非正规就业者纳入失业保险制度的现实困境与制度调适

孟现玉

(1.武汉大学 法学院,湖北 武汉 430072； 2.河南财经政法大学 工商管理学院,河南 郑州 450046)

一、问题的提出

近年来，随着劳动力市场分割的加剧，全球的非正规就业人群不断增长。在我国，源于经济体制转轨、产业结构升级等因素，非正规就业占就业总数的比重已达60%左右，超出了正规就业比重，并已成为城镇就业的主要力量。[1]然而，非正规就业以其较强的异质性、分散性、无组织性以及隐蔽性(部分非正规就业部门带有流动性)等特点，使大部分就业群体游离在社会保障制度的覆盖边缘。[2]就此，国际劳工组织(ILO)、国际社会保障协会(ISSA)都提出要将非正规就业人员纳入到社会保障中。[3-4]党的十九届四中全会也提出，“要坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要。……完善覆盖全民的社会保障体系。”从现有的社会保障制度看，我国已建立起普惠性的养老保险和医疗保险(1)我国《社会保险法》规定无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险、基本医疗保险，由个人缴纳基本养老保险费、基本医疗保险费。，但在失业保险问题上，非正规就业人员却面临着制度供给严重不足的困境。根据中国社科院课题组的调查，正规就业人群中45.8%的人有失业保险,而在非正规就业人群中仅为4.3%。[5]这不仅不符合社会保险应保尽保的制度目标，也不符合对非正规就业人员基本生活水准的保障，而且不利于生产力的发展和社会稳定。

因此，本文拟从将非正规就业者纳入失业保险制度的证成入手，并试图厘清两个核心问题：当前的失业保险制度在覆盖非正规就业者上面临着哪些实践困境？如何改革失业保险制度以符合非正规就业者的特殊就业形态？

二、非正规就业者纳入失业保险制度的证成

非正规就业，可以分为非正规自雇和非正规受雇。非正规自雇包括个体工商户、自营劳动者、未付酬的家庭帮工和非正规生产者的合伙人；非正规受雇包括非正规雇员、临时工、日工、产业外包工。[6]将非正规就业者纳入失业保险制度，具有理论与实践上的必要性。

(一)理论基础：社会保障权的基本人权属性

社会保障权是在不断的社会实践中产生和发展起来的。“社会保障”一词最早出现于美国的《社会保障法》中，国际劳工局将其定义为社会通过采取一系列的公共措施来向其成员提供保护，以便与由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而引起的经济和社会贫困进行斗争，并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴法。[7]社会保障权则指的是公民要求国家通过立法来承担和增进全体国民的基本生活水准的权利。[8]它的出现表明公民除了有免于被国家干涉的消极自由，还有要求国家保障其获得尊严生活之积极自由，其不仅在各国宪法中得到承认(2)如德国宪法第161条、日本宪法第25条、意大利宪法第38条、荷兰宪法第20～22条等。，而且还出现在一系列的国际公约中。(3)如《世界人权宣言》(Universal Declaration of Human Rights)和《经济、社会和文化权利公约》(International Covenant on Economic, Social and Cultural)。可见，社会保障权已成为国际公认的基本人权。而我国在《宪法》中也规定国家尊重和保障人权，国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。由此，社会保障权业已成为我国公民的一项基本权利。

社会保障权作为一项基本权利，其主体应是普遍的，任何公民都具有社会保障权主体资格。即每一个公民在其基本生活陷入困境时都有权得到国家和社会的帮助，每一个公民都有权享受国家和社会的公共福利。[9]与此相因应，社会保险的覆盖范围正在扩张，从开始只保障产业工人，到包括依赖其生活的人以及家庭成员，随后扩张到所有雇佣劳动者、“边缘人群”(如家庭手工业者)与其他类似需要保障的人群(如小作坊从业者)，同时自由农民、自由从业者也应纳入社会保障组织，最终孕育出“全民保障”的理念。[10]

