制度效力的双重逻辑：十八大以来中国共产党巡视制度的创新发展

李 莉， 马 琳

(中国政法大学 政治与公共管理学院， 北京 100083)

中国共产党巡视制度在党的十八大以来得到创新与改革，焕发出新的活力与效力，巡视工作的力度、强度、效能大幅提升。党内巡视制度成为党内监督和群众监督相结合的重要方式，成为党风廉政建设和反腐败斗争的重要保障。制度效力的彰显是巡视制度变迁的重要阶段性特征。党的十八大以来，巡视制度既受到内部性因素(领导人的意志等)影响，又受到外部性因素(工作方式、手段、人员)影响。

文章试图通过认真研究和总结党的十八大以来的巡视工作，跟踪正在行进中的党的十九大以来的巡视实践，探讨如何更加深刻认识和把握巡视的规律，来进一步完善巡视制度和提高巡视监督的有效性，这对于推动党的权力监督工作和反腐倡廉建设具有重要的理论价值和政策意义。

一、党的十八大之前巡视制度的简要回顾

(一)党的巡视制度的发展沿革

中国古代巡视制度[1]、苏联共产党时期的派遣巡视员制度[2-3]等都为中国共产党党内巡视制度的建立和发展提供了诸多借鉴[4]。例如，借鉴古代传统政治文化中监察百官制度演进的经验[5-7]、苏联高度集中专制模式下监督机制失位的教训[2,8]、建党后特派员制度[9]等。作为适用于党内监督的巡视制度[7]，指的是中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督的制度[10-11]。

从中国共产党建党之初直至今天，党内巡视工作有着“萌芽—形成—发展—深化”的独特发展路径。1922年，党中央派遣特派员巡行指导工作，主要任务是上传下达[12]。土地革命、抗日战争、解放战争时期，巡视工作制度随着党的队伍扩大和指导革命斗争的实践需要而产生和发展，逐步建立起与党的工作相适应的巡视条例、制度和工作方式方法[9,13]，其主要工作内容主要集中于党内事务的管理、整治以及党的基层组织建设上[14]，这一时期形成的巡视条例、制度发挥的是组织功能。1928年10月的《巡视条例》对巡视的目的、巡视方式、巡视人员职责等进行了规定，是党内形成的第一份专门关于巡视制度的文件[15-16]，可视为党的巡视制度的起源。1931年通过的《政治决议案》《中央关于干部问题的决议》《中央巡视条例》以及1938年六届六中全会通过的《关于各级党部的工作规则与纪律的决定》等一系列关于巡视的议案、决议、条例等规定[17]，形成了巡视制度层面的雏形。之后，又根据革命经验使这一制度不断完善。

建国初期，党的各级纪律检查组织在党委的直接领导下履行纪律检查职能，成为党内监督的专门机关，同时又因繁重的恢复和建设任务，纪检工作转弱，巡视工作也暂时中断[13]。改革开放以后，党中央恢复了党的纪律检查机关的工作，其工作任务主要是加强党风建设，巡视并没有得到重视，直至1990年3月，党的十三届六中全会通过《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》①，巡视才作为授权性权力根据需要派出，根据1996年实施的《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》②规定，1996年4月，中纪委首次派出两批巡视组赴四川、辽宁、广西、煤炭部开展巡视[17-18]。巡视从探索进入实践阶段，经过八年巡视实践，2003年12月，《中国共产党党内监督条例(试行)》颁布实施，作为党内监督制度之一的巡视制度至此进入制度化阶段[13,19]，是巡视实践转向巡视制度建设的重要里程碑。随后，经过六年的制度实践，2010年全军巡视试点工作部署暨巡视干部培训会议召开，意味着党内巡视制度扩大至军队[20]。由此，中国共产党巡视制度，在制度层面逐渐成熟，党的十八大以后开始进入深化的新阶段。

