弛禁这一核心问题尚缺乏深入分析。本文利用中、英、日外交档案，通过爬梳国家之间、中央与地方之间、地方军政商农之间的复杂纠葛及动态变化，说明在外力干预、内政失序的北洋时期，米禁是地方政府保护粮食安全、维护社会安定的必要途径。

一、违约与恤邻：苏米弛禁之外来压力

1918年初，北洋政府加入巴黎粮食同盟以接济协约国。江苏作为农业发达地区，须清查米麦牛羊茶糖的常年产额、输出数目及时价，为出口做准备。是时，苏省米禁厉行多年，投机者早已蠢蠢欲动。消息传出，沪宁等地即有弛禁谣言，奸商囤积居奇，米价骤然腾贵。后经中央澄清，地方当局重申禁令，并有外地米及时输入，米价才暂得平复。而因前番争买，上海各碾米厂米谷积压严重，米商为免亏折，先是搜罗火车，从浦口运米北上，致使津浦路走私成风。遭官厅缉查后，其又勾结英国轮船公司，企图航运粮米，结果被海关扣留。闻知英商运米受阻，驻宁英领翟比南介入此案，苏米弛禁遂上升为外交纠纷。

《中英续订通商行船条约》第14款规定：“惟米谷禁期之内，应于示内声明漕米、军米不在禁列；如运出口者，须先载明数目若干。但此项米谷虽在不禁之列，而应于海关册簿逐日登记进出若干。除此之外，其余他项米谷一概不准转运出口。……倘于既禁之后，如准无论何项米谷载运出口，则应视该禁业已废弛。”(2)王铁崖编：《中外旧约章汇编》第2册，生活·读书·新知三联书店出版社1982年版，第109页。可见，米禁期的江苏只准出运持有护照的军米和漕米。然则翟比南调查后获悉：津浦路运载北上的米谷每日至少在300至500吨，大都来自苏常无锡等地，其中仅有二成领有军用护照，余八成皆为无照贩运。即便领有护照者，至天津后亦在市面销售。如此乱象，翟比南认为已违约章，且根据中英商约，禁运前提是有饥荒之虞，而浦口、无锡等多地米谷却有壅滞腐坏之患。(3)《江苏省咨一件》(1918年8月5日)，北洋政府外交部档案,台湾“中央研究院”近史所档案馆馆藏(下文简称“北洋政府外交档”，不再注明藏地),馆藏号：03-18-069-01-004-29。是而他以应视米禁业已废弛为由，催促江苏省署准许各英轮公司出运米谷。外交部得知后，亦令江苏省长齐耀琳严密查禁，“以免外人指为违约，而于苏省米禁致生障碍。”(4)《咨江苏省长》(1918年7月26日)，北洋政府外交档，馆藏号：03-18-069-01-003-23。

面对英领质询，齐耀琳断然否认米禁开弛。实际上，地方当局对津浦路走私并非毫无觉察，苦于屡禁不止。而英方指该路为国有铁路，“非经该处官员知情许可，则不能有此巨数米石出口之事。”(5)《英朱使照会一件》(1918年10月7日)，北洋政府外交档，馆藏号：03-18-069-01-023-117。所影射的官商勾结问题亦未必空穴来风。然因米禁与条约牵涉颇深，一旦弛禁，复禁须以42日为限。如禁期之前米谷不及装完，仍有7日宽限，如此数十日间米谷输出将不可胜计。且苏省频年歉收，本地产米供给省内尚有不敷。故齐耀琳坚持从未放行无照之米，并咨请交通部强化对津浦路的稽查。英方却颇不以为然，双方各执一词，僵持不下。正值此时，日本又有告籴之请。江苏米禁政策面临着严重危机。

1918年6月，日本因大量收购军粮，又有商人囤积居奇，以致粮价飞涨，社会不安。为缓解粮食不足，日政府将目光投向中国。8月，无锡商会声称有存米200余万石，要求开弛米禁。然则江苏内部米谷流通不畅，一地存米虽多，并不意味整个省份皆无乏食之忧，而这一消息却给日本以口实。参赞船津辰一郎照会外交部和农商部，意欲指定商人采买苏米输送日本。 20日，日领清野长太郎拜访齐耀琳，船津亦面会财政总长曹汝霖。日本运弛米禁遂从中央和地方同时展开。

