完善民航突发公共卫生事件立法的思考

张君周

(中国民航管理干部学院 国际民航组织安保培训中心， 北京 100102)

一、引言

2020年初，新型冠状病毒肺炎疫情(以下简称“新冠疫情”)的爆发扰乱了中国人民欢度春节的节奏。正如习近平总书记在讲话中指出：“这次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在中国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。对我们来说，这是一次危机，也是一次大考。”[1]疫情之下，民航运输无疑是交通运输体系中最受冲击的。2020年1月底，多国往来中国的国际航班开始停飞。随着全球疫情形势加重，意大利等欧洲国家的国际航班也纷纷采取削减甚至停止飞行的举措，至今尚未恢复正常运营。根据国际民航组织(ICAO)五月中旬发布的《新型冠状病毒肺炎(COVID-19)对民用航空的影响：经济影响分析》的测算，航空公司提供的座位量总体减少32%～59%，旅客数量总体减少18.15亿～32.13亿人次；航空公司运营总收入的潜在损失约为2 360亿～4 190亿美元。国际民航组织将这次国际客运量的暴跌形容为“降幅史无前例”[2]。

中国民航运输在疫情中的损失也是巨大的，经过举国努力，中国疫情得到有效控制，民航客运量正在逐步恢复。然而考虑到各地仍时有疫情反弹，在响应国家号召保障复工复产顺利开展的同时，还应当认真研究新冠疫情中发现的问题，及时梳理已有立法，思考如何加强法律制度上的保障。早在2020年2月 份疫情严重之时，习近平总书记就已多次强调要从立法、执法、司法、守法各环节完善重大疫情防控体制机制[3]，包括“强化公共卫生法治保障，全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设，认真评估传染病防治法等法律法规的修改完善”[4]。在此后的多个新冠疫情专项会议中，不少专家也提出这次防疫反映出法律法规、政策程序等方面存在瑕疵，需要通过制度补充和完善。无论是社会组织利用效率较低，还是应急体制如何高效地从“平时”转为“战时”等，都需要通过制度安排“查漏补缺”[5]。对此，下文将分析国际民航组织有关新冠疫情的防范措施、中国现有立法，并结合民航实际疫情防控工作，对下一步立法完善提出建议。

二、国际民航组织将疫情防范列为“优先事项”

国际民航组织作为联合国组织的一个专门机构，根据《国际民用航空公约》第44条规定，其宗旨和目的是推进全球国际民用航空安全地和有秩序地发展。基于此，国际民航组织负责“制定和引入一些对民用航空器和民用航空活动有益的措施”[6]，疫情防范也属于“保障民航运输安全”的重要内容之一。在新冠疫情爆发后，国际民航组织迅速地将防疫工作列为优先事项，并依据国际公约的相关要求，发布了一系列决策和建议。

(一)加强疫情防范的全球协作

作为公共交通运输方式之一，航空器难免会承运到病毒感染者或密切接触者。1944年《国际民用航空公约》第14条专门规定了“防止疾病传播”的内容。依据该条要求，缔约各国同意采取有效措施，防止经由空中航行传播霍乱、班疹伤寒(流行性)、天花、黄热病、鼠疫、以及缔约各国随时确定的其他传染病。为此，缔约各国应与负责关于航空器卫生措施的国际规章的机构保持密切的磋商。考虑到国际民航组织毕竟不是流行病防范的专门机构，国际运输中发生的公共卫生事件还应当遵守世界卫生组织(WHO)的相关要求。如国际民航组织柳芳秘书长在2020年2月接受联合国采访时也谈到，应对此类疫情世界卫生组织是联合国系统中的牵头机构，国际民航组织主要是为成员国、相关国际组织和行业协会提供该组织和其他相关合作机构关于民用航空方面疫情防范建议[7]。