(二)党的十八大之前巡视制度的阶段性特征

通过对建党之初到党的十八大之前历史的回顾，不难发现，党的十八大之前的巡视制度具有鲜明的阶段性特征。

1. 巡视制度建设是党的建设的重要组成部分

自建党以来，在革命工作中形成的一些基本规定、巡视条例和工作方式方法，都是围绕党建开展的。1931年，《中央巡视条例》出台形成了最早巡视条例的规范性文件。1949—1978年间，党内巡视制度经历了曲折的发展过程，尤其在“文化大革命”期间，党的巡视工作弱化甚至缺失。改革开放以后，党的领导人开始重视巡视制度建设，1980年8月《党和国家领导制度的改革》强调了制度建设的重要性③，党的十三届六中全会提出建立党的巡视制度，1997年出台的《重申和建立党内监督五项制度的实施办法》[19]把巡视制度作为党内监督五项制度之一，以党内法规的形式将巡视工作制度化，党的十六大 报告提出建立和完善巡视制度，党的十七大把巡视制度写入党章④[17]。在巡视制度的探索和运行的过程中，巡视在一定程度上发挥了党内监督和加强党自身建设的作用，但巡视工作制度化进程中，还存在机构和队伍建设上缺乏较为规范的管理办法、巡视工作的形式方法较为单一、巡视工作成果反馈机制不足等问题。

2. 巡视的任务随着党的中心工作的改变而变化

党的巡视工作虽然在不同时期具有不同的工作重点，但始终是围绕党的中心任务不断调整的。建党初期，党的中心工作是发动工人运动[17,21]，党中央创立特派员巡视工作方式来指导工人开展工人运动[17,22]。在土地革命、抗日战争和解放战争期间，党的基层组织建设是当前党的建设工作的重点，因而巡视工作就集中在党的基层组织建设上，工作内容侧重于党内事务管理和基层组织建设，发挥的是组织职能[17,23]。改革开放以来，党在发展经济的过程中出现了严重复杂的腐败问题，巡视的重点转向了党内监督，并通过巡视来加强党的自身建设[24]。1996年，党中央纪律检查委员会第六次全会规定，巡视工作由中央纪律检查委员会指导，反腐败斗争的主要任务之一是要落实党中央纪律检查委员会第二次 全会以来关于领导干部廉洁自律各项规定⑤，这一时期，巡视发挥的是对省(部)级领导班子及其成员的监督职能作用⑥。综上可知，巡视工作在不同的历史时期各有侧重点，并根据党的中心工作不断变化。

二、党的十八大以来巡视制度：发展与创新

党的十八大以来，巡视制度作为党的战略性制度安排[25]，巡视制度在延续原有制度的同时得到创新与发展，使得这一制度被激活，发挥出更大的监督效能。巡视制度的创新并非是对过往制度的割裂与废除，对比党的十八大前后巡视制度的不同点，可以发现，党的十八大以来的巡视制度在巡视定位、巡视方式方法、巡视范围、巡视结果上虽有不同，仍是在延续原有党内监督制度基础上的进一步发展与创新。这使得党的十八大之后的巡视制度创新具有较为鲜明的延续性，赋予了创新更加厚重和丰富的内涵。

(一)巡视定位

1. 党内法规条例的不同

2009年颁布的《中国共产党巡视工作条例(试行)》(以下简称“2009年试行《条例》”)[26]，是为了规范中国共产党巡视工作、强化党内监督而制定的。2015年颁布、实施，2017年修订的《中国共产党巡视工作条例》[27]在延续了党内监督职能的基础上，强调巡视目的是加强党风廉政建设和推动反腐败工作开展，巡视领导主体与巡视机构名称均有变化，党的巡视工作领导小组与各级党组(党委)的关系由“指导”变为“领导”，巡视机构定位由“专门”变为“专职”，有助于提升巡视工作的权威性。