齐耀琳对米禁的态度，从与英使的交涉中可见一斑，他却向清野表示：省署并无阻挠之意，只是省议会在讨论本案时曾有以20票对90票的多数否决。(6)《在南京清野領事館事務代理ヨリ後藤外務大臣宛》(1918年8月20日)，日本外务省：《日本外交文书》(1918年)，第2册上卷，第546页。齐耀琳此举究竟是虚与委蛇，还是真情实意呢？实际上，他早已向中央说明苏省连年荒歉的情况，言及不能弛禁之理由：首先，根据条约规定，非禁期内米谷亦不准出洋。一旦开此先例，势必无法阻止各国援引。其二，依照《江苏限制运米出省章程》第2款“凡产米或聚米素多之地，上等米……如已过8元，即由该县知事禁止出境”(7)《本省法令》，《江苏省公报》第87期，1912年12月28日，第5页。，而上海米价每石已在8元以上，内地各处粮价亦有所涨，理应维持米禁。其三，无锡作为存米地区，不足以代表苏省。由是他以米禁事关地方要政，驳斥日使所谓“江苏省长已有允意”一说。(8)《外交部收农商部咨一件》(1918年9月6日)，北洋政府外交档，馆藏号：03-18-069-01-019-94。可见齐耀琳坚执米禁，并未有丝毫动摇。然而，北京政府的态度却与其截然不同。

是时，执掌北京政府的皖系军阀主亲日外交，1918年5月与日本签订有《共同防敌军事协定》，加之其早有运粮出洋的意向，回应日本告糴甚是积极。曹汝霖向船津表示：公然标榜禁米出洋必然引发各方反对，不如以军米为名，由政府秘密购买100万乃至150万石(9)《在中国林公使ヨリ後藤外務大臣宛》(1918年8月20日)，《日本外交文书》(1918年)，第2册上卷，第546、547页。，再向日本输出。军米是条约允许禁期出境的米谷之一，也是津浦路上私运泛滥、英使迭次抗议的焦点。且据《陆军共同防敌军事协定》第7款规定：“关于共同防敌所需之兵器及军需品并其原料，两国应互相供给。”(10)王铁崖编：《中外旧约章汇编》第2册，第1366页。中国可以军需品名义将军米接济日本。作为交换条件，北京政府意在谋取暴利，“若政府输出百万石，每石征收5弗的特许费，合计将得500万弗之收益。”(11)《在中国林公使ヨリ後藤外務大臣宛》(1918年8月20日)，《日本外交文书》(1918年)，第2册上卷，第546、547页。船津一度认为要价过高，不以为然。而随着“米骚动”形势恶化，日本国内需求急迫，双方遂各有让步。国务总理段祺瑞提出：“征收每石2弗左右的护照授予费、限制输出数量和时间。”(12)《在中国林公使ヨリ後藤外務大臣宛》(1918年8月25日)，《日本外交文书》(1918年)，第2册上卷，第549页。总统冯国璋也肯定输出米谷有救济邻邦、维护本国农商之益。至此中央态度趋于一致。考虑到米禁依然是运米出洋的严重阻碍，北京政府与日本遂在地方展开活动。同时，社会关于米禁的争论也喧嚣尘上，偷漏私运愈发严重，英使抗议日益激烈。来自英国、日本、中央政府乃至舆论的压力，对江苏当局形成了严峻考验。

二、各执一词：中央与地方政府之博弈

北京政府既决定弛禁济日，便迭电省长齐耀琳和督军李纯，以救恤邻邦之义、业已许诺日本为由(13)《在中国林公使ヨリ後藤外務大臣宛》(1918年9月3日)，《日本外交文书》(1918年)，第2册上卷，第550页。，训令江苏装运米谷100万石，上海派20万石，无锡、常熟等59县酌量出数、再定限额。实际上这一所谓承诺，连日本政府都不甚明了，可见是中央胁迫地方就范的手段。齐耀琳只得分行各属官员自行研究利害，由是引发舆论哗然。

偷漏私贩之于苏省已是心腹巨患。日本乞糴消息传出后，投机商户早已囤积米谷，且有流言纷纷，或指北京政府可能输送米谷赴日，或称日商购米若干万石、正待船装运。更有前财政总长王克敏私设大有公司，专门贩米运日，其他运米机关也有继起之势，激起民众强烈不满，米商联合抵制，省署也致电国务院要求沿省各关卡严查过境苏米。

大批米谷既被转运出洋，江苏米价遂涨至8元左右。省议会、多地社会团体及士绅纷纷呼吁省署和中央取消弛禁、严拒日本。旅沪津帮米商则要求查办大有公司。日文报纸《上海日日新闻》也指出，若因输出华米而诱发内乱，将使日本对华商务大受损害。一时间，申禁吁求占据舆论主流。不过，也有少数弛禁的声音。虞洽卿的三北公司曾向日商购买仁阳丸轮船，因日政府不允过籍，不得已而与华侨改组申阳公司。在闻知日本亟需接济民食的消息后，虞洽卿为维持华商航业起见，请中央以购买和租用日船为交换条件，由上海公共机关有限制地购运米谷，“已商通沪商领袖及米业董事，专候政府采择。”(14)《收上海虞和德电》(1918年9月5日)，北洋政府外交档，馆藏号：03-18-069-01-018-91。基于其上海总商会要人的身份，9月11日《北京国民公报》以“沪商会请弛米禁”揭露此事，该商会遭致商界人士质问，被迫公开表示与各团体同一宗旨。