早在20世纪60年代，为了加强流行病监测和传染病控制，世界卫生组织编写了《国际卫生条例》(International Health Regulation，IHR)。2003年以来“非典”(SARS)和禽流感等疫情的爆发使得世界卫生组织快速地修订并通过了新版的《国际卫生条例》①；条例增加了“港口、机场和陆路口岸的公共卫生安全”，要求缔约国指定的国际机场、港口和任何陆地过境点都必须具备运送病人、检查交通工具、保持健康环境以及保证有采取紧急措施(如检疫)计划、设施的能力。此外，该条例第43条“额外卫生措施”还规定，缔约国为应对特定公共卫生风险或国际关注的突发公共卫生事件，可根据本国有关法律和国际法义务采取卫生措施。前提是这些措施对国际交通的限制及对人员的伤害不应超过“适度保护健康”的其他合理的可行措施。如果采取额外卫生措施给国际交通造成明显干扰措施②的，应该在48小时内向世界卫生组织提供采取此类措施的公共卫生依据和科学信息。世界卫生组织将与其他缔约国分享这些相关信息。同时，国际民航组织审定的最新版本的航空器总申报单的卫生部分还作为该条例的附件提供给各成员国使用③。该条例的规定针对了公共卫生风险的防范，同时又兼顾避免对国际交通和贸易造成不必要干扰，重点在于预防、抵御和控制疾病的国际传播，并为各国提供公共卫生应对措施。因此，《国际卫生条例》一直是全球传染病防控的重要法律文件，也是国际航空运输中疫情防范的重要依据。

为了有效、及时地应对此次疫情，国际民航组织还与美国疾控中心以及多国政府、航空安全和行业领导保持密切沟通协调，采取联合行动，并通过“关于预防和管理民用航空公共卫生事件的合作安排”(CAPSCA)机制进行全球信息的发布与协调④。

(二)倡议“基于事实”的理性防疫

收到新冠疫情信息后，国际民航组织立即向会员国和相关组织通报了所获情况并及时参与世界卫生组织突发事件委员会会议，与相关方分享最新动态。2020 年 1 月 30 日， 新冠疫情被世界卫生组织宣布为国际关注的突发公共卫生事件(PHEIC)后，国际民航组织接连发出了多封“国家邮件”(State Letter，SL)敦促各成员国遵守世界卫生组织提供的建议和指导，并执行国际民航组织标准与建议措施中所要求的制定传染病爆发期国家航空计划的义务，明确疫情期公共卫生和民航当局的职责，通过航空器的消毒和病媒控制来减缓疾病传播。同时，国际民航组织还与国际航空运输协会(IATA)和机场协会(ACI)密切配合，为广大旅客出行编制指南。截止到2020年5月， 国际民航组织共下发了多份国家邮件和电子公告(EB)，内容涵盖国家制止疫情的措施、对附件9的遵循、疫情期的撤侨、工作组专家以及疫情状况及其对机组保护等，如表1⑤所示。

表1 国际民航组织新冠疫情防范相关国家邮件与电子公告⑤

对于此次新冠疫情，国际民航组织防范措施具有两大特点：一是充分运用已有的应对国际突发公共卫生事件的规章标准体系。国际民航组织在以往应对甲型H1N1流感病毒、“非典”和埃博拉等诸多突发公共卫生事件中，积累了处置国际突发公共卫生事件的丰富经验，并结合世界卫生组织要求将其转化为国际标准、推荐措施和工作方法，包括信息通报、旅客筛查措施、物资运输、撤侨措施等。这些积累很好的支持了本次民航的抗疫工作。二是重视专业评估，提倡理性抗疫。疫情发生后，国际民航组织始终鼓励各成员国与航空公司在医疗专家风险评估的基础上，采取相适应的应对举措。同时，也考虑到以往疫情期总有不实信息扩散，对社会公众甚至行业决策者产生误导，以致采取超出实际风险的过度应对措施，国际民航组织多次呼吁“过度限制措施只会徒增恐惧，于公共卫生无益。对于新冠病毒疫情的有效应对应该基于事实而不是恐惧”[7]。

在过去的半年时间内，国际民航组织一直关注疫情发展，履行自己的职责，识别最佳实践，为各国采取协调一致的行动提供策略建议。2020年6月1日，国际民航组织理事会通过理事会恢复工作队(CART)报告草案，为国际民航业的复苏预做准备。