2. 巡视的任务始终围绕党的中心工作

党的十八大之前的巡视工作根据党的中心工作变化有不同的工作重点。党的十八大以来的巡视工作在围绕党的中心工作开展的基础上，更加突出加强党风廉政建设和反腐败工作，巡视监督坚持问题导向。2013年4月，首次提出围绕“四个着力”⑦，把发现问题作为主要任务；2015年6月，《中国共产党巡视工作条例》围绕“六大纪律”⑧，进一步细化巡视工作内容；2016年12月，习近平总书记主持召开中央政治局会议研究部署党风廉政建设和反腐败工作强调，深化政治巡视，推进全覆盖⑨[28]；2019年9月， 赵乐际在十九届中央第四轮巡视工作动员部署会上强调，坚守政治巡视职能定位，督促中央和国家机关坚决做到“两个维护”[29]，巡视工作始终围绕着党的中心任务展开。

3. 明确提出巡视方针，通过巡视工作方针聚焦工作定位

党的十八大之前，巡视工作方针没有完整的官方阐释，党的十八届中央首轮巡视提出巡视工作总的方针是“围绕党风廉政建设和反腐败工作”这个中心开展巡视监督。2015年1月，明确阐释中央巡视工作方针是“聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心，围绕‘四个着力’，形成震慑，做到巡视全覆盖、全国‘一盘棋’”[30]。《中国共产党巡视工作条例》进一步规范“以深化政治巡视，聚焦坚持党的领导、加强党的建设、全面从严治党，发现问题、形成震慑，推动改革、促进发展”[31]为工作方针，巡视定位从加强党建和加强反腐败工作，最终定位在“政治巡视”上，着重强调在发现问题、推动改革、促进发展的层面开展巡视。

(二)巡视方式方法

1. 巡视方式、方法创新

党的十八大之前巡视工作有9种工作方式，党的十八大之后，除了2017年修订的《条例》第四章规定的13种工作方式之外，授权性条款在巡视中得到充分实践。在常规巡视的基础上，中央巡视组开创性地开展了分类专项巡视，从最初1个巡视组巡视1个党组织(地区)到探索“一托二”“一托三”的方法，再到方法固定，同类同步安排，分批集中汇报，扩大了巡视范围，有利于巡视制度化形成；十九届中央第二轮巡视开展中央脱贫攻坚专项巡视，首次围绕一个主题、集中在一个领域开展专项巡视，有利于更加精准发现并推动解决共性和深层次问题；开展“回头看”，开展“机动式”巡视，巡视方法越来越灵活多样。

2. 巡视内容越来越聚焦，通过不断聚焦实现巡视定位的创新

党的十八大之前的巡视工作围绕中央关于反腐倡廉工作和开展作风建设进行巡视检查，涉及到政治、经济、文化、社会各个方面的内容，宽泛不聚焦。党的十八大以来，巡视工作围绕新情况新问题不断调整巡视任务和内容，在巡视工作内容上越来越聚焦反腐倡廉和党风廉政建设方面，通过总结历史的经验不断更新巡视内容，来弥补巡视工作的盲点和不足。巡视工作提出的“四个着力”“三重点”不仅有对与党的路线方针政策相违背的宏观问题的巡视，也有对于被巡视对象工作、生活领域等微观问题的巡视，使巡视工作巡视内容更加具体。面对巡视工作中遇到的实际情况围绕“六大纪律”展开巡视工作，巡视工作收缩外延，对巡视范围、巡视组的要求和巡视的内容要求更加明确、任务更加集中、目标更加具体，可操作性更强，巡视的内容不宽泛，镜头没有失焦，使得巡视工作内容明晰化、职责精确化。

(三)巡视范围

1. 巡视范围由模糊到“全覆盖”

由于巡视单位和巡视对象在三次《中国共产党巡视工作条例》中没有分开表述，在此不再分开表述，表1中将分别论述。从1996年首次派出巡视组巡视地方，被巡视的党组织没有明确规定，直到2009年试行《条例》规定各级党委巡视组对下级党委和同级政府、人大常委会、政协委员会领导班子及其成员进行巡视[26]。2015年《中国共产党巡视工作条例》改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖，对各级党委、政府、人大、政协、法院、检察院党组主要负责人进行巡视[32]。2017年修订版《条例》新增对各级人民团体、企事业单位领导班子及其成员进行巡视[27]，巡视对象与范围不断拓展，即彰显了巡视全覆盖、监督无禁区，提升了巡视的威严性，又有针对性地进行巡视，提升了巡视发现问题的效率。