综上，根据社会保障权的普遍性原则，非正规就业者作为我国公民的一员，只要有预防失业风险的需要和预防的能力，失业保险就应该用于解决他们的问题。

(二)现实吁求：后工业时代的新型社会风险

从工业时代迈入后工业时代，生产力提高从依赖机器到信息技术产出，这种变革不仅造就了收入不平等与市场不稳定的加剧，也使风险结构发生着变化，新型社会风险逐渐显现。在不同的新型社会风险之间并未有相似之处，除了他们都未很好地被战后所建立的福利国家制度所覆盖，且都对年青人、女性和低技能的人造成影响。[11]

正规就业者与非正规就业者在失业保险上的“二元化”也被视为从工业时代向后工业时代过渡中的新型社会风险。[12]原因在于后工业时代的劳动力市场正偏离以“具有从属性的全职雇员与单一雇主之间的稳定、开放、直接的协定”[13]为主要特征的标准雇佣模式(正规就业)，并代之以临时的、兼职的、不稳定的非正规就业。然而，滥觞于工业时代，以缴费失业保险为主要失业保障手段的所谓俾斯麦福利国家却依然以正规就业为主要覆盖对象，从而导致了大部分非正规就业者曝露在失业风险中。但相较于传统劳动者，非传统劳动者面临着更大的工作不稳定，独立合同工的解雇率几乎是标准全职工人的两倍，而临时工、随叫随到的工人则几乎达到三倍。[14]再加上非正规就业是分割性劳动力市场下，低收入劳动者为了维持生计的 “生存选择”，这一就业群体具有天然的 “弱势”特征。[15]因而在实践中，非正规就业者更需要失业保障等制度安排来维护自身的生存权与发展权。

因此，为了缓解这一新型社会风险，循序渐进地扩大失业保险覆盖面应是题中之义。将非正规就业者纳入失业保险制度，通过收入替代和损失缓冲，可以预防其一旦失业即陷入贫困的危险境地，而且可以促进非正规就业者再就业，从而实现社会的充分就业。

三、非正规就业者与失业保险制度的错位

社会保障制度的覆盖面可以分为法定覆盖和有效覆盖。前者指现有的法律或集体协议规定劳动者有权参与某一特定部门的社会保障制度；后者则指劳动者在相应的风险发生时，有机会并有能力获得足够的保险利益。[16]下文将从这两个维度分别探讨我国非正规就业者与失业保险制度的错位。

(一)法定覆盖维度：覆盖非正规就业者范围窄

1.失业保险制度覆盖非正规就业者的文本检视

根据1986年的《国营企业职工待业保险暂行规定》、1993年的《国营企业职工待业保险规定》到1999年的《失业保险条例》(下称《条例》)，以及2017年的《<失业保险条例>(修订草案征求意见稿)》(下称《修订草案》)，可以看出我国失业保险制度的覆盖面正在不断扩大(4)详见《国营企业职工待业保险暂行规定》第二条、《国有企业职工待业保险规定》第二条、《失业保险条例》第二条、《失业保险条例》(修订草案征求意见稿)第二条。,但还是以具有从属性的正规就业者为主，在非正规就业者的覆盖面上还有很大一段距离。

从各地的失业保险法律规范看，目前有多数地区(天津、上海、辽宁、吉林、江苏、浙江、福建、河南、湖北、广东、海南、重庆、贵州、云南)将有雇工的个体工商户及其雇工纳入到失业保险中；湖北省还规定无雇工的城镇个体工商户、自由职业者可以选择自愿加入失业保险；南京、黄石、哈尔滨、昆明则将灵活就业者纳入到失业保险的覆盖范围。以上都构成了将非正规就业者纳入到失业保险制度的有益尝试，但总体上所覆盖的非正规就业群体还偏窄，只有极少数地区全部纳入。

2.失业保险制度覆盖非正规就业者的实证分析

失业保险制度覆盖面可以用两个指标来衡量，即失业保险参保率和失业保险受益率。失业保险参保率指的是失业保险参保人数占就业人数的比重，按照不同的统计口径，就业人数包括城镇就业人数、全国城乡就业人数和全国经济活动人口人数。失业保险受益率则指的是领取失业保险金人数占城镇登记失业人口总数的比重。

从失业保险参保率(见图1)可以看出，我国失业保险参保人数在城镇人口中占比较高，这与城镇人口较高的正规就业率不无关系，但总体上仍有一半的城镇人口未参与失业保险。而失业保险参保人数占城乡就业人数的比重和占经济活动人口的比重这两组数据则显示出失业保险在宏观层面上并未将大部分劳动力人口纳入其中，只有四分之一的劳动者可以参与到失业保险中。而国际劳工组织建议失业津贴应覆盖不低于50%的全体雇员。(5)详见国际劳工组织第102号公约《社会保障最低标准公约》。

图1 2000～2018年全国失业保险参保率数据来源：国家统计局年度数据，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.