鉴于舆论争议及可能引发的社会问题，齐耀琳维持米禁的立场愈发坚定。中央意识到此事难以迅速解决，逐渐倾向以军米输出的方式。但曹汝霖因不满于日方过低的收购价格，遂利用虞洽卿的影响力，由商会发起请愿，再度试图运弛米禁。然而10月10日江苏省议会第二届第一年常会通过的重申米禁案，则证明了这一尝试的失败。咨文中，省议会痛陈江苏近年灾荒不断、所产米谷仅能勉强自给的现状，批判奸商只知牟利、不顾民生，以致米价昂贵，进而请求省署坚守条约定规，严杜私运。是可知米禁政策虽有缺陷，但走私问题的存在，却使地方官民不得不未雨绸缪，引以为限。照此意见，齐耀琳一面函知商会劝告各米商顾全大局，不可违背禁令；(15)《江苏实业厅训令第2128号》，《江苏省公报》第1766期，1918年11月7日，第5页。一面驳复英、日两国：“今复考察地方舆情，证以省会议案，万难开弛米禁。”(16)《外交部收国务院秘书厅抄交齐耀琳电一件》(1918年11月6日)，北洋政府外交档，馆藏号：03-18-069-01-027-135。

英国与日本接连遇挫，却并未罢休。就日本而言，时至12月中旬，日商在江北地方收购、输出米粮的数额已经达到三四十数万石。对于接下来的行动，清野指出：一，考虑到北京政府购米不会惊动地方，可委托中国财政部和农商部办理。二，针对省议会的阻碍，可从当地选出相关利益者，予以援助。三，鉴于商务总会在省议会中有相当的势力，可令该会相关人士设立临时米输出公司等组织。督军署顾问温世珍也建议日方活动二、三个商务总会，“在言明可能输出数额的基础上，谋求省议会的再次考虑。”(17)《在南京清野領事館事務代理ヨリ内田外務大臣宛》(1918年12月13日)，《日本外交文书》(1918年)，第2册上卷，第556页。在设法采购苏米的同时，日使还向外交部请准运日芜湖米100万石，虽得安徽督军倪嗣冲积极响应，然芜湖米并不适合日本人食用，在承办者武内金平看来，实际上是借中国米输入之声势以缓和本邦米价。(18)《在中国芳沢臨時代理公使ヨリ內田外務大臣宛》(1918年12月20日)，《日本外交文书》(1918年)，第2册上卷，第557页。日陆军当局也有依据《中日军事协定》来华购米的意向。而英国方面，鉴于津浦铁路每周运米已达5000包以上，半数以上仍无任何执照(19)《英朱使照会一件》(1918年12月31日)，北洋政府外交档，馆藏号：03-18-069-02-002-19。，公使朱尔典依旧强烈要求取消苏省米禁。值此之际，经顾问施愚、温世珍等人的活动，督军李纯的态度也有所动摇。是以各方势力纷纷介入，事态愈加错综复杂。作为利益分配者与最终决策者，地方当局陷入了左右为难的窘境。

三、里应外合：苏省米禁之危机

重申米禁后，江苏米价渐有平复。1918年11月，时逢秋收，省署统计各县所存米谷实数，获悉无锡存米粮共300万石，上海43家机器米厂约存糙白各米50万余石。(20)《调查上海存米之函复》，《申报》1918年12月8日，第10版。而在松江、青浦等产米之区，新谷更异常涌旺。市场旋即出现存货过多、积而不化的情状，有国税难征、谷贱妨农的隐患。省署在准予出运军米50万石的同时，对禁米出洋的态度也出现了松动。

在此期间，日方对省署和议会要人的活动甚力。省议会方面，日商代表藤田谕一拜访议长钱崇固，角田他十郎拟就请愿书与意见分致各议员。江苏当局方面，三井洋行于12月31日向李纯递交了购运苏米100万石的申请。随后李纯在与清野的会面中，流露出用米谷换取军备之意。督军态度何以发生转变？除购买军器的原因外，彼时南北和平会议即将在南京召开，李纯负责筹备工作，故清野推测其有借机取得会议机密费的打算。为从速办理以免横生枝节，1月11日清野提请特批三井洋行购运苏米。对此，李纯欲直接授予该日商购运苏米的特别许可，而齐耀琳却坚持征求省议会意见。因案属民政，无省长批准难以成事，李纯纵有助日之心，暂也无可奈何。根本而言，苏省的存米状况是米禁申废的基础。适逢上海有新设组织粮食研究会，借调查米粮实数而要求开弛米禁，李纯得知后颇为支持。省长方面则由王克敏、施愚等人继续活动，以求达到既定目的。