2. 巡视频次不断加大

党的十八大之前，巡视次数在公开范围内没有详细可查资料。党的十八大以来，从十八届第一轮巡视到十九届第三轮巡视，共开展了十五轮巡视，派出的巡视组从最初的10个、14个，到第四轮至第七轮 探索的13个巡视组，再到第八轮巡视固定的15个巡视组，将巡视组的数量固定下来，最初的从最初1个巡视组巡视1个党组织(地区)，到探索1个 巡视组实行“一托二”“一托三”的方法，1名副组长带队巡视1个党组织(地区)，多个巡视组同类同步安排、分批集中汇报，巡视轮次由每年2轮增加到3轮，共派出206个巡视组，巡视了388个党组织(地区)，巡视频次逐渐加大，巡视方式方法越来越灵活，聚焦巡视职能、剑指问题，加大巡视力度，不断放大巡视监督效能。

(四)巡视过程

1. 党的十八大之前，巡视工作不透明

回顾党的十八大之前的巡视工作可以看出，巡视在对外公开方面属于薄弱环节，并没有受到党和社会大众的高度重视。首先，从党的十五届、十六届、十七届中央纪律检查委员会全体会议历次公报中发现，巡视工作没有出现在向社会公布信息的范围之内，也不是当前党和国家关注的重点任务，巡视所要发挥的作为党和国家的利器作用并没有在党的十八大之前的阶段体现出来。其次，巡视反馈情况、巡视整改情况、巡视工作报告不公开或是在一定范围内公开，在官方认定的媒体当中较少有与巡视工作有关的报道，巡视工作相关的资料获取途径匮乏。

表1 党的十八大前后巡视制度的对比

2. 党的十八大之后，巡视信息公开与透明机制不断创新

首先，公开中央巡视组的信息，主动接受监督。党的十八大以来，党中央纪律检查委员会网站开设中央巡视工作专题，巡视组进驻之初就公开巡视内容、巡视组的联系方式等，主动向党员群众了解情况、收集问题，发现问题和整改情况向党内和全社会公开[33]，巡视反馈情况采取“签收制”“双反馈”，巡视整改采取“双责任”“双报告”，巡视工作通过各级纪委监委网站和官方媒体以适当方式公开。其次，加大巡视的宣传力度，向社会公开发布信息。党的十八大以来，加大对于党的巡视制度的宣传、报道，并利用各种平台鼓励监督、举报，强化巡视制度本身的报道，利用媒体公开发布巡视组反馈意见和巡视整改情况，督促被巡视党组织认真整改、接受监督[4]。最后，巡视信息越来越透明，逐渐形成透明机制。2014年党中央第三轮巡视首次公开巡视谈话画面，首现巡视“谈话记录表”，与此同时，各级巡视组、巡察组也相继公开联系方式、巡视内容、巡视结果，从中央到地方加大了巡视公开、透明度，是党内巡视制度的创新之举。

3.建立巡视工作成果反馈机制

党的十八大之前，获取巡视反馈工作相关资料的途径匮乏。赵乐际在全国巡视工作会议暨十九届中央第三轮巡视动员部署会上强调，紧扣做好巡视“后半篇文章”，落实巡视整改主体责任和监督责任，推动形成整改长效机制[34]。巡视不仅在运用巡视成果上下功夫，将发现问题、形成震慑作为巡视工作的主要任务，还继续推进巡视成果的深化，对巡视发现的各类问题，及时进行分类处置，该移交的移交，该整改的整改，做到了事事有回应、件件有落实，还将巡视反馈、整改、落实的情况进行公开，发现问题，是巡视工作形成震慑的基础；及时处理找出的“老虎”和“苍蝇”，才能最大程度发挥巡视工作的震慑作用[35]。强化了党员、干部和群众的监督，有助于进一步提高巡视工作的权威性和实效性。