三、中国现行立法为民航疫情防范提供支持

此次新冠疫情期间，中国民航行业一方面，调整经营策略应对巨大的经济损失；另一方面，作为最快捷的运输方式积极投身全民抗疫中，在防疫人员和物资运输、运送病毒毒株、撤侨、包机等方面积极发挥了不可替代的作用。在此艰难之际，兼顾生存与履行应急职责实属不易，国家已有的突发公共卫生事件立法为民航疫情防范工作提供了有力的法律支持。

(一)国家突发公共卫生事件立法包含民航防疫工作

2003年“非典”之后，中国加强了突发公共事件的相关立法。2003年5月《突发公共卫生事件应急条例》快速出台。这是针对“重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件”的专门性立法，从机构设置、预案编制、预防控制体系和以及应急报告和信息报告、应急处置措施等方面确立了突发公共卫生事件应急工作的核心内容：①设立全国及地方的突发事件应急处理指挥部。国务院领导及地方省市各级地方主要领导担任该部门的总指挥，开展应急处置。国务院及地方各级卫生行政主管部门主要负责突发公共卫生事件的调查、控制和医疗，其他有关部门配合应对。②编制突发事件应急预案。包括国家和省、自治区、直辖市人民政府本行政区域的突发事件应急预案。③建立突发事件预防控制体系。通过突发事件监测与预警系统，开展日常监测，发现异常后及时采取预警措施。④建立突发事件应急报告制度。包括明确应急报告规范，建立重大、紧急疫情信息报告系统以及对于四类重大情况的 “1小时”“2小时” 报告时限要求。⑤确立突发事件的信息发布制度。由国务院卫生行政主管部与省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门依法发布突发事件信息。⑥明确事件发生后的主要应急处置工作，包括此次新冠疫情防范中采取的“早发现、早报告、早隔离、早治疗”措施。该条例涉及民航运输的主要有两方面：一是根据第3条规定，民航主管部门应在职责范围内做好突发事件应对的有关工作，建立严格的突发事件防范和应急处理责任制以及保障应急设施、设备、救治药品和医疗器械等物资储备；二是执行具体的运输支援、感染旅客的应急处置等措施。

2004年8月，《传染病防治法》也进行了修订，立法内容包括了对航空器、机场等交通工具及场所传染病防治及防疫人员和物资运送的要求。2007年8月《突发事件应对法》正式颁布执行，也将“公共卫生事件”纳入“突发事件”范畴内，并从预防、应急处置与救援、事后重建、事件监测和信息报告等方面进行了规范。同年12月，《国境卫生检疫法》也作了修订，对于入境的交通工具及人员都提出了建议要求。这些立法构成了中国突发公共卫生事件应对的基本法律体系，也是民航防疫主要的国内法依据。具体措施如表2所示。

表2 现行突发公共卫生事件立法中与民航相关的主要措施

分析上述法律法规可以发现，正如国际民航组织所指出的民航不属于应对突发公共卫生事件的主体机构，但是作为最主要的跨境运输方式面对全球各类疫情的风险极高，也成为疫情防范的重要对象。同时，由于疫情需要快速处置，民航运输便捷性又使得航空器成为运送人员、物资甚至是病毒毒株和疫苗的最佳方式。因此，国内突发事件立法中有关民航运输的规定主要集中于两方面：一是履行防护自身的职责，保护好旅客及机组、民航从业人员，降低人员感染以及防止疾病通过民航运输传播，尤其是防范疾病的跨境传播；二是配合防疫工作的开展，及时的运输防疫抗疫人员和物资等。