加紧消除地方障碍的同时，日本并未放松与北京政府的联系。获知英国也有弛禁要求后，新任日使小幡酉吉建议联合英国对华施压，彻底废除米禁。而借助延长《中日军事协定》有效期的交涉，驻京日本陆军中将斋藤季治郎也秘密搜购军米，他一方面命三井等日商在江苏运作采买，另一方面收集情报，意欲从天津、江西与安徽等地着手购米。时逢年末，北京政府14000余万政费尚无着落，对日态度更见积极。不久后船津获悉，财政部拟与日本政府缔结《采运米石合同》，将长江一带产米450万担分3年输出日本。由于米价腾贵与社会非议皆有导致失败的可能，这一交涉由两国极秘密地开展。

《中日采运米石合同》共分8款，详细规定了分批采运数额、采运地点、计量标准、运米执照等内容。为规避商约，其第8款特载：“本合同系属特定，不受各约章规定之限制，一俟运额完竣，本合同即行作废。”(21)《在中国小幡公使ヨリ內田外務大臣宛》(1919年1月27日)，《日本外交文书》(1919年)，第2册上卷，第560、558页。实际上这一声明究竟有否约束力，尚待商榷。为了缓解财政危机，北京政府甚至要求日本将照费先行交付或分期预缴。至于售价，赋税司长袁永廉建议执照手续费定为1弗40仙，其中40仙分配给地方政府，再加上输出税、厘金等杂费约计50仙，这样执照费便限于在2弗以内。(22)《在中国小幡公使ヨリ內田外務大臣宛》(1919年1月27日)，《日本外交文书》(1919年)，第2册上卷，第560、558页。日方却有顾虑：一方面从预付形式来看，政府能否压制地方以履行其义务，尚未可知。若出现无法购买的情况，预付的照费如何处理？所以日方提出特许输出至少250万担(23)《道家農商務省臨時米穀管理部長ヨリ田中通商局長宛》(1919年1月29日)，《日本外交文书》(1919年)，第2册上卷，第570页。、预缴金额再行议定等修改意见。另一方面就费用而言，由于中央与地方间存在着利益争夺，任何一方需求得不到满足都有碍输出，日本还要给予地方一担米约50仙左右的秘密活动费，如此每担米便合计须2弗50仙。(24)《在中国小幡公使ヨリ內田外務大臣宛》(1919年1月28日)，《日本外交文书》(1919年)，第2册上卷，第561页。据此，日方认为中央提出的价格过高，希望将执照手续费降至每担银1弗以下。是时，三井和大仓在苏皖的购米活动已见成效。日本若与地方当局协商成功，则大部分手续费有被地方剥夺之虞，中央或有非难之举。而如果购米合同成立，则地方反会被中央夺去多数利益，致有不喜契约成立之事。结合李纯购置武器的意图，不难推测中央与江苏间的利益之争，一定程度上也是皖系与直系间维护统治、扩大实力的斗争。为保证购米的顺利进行，日政府指示三井和大仓将其大部分利益给予地方，暂作权宜之计。

经多方疏通，齐耀琳虽不明确反对弛禁，但仍坚持提交省议会审议。是时，日使敦促国务总理、财政部与外交部，斋藤中将指导三井活动靳云鹏、徐树铮等陆军要员，中央与地方就苏米输出已基本达成一致，惟省议会可能成为阻碍。财政部在训令齐李二人时指出，召集临时省议会徒延时日，况且日本公使的催促也极为迫切(25)《在中国小幡公使ヨリ內田外務大臣宛》(1919年2月7日)，《日本外交文书》(1919年)，第2册上卷，第576页。，意图绕过省议会行事，以免再生事端。

尽管中央和省署皆视苏米运日为绝对机密，然日人种种活动早已见诸报端，流言不断，米价随之见涨。又有马相伯、熊希龄、孙宝琦等士绅名流组织上海粮食研究会，要求疏通存米以解民困，并派代表分赴京省请愿，招致申禁者大为反感。社会舆论渐分成申废两派，议论纷岐。因传闻中央施压，地方官厅不能自主，南京总商会、地方公会、农会、教育会、地方自治公所等机关拍电北京府院，痛斥粮食研究会计远利而忘近害，请求切勿弛禁。(26)《收南京地方公会总商会电》(1919年2月3日)，北洋政府外交档，馆藏号：03-18-069-02-009-44。南京宁垣等地则组织民食维持会，与粮食研究会相抗衡。省议员亦多有通电中央和地方官厅者，或请坚持禁令，或求速开议会。