三、制度效力彰显的双重逻辑

制度的效力发挥既受到内部性因素影响：领导人的意志等，又受到外部性因素(工作方式、手段、人员)影响。党的十八大以来，巡视制度的发展与创新使得巡视制度的效力不断凸显，中央领导高度重视、党内监督体系建设等内部因素发挥了决定性作用；外部性因素巡视工作的方式、手段、人员的创新则赋予了制度执行的效力和活力，如表2所示。

表2 党的十八大以来巡视制度创新的双重逻辑

(一)内部因素逻辑：中央高度重视巡视工作

党的十八大以来，巡视制度的不断完善和巡视工作的强化运行，制度效力不断凸显体现在中央领导高度重视和党内监督体系建设两个方面。

1. 中央领导高度重视

首先，抓巡视是党委主体责任的具体化。以习近平同志为核心的党中央把巡视作为党内监督的战略性制度安排，习近平总书记多次发表重要讲话，全面系统阐述巡视任务，为巡视工作在坚持中深化指明方向[36]。其次，党中央、中央纪委多次牵头部署《条例》修订工作，对改进巡视工作、修订条例作出部署，将党的巡视工作领导小组与各级党组(党委)的关系由“指导”变为“领导”，党内立法规划、中央深化改革工作方案将修订条例列为重点工作，充分显示了中央高度重视巡视工作；政治巡视的要求也纳入了2017年修订的《条例》中，并且规定新一届任期内实现巡视全覆盖。最后，中央对巡视工作的重视还体现在听取巡视报告上。巡视报告是巡视组通过对被巡视单位的巡视开列的问题清单，中央通过听取汇报的形式可以了解到被巡视对象的实际情况，通过问题清单也可让公众了解到巡视工作的基本情况。中央政治局常委会听取每一轮巡视汇报，中央政治局会议多次审议巡视专题报告[36]，并且提出针对各种新问题新情况的建设性意见，自十八届中央第九轮巡视反馈起，巡视工作领导小组成员参加巡视进驻、反馈成为常态[37]，中央对巡视工作重视，赋予了巡视制度一定程度上的权威性和震慑性，自上而下的巡视监督就像“金字塔”结构一样，站在高位的党中央或具体来说的政治领导高层的少数几人对于巡视工作的态度将会影响反腐政治的决心。中央对于巡视工作的重视有助于焕发巡视制度原有的活力。

2. 巡视制度建设是党内监督体系建设重要组成部分

2016年修订的《中国共产党党内监督条例》首次 提出“党内监督体系概念，将2003年颁布的“党内监督十项制度”结合党内监督实践经验，进行内涵式扩展综合，新增巡察制度，对巡视巡察机制做了较为具体的规定，将实践中的措施及时转化为党内法规制度[38]，充分发挥巡视巡察由事后监督转向事前监督的作用，将监督闸哨前移；在监督方式上，创新运用监督执纪“四种形态”，坚持权责对等,将原有的六类主体整合归纳为四类，分别明确其监督职责，在处分和惩罚方面层层加重，体现了结合新情况不断深化的创新性。党内监督体系的构建，由单一的权力监督制约的权力反腐转向制度化、体系化的制度反腐，初步形成了以《中国共产党章程》为统领，以《中国共产党党内法规制定条例》为“立法法”，以党内监督条例为主要内容，以《中国共产党巡视工作条例》等其他配套性党内监督法规条例为重要补充，探索巡视巡察监督与其他监督贯通融合的有效路径[39]，推进党内监督体系具体化、程序化、制度化。