从失业保险受益率(如图2)看，我国城镇登记失业人员虽然在逐年递增，但领取失业保险金的人数却呈现下降趋势。截止到2018年年末，全国的城镇登记失业人员为974万人，但领取失业保险金的人数仅220万人。相对应的，失业保险受益率也从2002年的57%下降至2018年的23%。从域外看，德国失业保险受益率最高，为88%，比利时、丹麦、英国、荷兰、瑞士、挪威等国家的受益率高于60%，芬兰、法国高于50%。[17]可见，我国失业保险受益率偏低。

图2 2000～2018年全国领取失业保险金人数和城镇登记失业人数数据来源：国家统计局年度数据，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.

由上，失业保险参保率和失业保险受益率“双低”的现实说明我国当前失业保险制度覆盖面狭窄。而产生这种情况的原因是多元的，其中一个不容忽视的因素即是当前非正规就业的兴起[18-19]，由于大部分非正规就业未被纳入失业保险，导致了失业保险制度“瞄准率”下降，从而造成相关数据的低水平化。

(二)有效覆盖维度：失业保险制度本身不匹配

虽然部分非正规就业者已被纳入到失业保险制度中，但失业保险制度的机制设计与非正规就业者的就业特点本身不相符，使得非正规就业者在面临失业风险时，虽然参保失业保险，但却难以获得保险给付，从而处于不利地位。这种不匹配主要表现在以下三个方面：

1.失业保险费的缴纳方面

目前《条例》规定失业保险费由用人单位按照本单位工资总额缴纳2%，职工个人按照本人工资缴纳1%的方式征收，但自2015年3月开始，我国又发布多项文件，要求降低失业保险费率。(6)包括《关于调整失业保险费率有关问题的通知》(人社部发〔2015〕24号)、《关于阶段性降低社会保险费率的通知》(人社部发〔2016〕36号)、《关于阶段性降低失业保险费率有关问题的通知》(人社部发〔2017〕14号)、《关于继续阶段性降低社会保险费率的通知》(人社部发〔2018〕25号)、《关于印发降低社会保险费率综合方案的通知》(国办发〔2019〕13号)。据不完全统计，当前已有17个省市将失业保险总费率降低至1%，其中福建省、江西省、内蒙古自治区等地规定用人单位和职工各缴纳0.5%的失业保险费，山西省、山东省、陕西省等地规定失业保险费由用人单位缴纳0.7%，个人缴纳0.3%。

这种由用人单位和个人按照工资一定比例缴纳失业保险费的方式对非正规就业者来说操作性较低：非正规就业者并无法律意义上的“用人单位”，同时非正规就业者更换工作相对频繁且收入不稳定，所以很难确定其收入，特别是个体工商户、合伙经营、街头小贩等因缺乏监管收入的途径，确定其收入更是难上加难。因此在实践中，如何合理确定非正规就业者失业保险费的缴纳，既保证失业保险基金收支平衡，夯实“大数法则”，又可避免非正规就业者负担过重，以至于造成断保、退保现象的发生，是我们需要考虑的一个现实问题。

2.失业保险待遇的领取资格方面

《条例》规定了一系列的失业保险待遇领取资格，其中核心的失业保险金领取资格需满足三个条件：单位和个人按照规定履行缴费义务满一年；非本人意愿中断就业；需要办理失业登记并有求职要求。

首先，对于缴费义务满一年，实际上是规定了劳动者在领取失业保险金前的最低工作时间，即在申领失业保险金时，应累计工作一年。这与非正规就业者间断性、不稳定性的就业特点是极不符合的，由于缺乏就业保障和对劳动时间的控制，很多非正规就业者不满一年即陷入失业状态，有的甚至只有短短数天或数周，因而要达到累计工作一年需要较长的过程，而在此过程中很可能会陷入贫困。