不难发现，处于舆论旋涡中的上海粮食研究会无论是成立的时间与地点，还是所持意见，均有耐人寻味之处。它虽表达出地方士绅疏通存米、活泼市场的愿望，然行事却颇为可疑：其号称调查米粮实数以定出口限制，却没有出示任何结果，坊间亦传言该组织者系受外人及米贩委托，代谋疏通。此种说法是否属实？据小幡酉吉所言，该会实际上是“当地三井洋行利用有势力的中国人组织发起。”(27)《在中国小幡公使ヨリ內田外務大臣宛》(1919年1月22日)，《日本外交文书》(1919年)，第2册上卷，第554页。财政部也曾援引粮食研究会来电为弛禁借口。可见该组织背景非同寻常，被舆论抨击也是情理中事。值得注意的是，时至1919年2月中旬，粮食研究会态度却骤然一变，转而主张禁米出洋，原因何在？这实际上与中日关系的变动有着密切联系。2月2日，小幡无理干预中国代表在巴黎和会上的发言，并以听任东三省独立、停止交付参战借款、永远占领胶州等词威胁北京政府。消息传出，北京政府畏首畏尾的处理方式立即遭到国内外的批判和质疑，粮食研究会主要成员张謇、熊希龄等皆极为愤慨。张謇原本赞成运米输日，曾向齐耀琳、李纯建议实施有限制的弛禁办法。然在干涉事件发生后，他当即致电总统徐世昌，指责政府软弱(28)《致徐世昌电》(1919年2月2日)，《张謇全集》第2册《函电 上》，上海辞书出版社2012年版，第703页。，并声明因情势变迁，米石出洋为自害政策，绝不可行。熊希龄电告李纯，认为日本既无亲善诚意，我方也不必顾念救灾恤邻，亟应停止军米护照，严禁苏米出口，“无论中央政府如何允许，尊处可以反对扣留。”(29)《请严禁米粮出口日本致南京李督军电》(1919年2月6日)，《熊希龄集》第7卷，湖南人民出版社2008年版，第65页。同期，苏沪民众也掀起了声势浩大的反日浪潮。受此影响，李纯亦有与日延期协议之意。江苏官民态度复趋一致，即重申米禁。

鉴于民意沸腾，上海米价又见增长，小民和工界已有“食粒维艰之叹”(30)《苏省米禁问题之文件》，《大公报》1919年2月25日，第3版。，齐耀琳预定于2月28日召开省议会，拟将《中日购米合同》及三井请购米谷100万石这两种办法交付讨论。14日，徐树铮将省长承诺输出100万石的消息转告斋藤。(31)《在北京斎藤陸軍中将ヨリ福田参謀次長宛》(1919年2月14日)，《日本外交文书》(1919年)，第2册上卷，第580页。而斋藤仍不放心，又命三井在上海秘购苏米20万石，一旦省议会否决议案，即作为中国陆军用米向北方输送，此乃与徐树铮的私下协议。(32)《在北京斎藤陸軍中将ヨリ福田参謀次長宛》(1919年2月16日)，《日本外交文书》(1919年)，第2册上卷，第583页。极力满足日方要求的同时，因关涉条约，北京政府与地方官厅也不得不重新审视英方要求。在中日秘密交涉的两月间，英领数度抗议皆被省长驳回。购米合同公布后，翟比南又迭次催请弛禁。外交部认为，如果省议会同意开弛米禁，则可一律照允英领要求，倘若不然，则照旧按约施行。(33)《外交部复财政部》(1919年3月7日)，北洋政府外交档，馆藏号：03-18-069-02-014-64。英领所请虽在运米出口，但禁令一旦废除，外人亦可援引日本先例而贩运米谷出洋。数十年来米谷出洋为条约绝对禁止，可知舆情担忧未必无因。同期，又有广东向苏省乞糴，经中央核准20万石。一时间，江苏承受着来自外国、中央及他省粮米需求的巨大压力。省议会出于多方考虑，最终在3月4日彻底否决输出契约案。喧嚣一时的苏米弛禁案，在形式上以民意的胜利而告终。

四、家贼难防：苏米朦运出洋之恶果

1919年3月4日，江苏临时省议会举行第一次大会，议事日程中共17案，其中9案关涉米禁。截止2月28日开幕前，各议员通过正式提案、意见书、电报、信函等方式纷纷发表观点，情况如表1。

由表1可见，议员中反对出洋、请申米禁者十之有九。在致省长的咨文中，议长钱崇固具陈万难弛禁理由者五。(34)《收江苏省议会咨》(1919年3月24日)，北洋政府外交档，馆藏号：03-18-069-02-020-100～101。除存米供不应求、无词以拒英领这两项外，还包括：一，昔时日本“米骚动”剧烈未闻救恤，现时过境迁，却又需转运米谷450万石，且延及三年，于理不合。二，国家理财应利害兼权。弛禁后，一旦粮价上涨诱发骚乱，危害将远超政府所获的数百万利润。斥责政府目光短浅，舍大益而逐小利。三，根据苏省农情驳斥“谷贱伤农”的说法，指出弛禁若致米价暴增，则农未受利而民先受害。据此，省议会要求政府坚拒日使，谢绝粤省所请，重申米禁。李纯虽有不甘，终不能公开违拗决议，加之民众排日情绪激烈，只得由施愚向清野领事私下解释。之后，军民两署公布了严厉禁运米粮出境的通令。