(二)民航确立了突发公共卫生事件应对的具体要求

《突发公共卫生事件应急条例》与《传染病防治法》发布后，为了加强防控传染病通过交通工具传播和蔓延，2005 年6 月17 日，中国卫生部、铁道部、交通部、质检总局和民用航空局(以下简称“民航局”)五家政府机构联合向各省、市交通厅局、民航地区管理局等单位，发布了《加强预防控制传染病境外传入和通过交通工具传播的措施》，针对交通工具提出了建立完善防控措施联动机制、疫情通报制度、健康告知制度、旅客健康巡查制度、传染病人交接制度、传染病定点医疗制度、传染病知识宣传和培训、预案和应急程序以及监督检查九方面的防疫要求。该通知发布的同一年，民航局也作出了快速反应，根据国家相关立法及《国家突发公共卫生事件应急预案》编制了《突发公共卫生事件民用航空应急控制预案》。该预案共七章，规范了突发公共卫生事件发生后，民航应急组织机构的构成和职责以及应急措施等内容：

1) 民航应急组织机构主要分为民航局、地区管理局和民航单位三个层级。民航局负责组织领导和监督突发公共卫生事件民用航空应急控制工作；民航地区管理局、监管局则负责组织领导和监督本辖区的突发公共卫生事件应急控制工作；民航运输企业、机场等民航单位按照所在地政府与民航的要求，结合单位实际情况采取应对措施。

2) 根据各级政府发布的突发公共卫生事件预警信息，民航各单位启动应急预案、信息收集和报告等。

3) 根据《国家突发公共卫生事件应急预案》中Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)的划分，制定了民航的应急反应程序与措施。

4) 规范了防疫紧急运输的要求，包括制定防疫人员、物资的紧急运输规定，突发公共卫生事件处置人员优先登机条件以及用于防疫的危险物质的运输规定。

5) 规范了各类保障措施，如编制具体工作预案、传染病控制方案，民航各单位应急物资和经费、应急队伍和人员的储备以及相应的培训和演练等。

该预案的内容贴近民航实际运行的需求，也为此后中国民航应对疫情提供了更为明确的指引。《突发事件应对法》发布后，2016年3月和4月，民航局又根据民航应急工作的实际需要，先后制定了《中国民用航空应急管理规定》(交通运输部令2016年第10号)与《民用运输机场突发事件应急救援管理规则》(交通运输部令2016年第45号)。前者沿用了《突发事件应对法》对突发事件的界定，即包括了公共卫生事件，从民航应急的管理体制与组织机构、预防与应急准备、应急处置措施及善后处理等方面给予了明确的规定，目的是减轻、消除突发事件对民航的危害以及防止民航发生或引发突发事件，加强民航对国家、地方人民政府及相关部门实施应急处置的协助、配合。后者主要针对民用运输机场及其邻近区域内突发事件(包括医学突发事件)的应急救援处置和相关的应急救援管理工作。其中，特别提到机场医疗救助部门负责传染病防控以及医学突发事件的处置。

从中国当前已有的民航规章文件来看，已形成了民航局、地区局及机场(航空公司)传染病预防控制三级预案体系。“中国民航局已将传采染病民用航空应急控制措施要求，纳入局方对航空公司、运输机场的航空安全审计内容。民航局于2005年成立民用航空医学中心，作为传染病民用航空预防控制的技术支持部门”[8]。但是，总体而言民航有关突发公共卫生事件的防控处置主要体现在这两部“应急”的规定和规则中。就疫情防范而言，与民航常见的航空器损毁等应急事件差异性大。“重大传染病疫情是典型的社会情境性危机，在不同环境和条件下，危机发生的原因、概率、表现形式都完全不同，交织着制度、技术等各种影响因素。从最初出现疫情到疫情结束，存在着各种不确定因素”[9]。因此，尽管疫情属于突发事件的范畴，但是通用的“应急处置”规定在防控疫情时仍显得针对性不足。另一方面， 《突发公共卫生事件民用航空应急控制预案》虽然立足于民航实际，规范了应急机构及职责、应急措施，但是预案的层级较低，特别是涉及到规范疫情防范和处置的职责分工、措施落实等方面时，显得力度不够。