其次，对于非本人意愿中断就业，我国《失业保险金申领发放办法》中规定了五种情形。(7)《失业保险金申领发放办法》第四条规定非因本人意愿中断就业的是指下列人员：(一)终止劳动合同的；(二)被用人单位解除劳动合同的；(三)被用人单位开除、除名和辞退的；(四)根据《中华人名共和国劳动法》第三十二条第二、三项与用人单位解除劳动合同的；(五)法律、行政法规另有规定的。除第一条和第五条外，其他三条都要求的是用人单位主动中断雇佣或是用人单位有过错导致雇员中断就业。这种狭隘地对“非本人意愿中断就业”的解读，并不符合非正规就业者的现实需求。一方面第四条中所规定的雇主过错原因比较狭窄，无法涵盖现实情况；另一方面对于非正规就业者而言，由于其工资微薄、缺乏社会保障，再加上雇主也没有提供包括医疗、养老等方面的保护，因而很难抵抗一些生活风险，例如在遇到疾病、儿童保育等事项时，他们往往只能选择中断就业，但法律中又没有把照护或育婴作为“非本人意愿中断就业”的合法情形。

最后，在办理失业登记且有求职要求上，我国《就业服务与就业管理规定》中只明确列出了六种可以办理失业登记的人员，但并不包括非正规就业者。(8)《就业服务与就业管理规定》第十五条规定：失业登记的范围包括下列失业人员：(一)年满16周岁，从各类学校毕业、肄业的；(二)从企业、机关、事业单位等各类用人单位失业的；(三)个体工商户业主或私营企业业主停业、破产停止经营的；(四)承包土地被征用，符合当地规定条件的；(五)军人退出现役且未纳入国家统一安置的；(六)刑满释放、假释、监外执行的；(七)各地确定的其他失业人员。地方上虽有部分省市将非正规就业者纳入到失业登记范围，但仍有大部分省市未纳入。且有部分省市对失业登记进行了限制(9)如《青海省就业失业登记管理暂行办法》(青人社厅发〔2018〕89号)第十九条规定青海省只对在法定劳动年龄内，有劳动能力和就业要求，处于无业状态的青海省户籍城镇常住人员进行失业登记；《广州市就业失业登记办法》(穗人社规字〔2018〕12号)第十一条规定灵活就业人员中断就业并需办理失业登记的须满足两个条件：1.停止缴交城镇企业职工基本养老保险。2.如为非本市户籍人士，需在本市居住满半年且持有本市居住证且当前未参加本市社会保险或符合失业保险金领取条件。，这些限制对非正规就业者参与失业保险造成了一定障碍。

3.失业保险的待遇水平方面

失业保险的社会性，决定了其应坚持基本生活保障原则，优先为失业人员提供维持一般社会生活水准的最基本需要，但我国的失业保障制度目前还带有社会救助的性质和属性,失业保险给付期限长而给付标准低。[20]

首先，在给付标准上，我国失业保险金的给付标准是按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平规定的，实践中，大部分地区都按照该规定执行。(10)现在我国各地的失业保险金标准确定依据有四类：一是有20个省份参照最低工资标准的一定比例确定，比例系数一般在55%～80%之间；二是两个省份参照城市最低生活保障标准确定，吉林和西藏分别以城市最低生活保障标准的120%和155%～165%确定失业保险金标准；三是两个省份参照失业前的平均缴费基数确定，江苏和海南分别以失业人员失业前12个月平均缴费基数(工资)的45%～55%和60%确定失业保险金标准；四是8个省份按照其他方式确定，主要是根据当地经济发展情况、工资变动情况、最低工资标准、城市最低生活保障标准、物价上涨等因素综合确定失业保险金标准，或确定固定给付标准，并进行不定期调整。[17]这一规定将失业保险金与缴费分割开来，既有悖于保险原理，又使缴费义务与待遇权利不对等，同时也使失业保险金替代水平偏低。从全国看，2018年我国失业保险金人均1266元/月，失业保险金替代率(失业保险金/ 就业人员平均工资)仅为18.4%。[21]而国际劳工组织在《社会保障(最低标准)公约》中提倡失业保险金标准应不低于失业前收入的45%。其次，在失业保险待遇支付范围上，除失业保险金外，失业保险待遇还包括领金期间缴纳的基本医疗保险费(医疗补助金)、死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金，接受职业培训、职业介绍的补贴。在《修订草案》中还增加了为领金人员缴纳基本养老保险费和发放技能提升补贴、职业技能鉴定补贴、创业补贴、稳定岗位补贴。但目前许多措施还未落到实处，失业保险支出范围还比较狭窄。最后，在给付期限上，目前失业保险金领取期限仅仅与参保单位和个人的缴费年限挂钩(11)《失业保险条例》第十七条规定失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；累计缴费时间满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月；累计缴费时间10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。，而非正规就业者由于特殊的就业形态往往无法形成长期的缴费事实，因此只与缴费年限挂钩的失业保险金给付期限对非正规就业者来说必然是不公平的。