省议会的第二次米禁决议，是否能够断绝英日之念呢？事实证明，在中外官商勾结的情况下，重颁禁令无非是使运米出洋转为私下进行。3月8日，朱尔典宣称津浦路所输出的米谷，大都已用作非军用销售，指江苏政界有任便出售军用执照的行为。(35)《英公使照会一件》(1919年3月8日)，北洋政府外交档，馆藏号：03-18-069-02-015-72。齐耀琳坚决否认，双方争执又起，直至1920年7月为止。英方何以如此执着于废弛米禁？从国际局势观之，时逢协约国出兵西伯利亚，干涉苏俄革命，中国既已加入巴黎粮食同盟，有接济盟军之义，而作为产米大省的江苏却实施米禁，自然多有妨碍。英国派至远东的军队人数虽少，粮食颇依赖中国。一旦苏米弛禁，英商和英军皆有利可图，加之苏省违约私运确是授人以柄，无怪乎英方有此举动。尽管齐耀琳的态度使英国未能达成目的，但其也并非一无所获。1919年1月底，北京政府曾与英使接触，表示可暂时撤废米禁，出口大米与其他粮食以济英军，但不是通过条约规定下征收关税的形式，而是采取所谓的执照费制度。朱尔典以该费用实

表1 苏省议员意见统计表

际上是“由总税务司以外的部门所收取的异常高额的出口税”(36)“Note from J.N.Jordan to Wai Chiao Pu”,January 29th ,1919,Chinese tax regulations,British National Archives,FO671/449/569.，认为中国政府有意利用参战来摆脱条约，故而表示反对。北京政府被迫让步，退回了从英方征收的执照费用。(37)Note from Wai Chiao Pu to His Majesty’s Minister,February 20th ,1919,FO671/449/570.此案所涉数额在日领致齐耀琳的函中曾被提及：“为救济英国粮食缺乏起见，贵省有面粉50万袋输运该国，最近已邀特准免税。”(38)《苏米弛禁问题》，《申报》1919年1月26日，第7版。

尽管齐耀琳对英交涉可谓义正辞严，但军米护照成为走私的保护伞，早已是各级官厅心照不宣的事实。重申禁令仅半月，官厅便查获运日米谷6万石。大有公司经津浦铁路转运米谷至青岛、大连等地，更达数十万至百万石之巨，且半数均持陆军部护照。针对偷漏行为，省署特在浦口设立查验处，对军米及本省流通的苏米严密稽查。随后齐耀琳、李纯又请中央饬令路捐各局相互配合，杜绝朦运之弊。出于对权奸米蠹的愤恨，江苏省议员亦纷纷致电府院，要求严惩大有公司组织者、中央代表王克敏和吴鼎昌等人，并质疑其军米护照的来源。对此，陆军部声称发放购米护照极为慎重，敷衍答以“王克敏等勾结运米，当无赴部冒领护照情事”。(39)《陆军部咨呈》(1919年4月2日)，北洋政府国务院档案，中国第二历史档案馆藏，馆藏号：1002-775-77。军米护照的颁发与使用向来有严格的规定，现轻易被挪为他用，发照机关却作如此解释，实难令人信服。然而违约贩米还远不限于此。

先前斋藤令三井洋行采购20万石苏米，已在3月8日完成。因以中国人的名义秘密进行(40)《查复私贩米粮之令知》，《申报》1919年7月25日，第10版。(后报载系沪南万丰米行行主杨和清所为)，一时未被人发觉。如何将此项米谷输运日本，成为亟待解决的问题。在与徐树铮磋商的同时，日方从上海岑春煊之子处以每石2弗的价格购买2万石份额的运米护照。(41)《在北京斎藤陸軍中将ヨリ福田参謀次長宛》(1919年3月10日)，《日本外交文书》(1919年)，第2册上卷，第589—590页。但该照只能用作由上海至天津的省外移出证明，具体出洋仍需财政部、参战督办处等中央部门协办。由于军用米和普通军需品在购运程序上有所不同：军需品经参战督办处发给护照后，税务司和税关便允许其输出入，而军用米运输却须先报部核给护照，按照所载数目报关完税(42)《饬遵限制军米之办法》，《申报》1914年10月30日，第10版。，故日本贩米仅凭参战督办署下达的护照发给通知尚且不够，还须陆军部出面通告海关监督。是时，徐树铮正在丁忧不能出面，陆军总长靳云鹏因恐担责而暂未应承。迟至4月17日，经日本多方活动，靳云鹏和税务总署办孙宝琦方有允诺，惟陆军部究竟是重新发放护照，还是单发通告、依旧使用督办处的护照，尚待研究，“两三日内，离解决终不远矣。”(43)《東在中国日本公使館附陸軍武官ヨリ福田参謀次長宛》(1919年4月18日)，《日本外交文书》(1919年)，第2册上卷，第593页。