(二)外部因素逻辑：重要的促进功能

党的十八大以来，巡视制度的创新还集中体现在巡视工作程序化、巡视工作力度和巡视工作人员等三个方面。

1. 巡视工作程序化，增强执行的规范性

2017年修订的《条例》将巡视工作以条例的形式进行规定，分为前期准备、了解情况、巡视报告、巡视反馈、问题移交、巡视整改六个环节十二条规定，环环相扣，权责分明。并对巡视组了解情况的部门和单位，通报巡视任务的具体环节，巡视报告的结构部分、听取巡视情况汇报的具体事项、听取工作汇报的具体事项，巡视反馈的对象，整改落实的责任人、巡视移交的原则、内容和途径等进行规范，制作了“巡视六环节逻辑树图”“巡视分析(筛选)问题的‘漏斗法则’图”“巡视报告‘出错’鱼骨图：因果分析”“‘明托金字塔’结构在巡视总结问题中的运用”[40]92-97等图表版式，为参与巡视工作的人员提供了规范性的“行动指南”，帮助巡视人员较快较好地理解和把握各阶段工作的任务和重点，同时也促进了巡视工作程序化、规范化。

2. 巡视人员的选派制度规范化

一方面，2017年修订的《条例》规定，巡视员派出主体是中央纪委和中央组织部，以党内法规的形式将派出主体固定下来；另一方面，建国前规定“巡视员”代表中央，巡视员由有威望的老同志担任[3]，1996年规定由有较高社会声望的老同志参加巡视工作，1997年巡视员从已经退离党政领导岗位的正、副省(部)级干部中选派，2009年巡视组实行组长负责制，再到党的十八大以来，中央巡视组组长人选从退休的正部级官员、现任正部级的省级人大常委会主任和政协主席中选任，到巡视组长实行“一托二” “一托三”，对巡视工作人员的构成和定位在沿用以往惯例的基础上更加规范化，同时也体现了巡视工作具有很强的政治性和政策性。

3. 巡视人员构成及素养提升

1) 巡视组组长发挥关键作用。党中央调整了中央巡视组的任命方式，由“三个固定”到“三个不固定”，建立中央巡视组组长库，一次一授权，打破了固有的巡视组长长期任命的模式，通过对巡视组长的灵活选拔和任命，增强了巡视的针对性和机动性。巡视组组长多为经验丰富的老将。党的十八大以来，党中央开展的15轮巡视中，共派出206个巡视组，按照1个巡视组配备1名巡视组组长来看，应有206名巡视组组长，实际上共67人担任组长(文章仅对党的十八大以来的中央巡视组组长进行分析和对比)，担任2次及以上的组长共45人，22人担任1次组长，在这22人中，巡视后转任(升职)的有6人，维持原职务的有10人，6人未搜索到具体信息。在担任2次及以上的组长共45人中，担任4次以上的组长共21人，巡视经验丰富的老将担任中央巡视组组长，持续强化了巡视工作的效果。与此同时，巡视组长的任命由正部级官员担任的组长逐渐由专门化的副部级巡视专员担任，这些副部级巡视专员先担任副组长再担任组长或直接任组长，有着较强的专业业务水平，有利于巡视工作有针对性地开展。

2) 巡视人员晋升激励机制提升执行效能。党的十八大以来，巡视人员的晋升机制得到优化和改革，巡视组长的任命由正部级官员担任的组长逐渐呈现专门化、年轻化的趋势，担任一些巡视组长通过巡视得到了提拔重用[41]；有效提升了巡视执行的效能。其一，巡视组组长卸任后，调任到重要部门任职。截至2019年4月，67位组长中，3位升任中央纪委、国家监察委领导职位，8位升任国家部委任领导职位，4位升任到各省区市任省委、省纪委领导职位，2位平调到其他省级部门任领导职位。其二，巡视组副组长晋升为巡视组组长。统计表明，参加15轮 中央巡视的67名组长中，先任巡视组副组长后，经过一轮或者多轮巡视后，逐渐被任命为巡视组组长的有15人，这些人中先任巡视组副组长，经过巡视考察后逐渐被任命为巡视组组长。从巡视组长调任到重要部门工作，从副组长到组长的任命，一方面体现了中央对这些干部的信任，另一方面也反映出巡视人员的晋升激励机制促进了巡视工作的有效执行。其三，巡视组人员构成专业化、模块化。党的十八大 以来，创新巡视巡察组人员选拔机制，体现了模块化管理系统的“专业性、结构性、衔接性”特征，巡视巡察工作人员由巡视巡察办在编人员牵头，抽调各个部门的精干力量，一般由7～8个方面来源，成员包括党的各级纪律检查委员会、党的各级组织部、各级审计局以及金融监管等业务部门人员，巡视组实行模块化管理，可有效发挥各方面人员优势，形成整体合力[40]87-88。