综上，因非正规就业者往往收入较低且有较重负担，因此以目前的失业保险待遇，很难维持非正规就业者的适当生活水准，更无法有效保障其再次就业。再加上失业保险的申领条件严苛、手续繁琐，从而使多数非正规就业者望而却步。另外，非正规就业人群的收入差距很大，一些自由职业者如作家、自由撰稿人、律师、自主创业等人员收入较高，而另外一些临时工、季节工等则收入较低，如若按照统一待遇支付，则势必很难达到平衡。

四、非正规就业者纳入失业保险的制度调适

(一)法定覆盖维度：循序渐进纳入非正规就业者

将非正规就业者纳入失业保险制度具有一定的理论正当性，不仅可以有效保障非正规就业者的失业风险，而且也有助于促进社会再就业和充分就业，从而维持整个社会和经济的和谐稳定。从域外经验看，已有部分国家将非正规就业者纳入到失业保险中去,如有些国家将农民(如德国、日本、西班牙)、个体劳动者(如丹麦、挪威)纳入参保范围；有些国家(如日本、法国、西班牙)为建筑工人、码头工人、铁路工人和海员建立单项失业保险制度；还有些国家对临时工、季节工的失业保险有专门规定，如日本规定季节性受雇者、短期受雇者(不满1年)均可享受一次性保险金。[22]表1简要列举了一些国家的失业保险制度覆盖范围。

表1 世界部分国家的失业保险制度覆盖范围

我国失业保险制度在纳入非正规就业者时，可以借鉴以上国家的经验，先覆盖部分非正规就业者群体再逐步推广。其覆盖顺序既可以遵循简易程度，也可以遵循群体规模或是其他相关标准。

(二)有效覆盖维度：改革失业保险制度

1.建立非正规就业者失业保险缴费机制

在非正规就业者失业保险费的缴纳上，有学者认为应建立个人账户，并与养老保险账户对接(丁煜，2008；田大洲，2017)。[25-26]也有学者提出要取消费率，按固定额度缴纳(杨怀印、曲国丽，2010)。[27]笔者认为前者虽然在一定程度上可以减少道德风险，提高非正规就业者的参保积极性，但是个人账户本身缺乏风险分担性，且一般都需较高的缴费以满足后期利益的累计从而应对失业风险，但那些低收入者(往往失业风险也较高)往往无法承担这种高缴费；而后者则无法体现非正规就业者内部的收入差距，也无法满足不同的失业保障需求。因此根据非正规就业者的就业特点，我们还应坚持按费率缴费，并在以下几个方面进行改进：

第一，合理确定缴费基数和缴费比例。缴费基数是社会保险制度合理设计和平稳运行的关键参数，在社会保险制度运行中具有重要作用，它直接决定了缴费负担、待遇水平以及基金财务平衡性。[28]对于非正规就业者，由于其收入很难确定，因此我们可以借鉴当前非正规就业者参加养老保险和医疗保险的经验，以就业人员平均工资(12)《降低社会保险费率综合方案》中规定目前的就业人员平均工资计算口径为本省城镇非私营单位就业人员平均工资和城镇私营单位就业人员平均工资加权计算。为缴费基数的计算基础。在缴费比例上，根据降低社会保险费的要求，非正规就业者参加失业保险可以采取1%的总费率，与社会总体保持一致。