四、完善民航突发公共卫生事件立法的建议

考虑到当前国内外疫情依然严峻，国家提出了“常态化疫情防控工作”的要求。目前，各地响应中央会议精神，纷纷总结经验完善相关防疫立法，有些地方已经快速地推出征求意见稿[10]。全国政协委员中国东方航空公司董事长刘绍勇在2020年“两会”上也提交了提案，建议结合本次防疫的经验教训，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控民航法律体系，明确在疫情防控条件下，航空公司、机场、海关等相关单位如何依法防疫、依规处置[11]。考虑到国家、地方及行业对应急立法需求，民航突发公共安全事件立法可以借此契机，进一步明确民航运输中疫情防范的重点并加强对“预案”体系支持。

(一)专门立法符合民航疫情防范的实际工作需要

全球化的联通与流动带动了经济互惠与快速发展，然而也给疾病快速传播提供了便捷。疾病专家指出当前不仅全球流行病爆发的几率增加，而且传播的速度也远高于以前⑥。国际民航组织在2020年2月和3月的国家邮件中均提到鉴于新冠病毒可以在人与人之间传播，“迫切需要减少经航空运输传播新冠病毒这一公共卫生风险，并保护航空旅行者及航空人员健康”。可见，当前疫情多发生率高、感染面广、需要及时采取应对措施，如何保障民航快速、安全的运输关乎一国乃至全球的国计民生。因此，经历此次新冠疫情的挑战，加强民航突发公共卫生事件应对立法显得更为必要了。一方面，通过立法将民航防疫的有效政策、措施予以巩固；另一方面，也考虑到新冠疫情中涉及到感染人员信息收集、报送，大数据分析以及人脸识别等高新技术的应用，包括民航航班、航线的消减等关系个人和企业利益的措施，这都需要立法的明确和保障。有学者在分析各地新冠疫情采取的“硬核”措施时曾指出：“重大传染病疫情是社会无差别性风险，既需要提高社会的组织化程度、通过法律创造多元组织形式来动员国家与社会，又需要避免因此加剧组织对个体自由和权利的限制，确保宪法与法律对组织形式的实质控制。”[9]可见，完善立法不仅可以更有力地推动疫情防范工作，同时还能兼顾到相关权益的保护。

前文提到，当前民航涉及突发公共卫生事件应对的要求，主要规定在“应急”的规章中，针对性较弱，而且《突发公共卫生事件民用航空应急控制预案》层级较低，难以支持职责划分、部门协作等重大工作的开展，也不便于局方对防范工作的监督检查。因此，及时制定民航突发公共卫生事件应对的专门规章，既符合当前民航防疫的实际情况，也是落实国家、国际民航组织的相关要求，完善民航应急立法体系的体现。

(二)专门立法应着重解决防疫中的突出问题

根据国际民航防疫的要求与疫情防范的现状，立法应当集中解决防疫中的突出问题，补足短板，保障相关工作的顺利开展。

1.明确职责分工与协作配合机制

明确责任与分工是保障及时防疫的关键，“法律法规通过确立各个政府部门在疫情防控中的职责要求，为政府间的联动响应规划好蓝图路线。一旦疫情出现，只要坚持依法而为，切实履行各自既定的防控职责，就有助实现组织间职责的无缝对接和行动的稳步有序，整个疫情防控工作就能够有条不紊地顺利推进”[12]。对此，可将《突发公共卫生事件民用航空应急控制预案》中对应急组织机构及其职责的规定上升到部门规章中，明确民航不同主体、民航与卫生主管部门、地方政府的职责分工。同时，考虑到疫情防范责任重，无论是信息沟通、疫情防控策略协调和资源共享与合作，都需要通过央地协同、军地协同、区域协同等多层级社会力量的实现。此外，根据突发公共卫生事件的属地管理原则，省、市和区各级政府还会根据疫情的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度采取措施并动态调整，这些都需要属地各个单位(含驻地民航单位)的配合与参与。因此，立法中需要明确民航与其他部门之间，民航有关单位之间的协作配合、共同应对机制。