四、结语

巡视制度是党内监督的重要组成内容。通过文章的梳理，巡视制度的发展经历了较为曲折的过程，在不同历史阶段发挥着不同的作用，具有较为鲜明的阶段性特征。作为具有高度权威性和政治性的巡视制度在党的十八大之后重新焕发出活力与效力，从而使得这一重要的党内监督制度的效力得以彰显。文章的分析表明巡视制度效力的提升在于制度的延续性与创新性并存。一方面，巡视制度的创新并非是对过往制度的割裂与废除，而是在原有制度基础上的进一步发展与创新。这使得党的十八大之后的巡视制度创新具有较为鲜明的延续性，赋予了创新更加厚重和丰富的内涵。另一方面，在延续原有制度的基础上，党的十八大以来巡视制度在主题、定位、方式、方法以及用人机制上都进行了不断创新。

制度的效力发挥在于内部和外部因素的双重影响。党的十八大以来，中央高度重视巡视工作，这是巡视制度效力彰显的最为关键的因素；与此同时，巡视工作日趋程序化、规范化；巡视人员构成趋于合理、素养不断提升，巡视力度加强，这则凸显了外部要素发挥的促进作用。巡视监督制度的改革与创新是一种新发展，它绝不是适用于处理过往问题的简单考虑，而是基于更为长远的关于权力监督建设的制度探索[42]。围绕这一探索还在进行，对于巡视制度的思考仍然值得不断深化。

注释：

① 1990年3月，党的十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》指出：“中央和各省、自治区、直辖市党委，可根据需要向各地、各部门派出巡视工作小组，授以必要的权力，对有关问题进行督促检查，直接向中央和省、区市党委报告情况。”

② 1996年《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》规定，巡视工作任务是了解省、自治区、直辖市和中央、国家机关部委领导班子及其成员在遵守政治纪律和其廉政情况并向中纪委进行汇报。

③ 1980年8月，邓小平在中共中央政治局扩大会议上发表的《党和国家领导制度的改革》讲话指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”

④ 2007年10月，党的十七大通过《中国共产党章程》，第十三条增写“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”。

⑤ 1990年，党的十三届六中全会通过的《中共 中央关于加强党同人民群众联系的决定》的有关精神，中央纪律检查委员会根据工作需要，选派部级干部到地方和部门巡视，其任务是了解省、自治区、直辖市和中央、国家机关部委领导班子及其成员贯彻执行党的路线、方针、政策以及廉政情况，直接报告中央纪律检查委员会，中央纪律检查委员会及时报告党中央。

⑥ 1996年1月24日至27日，中国共产党中央纪律检查委员会第六次全体会议在北京举行。江泽民在会上发表讲话指出，反腐败斗争的主要任务是要落实中央纪委第二次全会以来关于领导干部廉洁自律各项规定。

⑦ “四个着力”：2013年4月，中央政治局常委会审议《关于巡视工作领导小组第一次会议研究部署巡视工作情况的报告》中强调，巡视工作就是要发现和反映问题，并且首次提出“四个着力”：一是要围绕党风廉政建设和反腐败斗争，着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题；二是要在贯彻落实八项规定方面，着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等问题，紧紧盯住，防止反弹；三是要着力发现是否存在违反党的政治纪律问题；四是要着力发现是否存在选人用人上的不正之风和腐败问题。

⑧ “六大纪律”：2018年8月26日，修订的《中国共产党纪律处分条例》把党章关于纪律的要求具化为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律六大方面。

⑨ 全覆盖：党的十八届三中全会指出，改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖，这体现了巡视监督无死角、无盲区、无例外。