经过北京军官们的周旋，三井所购米谷还是从徐树铮一派处购置了相当数量的护照，但因李纯的反对，运送出现困难(44)《昨年ニ於ケル支那米運送ノ経過》，日本外务省外交史料馆藏，档号：B-3-5-2-98_1之06-404。，后由负责输运的日商高田商会与王郅隆签订委托契约，规定相关费用，这批米谷遂经王郅隆之手，从天津运送大连，继而输往日本。王郅隆乃皖系重要人物，时任安福国会参议院议员，有“安福财神”“安福财阀”之称，其如此行径足可印证坊间对他借段祺瑞政府参战处开办荣庆米行，“阳託采办军米，阴济东洋”的流言并非空穴来风。(45)《安福中之王郅隆》，鸿隐生：《安福秘史》，宏文图书馆1920年版，第99页。由是在皖系政府与日本的里应外合之下，“米禁虽严，而安福部所贩之米，仍得畅行无阻焉。”(46)濑江浊物辑：《直皖战争始末记》，《近代史资料》1962年第2期，第22页。

军米朦运的猖獗，逐渐引发各方的不满和强烈抗议，陆军部不得不修正购运军米条款，将限制办法从3条增订为6条，详细规定了应需米数、采购地点、护照填发要点、验放过程、押运人员等内容。(47)《陆军部修正购运军米条款及拟定限制办法并有关文书》(1919年5月14日)，北洋总统府军事处档案，中国第二历史档案馆藏，馆藏号：1003-615-5—7。即便如此，走私依然不绝。北京政府又电令苏省把军米和漕米合籴160万石。此时苏省存米无多，又逢雨水成灾，米价腾贵，人心惶惶。尽管该电令因地方反对而作罢，然江苏所摊20万石漕米的定额却未取消，十数万石军米亦被采购出省。8月上旬，鉴于米价连日飞涨，省署将漕米和军米一概禁运，只验放已发护照的军米。徐树铮又以西北边筹使名义，陆续从苏输出数万石军米，齐耀琳迭次劝止，始终无效。直至秋谷登场，米价犹有涨无跌，最终在1920年酿成严重米荒。

于江苏运弛米禁受挫后，日本通过勾结北京政府及各路军阀，又辗转在安徽、江西、湖南、东三省等地购得大量米谷，经上海直航大连，然后移送日本。为此，1919年11月，日方陆军代表特意拜访财政次长李思浩，感谢其在输出中国米方面所表现的厚意。李思浩甚至表示未来将尽可能地寻求解除米禁的方法，并为日本争取份额巨大的护照(48)《東在中国日本公使館附陸軍武官ヨリ上原参謀総長宛》(1919年11月22日)，《日本外交文书》(1919年)，第2册上卷，第605页。，由是该年出口至日本的中国米突增1,000,000余担。(49)巫宝三：《中国粮食对外贸易——其地位趋势及变迁之原因(1912—1931)》，参谋本部国防设计委员会1934年版，第22页。各地民众强烈抗议的同时，和地方当局的矛盾也日渐激化。江西数千学生为反对弛禁而掀起罢课风潮。湘人则以督军张敬尧擅开米禁、勒加米捐为契机，发起如火如荼的“驱张运动”。江苏虽为产米大省，然迭遭官商私运，仅无锡一地，1918年已有上海铃木洋行、三井洋行购米15.8万石(1185万公斤)运日，从1919年7 月14日至9月6日，输出日、英等地的大米又达37.4万余石(5160万公斤)。(50)谈汗人主编：《无锡县志》卷12，上海社会科学院出版社1994年版，第521页。巨额输出致使江苏存米稀少，米源不足，加之省内各县互不流通，邻省又逢秋收荒歉。1920年5月，沪上米价每石已近10元，荒象已显。省署在办理平籴之余，从严取缔米粮私运，并向赣湘等省求援，然各省食米皆已被徐树铮借军米为名采购运日。(51)《西报纪中国米荒之原因》，《申报》1920年6月13日，第10版。如此，江苏欲求接济却不能得，6月米价增至16元左右，存米堪敷数日之用，窃米案及抢米风潮时有发生。上海各路总联合会致函工部局，一方面请其即日起禁止食米出口、严查偷漏出洋，另一方面设法运米入境，以资接济。(52)《上海各路商界总联合会致工部局函》(1920年6月15日)，上海档案馆藏，档案号：U1-3-727-23。值此社会动荡之际，苏省政局又现乱象：省长齐耀琳被指私运苏米、供给安福党费，遭到省议会弹劾。观苏米弛禁案前后脉络，省长尽管有缉私不力之嫌，勾结安福党一说却并无根据，齐耀琳亦有自辩，只因与省议会的冲突日益激烈，终究被迫辞职。就弹劾案提出的时间而言，无论省议会出发点为何，米粮问题应是促使两方矛盾爆发的导火索之一。