2.突出预案管理机制

《国家突发公共事件总体应急预案》提出建设不同层级的“应急预案体系”，通过预案的制定，保障国家政策与法律的有效执行。多地应急预案执行不力也是这次新冠疫情防范中暴露出来的突出问题。因此，应当在立法中对《突发公共卫生事件民用航空应急控制预案》给予支持，明确预案制定及实施要求，对于未能按照要求开展工作的单位追究法律责任，保障预案制度得到有效实施。

3.重视信息报告与新技术应用

“疫情信息的传输与规制贯穿于疫情防控工作的始终，同时也是疫情治理的重点和难点，稍有不慎将会影响整个疫情狙击战的最终成效”[12]。2003年“非典”疫情爆发时，大家已经意识到信息报告的重要性，随后《突发公共卫生事件应急条例》便确立了重大、紧急疫情信息报告系统，提出了严格的报告时限。《突发公共卫生事件民用航空应急控制预案》中沿用了具体时限和程序的要求。考虑到信息报告的重要性与敏感性，民航突发公共事件应对的立法中应纳入信息报告制度，包括互联网之下的网络直报机制。与信息关联的是防疫中的新技术应用，中国近些年通信、大数据、AI技术以及生物特征识别技术的快速发展在这次抗疫中发挥了巨大作用，如民用机场内的无接触体温测试仪、机器人、人脸识别设备等。应用这些技术的实效显著但与个人权益相关。因此，也需要立法中予以规范，为防疫新技术的研发及在民航中的应用提供支持。

4.加强保障措施

防疫物资与专业人员是防疫的核心因素。疫情爆发初期，防疫前线口罩、消毒液、防护服等物资短缺成为最突出的问题，机场运营和航班执勤中同样也存在物资匮乏。“法治可以为应对紧急事件提供有力物资保障。法律规定的应急物资保障体系，是国家应急管理体系的重要内容”[3]。因此，应将民航主管部门与企事业单位物资保障和经费投入的职责纳入当相关立法中。同时，考虑到这次疫情中各地民航单位的防疫标准和意识差距大，还应通过立法强化各单位对民航员工防疫培训，提升疫情应对技能与知识。

5.增加对境外航空公司的防疫要求

与其他行业不同的是，民航运输中涉及到境外航空公司，采取防疫紧急措施，难免会对国际航班互通带来直接影响。因此，尽管为了降低传染病通过航班传染的风险，国际民航组织并没有限制各国采取的防范措施，但是它也同时要求成员国“在实施可能严重干扰国际交通的额外卫生措施时通报世卫组织”，以及要求各成员国及时告知防范病毒传播中所采取的措施，由国际民航组织共享在官方网站上⑦。考虑到升级的防疫措施、航班量的限制以及复工后的“熔断”措施都会直接关系到外航利益，可以在立法中明确疫情期民航涉外防疫要求及相关程序。

此外，哄抬口罩、防疫物资价格等问题也在此次防疫中出现，与之类似的是民航机票的“哄抢”和“抬价”。因此，还需要在立法中纳入对已销售的国际机票的管控，以及防止换票或订座购票后更改旅客姓名以及倒票、炒票等不法行为。这类问题还可以借鉴一些地方立法的做法——把疫情中的信息报告、配合突发公共卫生事件应急处置措施等方面建立诚信制度和各类主体信用记录，纳入公共信用信息平台。

(三)加强预案体系对立法的支持

突发公共卫生事件的防范需要很强的操作性，应急立法体系的有效实施还需要有预案体系的支持。“在现行法制下，疫情爆发、流行后，常态法制向非常法制的转换，应当通过启动突发公共卫生事件应急预案，同时向社会宣布应急响应来完成，这也是此次新冠疫情应对中，各级政府的实际做法”[13]。前文提到《国家突发公共事件总体应急预案》也明确了“应急预案体系”的要求，提出国家、地方、各企事业单位和重大活动主办单位都需要制定各类应急预案。现行《突发公共卫生事件民用航空应急控制预案》在其制定的十几年内也一直发挥着重要的作用。因此，可以结合此次防疫经验进一步修订、完善已有预案，将其作为民航突发公共卫生事件立法体系的重要一环。对此，可以考虑以下几方面：一是细化不同类别单位的预案要求。根据机场、航空公司、空管等不同民航主体应急工作的差异，明确不同的预案要求，以便执行。二是编制适用于不同防疫情况的特别预案。现有方案提到了疫情预防、感染病人应急措施以及污染场地的消毒、隔离等措施，可以邀请专家对相关流程和措施进一步细化。同时，还可以增加重大传染病的处置以及疫情期中重大运输保障的特别工作预案，提升应急反应速度和处置效率。三是完善和提高预案的执行性。此次疫情国家提出“及时发现、快速处置、精准管控、有效救治”的工作要求。“及时”“快速”“精准”的实现很大程度上依赖于预案的有效执行，一方面，可以在预案中加强对演练次数、具体要求的规范；另一方面，还应加强对预案的及时修订。应急响应终止后，组织专家和有关专业机构调查、分析突发公共卫生事件发生的原因、过程，对预案进行全面客观的评估并快速启动预案的修订工作。加上民航规章对各单位预案制定与执行的立法要求，可以有效地提升预案执行性并使之反哺于立法的落地。

五、结语

2020年5月和6月，在吉林、北京、广东、辽宁和内蒙古等地的疫情反复让公众本已放松的心情再次收紧。使人不由得回想起2020年5月钟南山院士在接受外媒采访时的提醒——中国尚未建立新冠免疫，仍然面临新冠第二波疫情的挑战。对于中国乃至全世界而言，抗战新冠疫情之路远未走完，“往前走还有很重的任务”。受扰于疾病高传染性以及全球多处疫区的影响，可以预期航空旅行将恢复的很慢，而且会慢于很多可以无接触或减少接触的行业。国际航空运输协会近期指出，全球收入客公里(RPKs)要到2023年才能恢复到2019年的水平[14]。面对疫情困境，中国的航空公司、机场以及关联产业还需继续努力调整布局和经营方式，盘活各类运力资源，努力的生存与发展。与此同时，配合当下国家、各地紧急推进的应急立法，巩固已有经验，查漏补缺完善民航突发公共卫生事件的规章制度，也是保障民航顺利复苏和支持今后防疫工作的当务之急。

注释：

① 2005年5月，第58届世界卫生大会通过了该条例的修订草案文本，新文本于2007年6月15日生效。

② 明显干扰，一般是指拒绝国际旅行者、行李、货物、集装箱、交通工具、物品等入境或出境或延误入境或出境24小时以上。详见《国际卫生条例》第43条。

③ 相关信息参见世界卫生组织官网，网址为：https://www.who.int/ihr/about/10things/zh/。2006 年10 月8 日起该条例适用于中国。

④ 2006年国际民航组织与世界卫生组织、世界旅游组织(UNWTO)以及国际航空运输协会(IATA)和机场协会(ACI)开展了“关于预防和管理民用航空公共卫生事件的合作安排”(CAPSCA)。目的在于提高成员国处置民航领域发生的公共健康紧急事件或者潜在的传染性病紧急事件的应对。基于该合作，国际民航组织与世界卫生组织举办了该专题的全球性论坛。相关信息参见国际民航组织官网，网址为：https://www.icao.int/Meetings/CAPSCA2015/Pages/default.aspx。

⑤ 相关资料参见国际民航组织官网，网址为：https://www.icao.int/Security/COVID-19/Pages/EBandSL.aspx。

⑥ “全球化世界的超连通性和流动性导致流行病以前所未有的方式传播开来。医学专家何塞·路易斯·普埃尔塔指出，14世纪的瘟疫以每天5公里的速度，花了3年时间才传遍整个欧洲；而2003年SARS病毒从中国香港传入加拿大只用了24小时。”“西媒：全球流行病今后或愈演愈烈？”参见：《参考消息》2020年3月11日报道，网址为：https://new.qq.com/omn/20200311/20200311A0JSA100.

⑦ 相关国家邮件的内容参见国际民航组织官网，网址为：https://www.icao.int/Security/COVID-19/Pages/EBandSL.aspx。