江苏重申米禁后，以徐树铮为代表的安福党人贩米猖獗，致苏沪等地遭逢大难。那么其向日本偷运数量究竟有多少呢？随着皖系的失败，徐树铮、曾毓隽、王郅隆等安福政客被通缉。1920年8月7日，《北华捷报》转引上海《新闻报》的一则专电，称徐树铮贩米净利润高达325万美元，相关文件已从王郅隆的家宅中搜获。根据他与日本军官间的数份合同来看，仅从江苏与安徽输送至日本的米粮总数就有130万石，“出口的每石需交付1美元照费与1.5美元的特许费。”(53)“Views From The Chinese Pess: Sale of Rice to Japan-Little Hsu’s Millions”,The North-China Herald and Supreme Court & Consular Gazette;August.7,1920;p348.徐树铮所从事之非法交易，有证据者尚有如此，渔利之巨可以想见。无怪乎字林报有评论云：“唯一负责者则北京政府也，苟不早图悔将无及，届时虽欲归罪于日本之购米，然不为世人所恕。何则？卖米者中国，故负责者中国而非日本也。”(54)《西报纪中国米荒之原因》，《申报》1920年6月13日，第10版。

余 论

粮食乃民生之本。时至近代，粮食安全受到来自国内外的严重威胁，米禁之所以被一再重申，个中缘由可从本案窥得一斑。溯及晚清，条约早已规定禁米出洋，却依然有私贩米谷的情况，特别是甲午战争期间奸人卖米济日，震动清廷，出口与出洋之米遂被一概禁运。不过，这一阶段的米禁并非常年实施，随时可根据米价调整，以便疏通。是时，中央权威尤存，政令上传下达，地方间互相配合，缉私行动较有成效，奸商尚有忌惮。但到了北洋时期，从外部来看，粮食长期受列强觊觎，英法美日俄等国商人均有干预米麦出口之举。内政方面，中央统治力下降，地方军阀割据，吏治腐败，为奸商违禁走私提供了温床。军米朦运在欧战初期即已成风，不独皖系，各路军阀皆有为之，即便是本案核心筹划者徐树铮，亦指“贩米而托名军米者”为铁路运输的一大弊病。(55)徐树铮：《建国诠真》，1923年版，第67页。所以，江苏等地惟有颁布米禁，运用行政手段稳定粮食市场，借助条约保护粮食安全。本案中，津浦路走私贯穿始终，政府要人大肆出卖民食。条约与米禁俱存尚能如此，遑论弛禁之后果，也就不难理解米禁盛行于近代的原因。

本案同时暴露出近代中国内外政治的复杂性和联动性。因有英国和日本的介入，江苏米禁的存废不仅影响粮食安全和恤邻之义，还牵涉外交、财政等诸多层面。对此，相关各方态度不一：中央为缓解财政危机、履行粮食同盟的道义起见，赞成弛禁。地方当局固应配合中央决策，更须考虑民生，不得不尊重省议会及主流舆论的意见，审慎抉择。社会方面，农工商等阶层为己谋利而各执一词，士绅名流则主张兼顾外交和民食。随着中日外交局势急转，民族主义勃兴，申禁又成为了反制日本的外交工具。期间北京政府与江苏省署的博弈，不仅是中央和地方的财政之争，也折射出皖系和直系间的暗流涌动。而相较同期皖系之倪嗣冲、张敬尧等督军的肆意妄为，直系李纯对民政的有限干预也反映了地方政治中的军政制衡，一定程度上说明了苏沪地区士绅力量的强大。

毋庸讳言，在保护粮食安全的同时，江苏对米谷贸易的常年封禁确实存在着很多问题，较之清末更加僵化与保守，有因噎废食之嫌。自1919年起米禁被再度强化，其结果只能是市面衰颓，金融枯涸，加剧奸商囤货居奇、走私偷漏的情况，造成恶性循环。而省内各区域间的流通不畅，也是米价居高不下的诱因之一。该政策不独伤及本省，亦遏制了荒政作用的发挥，有碍恤灾救邻，加深了各省区之间的嫌隙。

由是观之，米禁实为一把双刃剑。不过，在外敌环伺，内部政治腐败、经济失序、社会混乱的北洋时期，这一政策是地方政府维护粮食安全所采取的必要举措，在保证乱世中的米谷供应、恢复秩序、安定民心等方面产生了重要的积极作用。