第二，设置失业保险缴费基数上下限额。针对非正规就业者内部的收入差距，为了更好地体现其缴费能力和不同的待遇水平需求，在征缴失业保险费时，应设定缴费基数上下限额。具体可参考《降低社会保险费率综合方案》中对个体工商户和灵活就业人员参加企业职工基本养老保险的规定，即在本省全口径城镇单位就业人员平均工资的60%～300%之间。也就是说，非正规就业者缴纳失业保险的缴费基数最高应为本省全口径城镇单位就业人员平均工资的300%，最低为60%，非正规就业者可以在这个范围内自行申报缴纳或由政府划档选择缴纳。从域外看，也有部分国家设立了失业保险缴费限额。如加拿大规定计算失业保险保费的最高年收入为51 700加元(2018)，且每年进行调整；美国联邦计算失业保险保费的最高年收入为7000美元，各州计算失业保险保费的最高年收入在7000美元到45 000美元之间。[29]

第三，对低收入者给予失业保险补贴。在实践中，可以对收入低于一定额度如最低工资标准的非正规就业者提供失业保险补贴。天津市就规定失业保险基金可用于对工作时间、岗位、收入不固定的灵活就业人员的社会保险补贴的支出。(13)详见《天津市失业保险条例》第十二条。在其他国家，如加拿大规定，收入低于2000加元的参保人将获得全部或部分的保费退还。仅在2016年，加拿大就有92 500人符合保费退还资格，并有73.7%的人提出申请，最终有65.3%的人获得返还。返还的总金额为1040万美元，相当于每个人获得17.17美元的返还。[30]

2.放宽非正规就业者失业保险待遇领取资格

在非正规就业者失业保险待遇领取资格上，首先应把享受失业保险待遇按缴纳义务满一年的规定改为按周或按小时计算，以更有利于将非全日制工、兼职工、小时工、临时工等非正规就业者纳入失业保险。从世界来看，已有部分国家采取此方法。如德国把享受失业保险金的计算方法由过去的工作周数改为小时数，让更多的从事非正规就业人员可以领取到失业保险待遇[31]；加拿大也规定根据当地失业率，在最近52周内工作420到700小时的参保人可以领取失业保险。具体地说，失业率在0%～6%之间，需工作700小时；失业率为9.1%～10%的，需工作560小时；失业率高于13%的，为420小时。荷兰则规定领取失业保险金需在过去39周内工作26周。[32]缴费义务的时间长短，直接影响着参保人领取失业保险金的资格。时间过长，将会减少失业保险金领取，同时使短期就业、临时就业的劳动者不愿意参保；而时间过短，则会产生道德风险，即一旦符合领取失业保险金的资格就停止工作，而且也不利于失业保险基金的财务平衡。因此，在确定缴费义务时长时，应当在扩大失业保险覆盖面与不损害参保积极性之间取得平衡。

在非本人意愿中断就业上，可以从两方面入手。一方面应该增加兜底条款，即非本人意愿应包括具有合理理由，该合理理由可以与雇主有关，也可以是私人原因，并可以通过严格定义和第三方证明加以控制。如在美国，合理理由通常都被明确地限制在与工作有关、归因于雇主或涉及雇主过错的理由，但也有一些州将合理理由不再限定于工作相关，而可以包括合理的私人原因。美国2009年的《复苏与再投资方案》中也规定对因“迫不得已的家庭原因”如家暴、照顾生病的家庭成员、跟随换工作的配偶而失业的劳动者放开失业福利的资格条件。[33]总之，非本人意愿至少应包括因家庭原因而导致必须离开工作，如育婴等。另一方面，应加强制度约束以降低道德风险的产生。如将失业保险金的领取与接受职业培训结合起来[34]；或以灵活就业人员到经办机构办理参保登记并按规定缴费作为建立失业保险的必要条件[35]；或者加强信息管理建设，必要的由雇主协助明确非正规就业者的就业信息。

在失业登记上，应为非正规就业者设置较为简单易行的登记政策，同时应减少相关限制，如户籍或就业年限，以符合非正规就业者的流动性特点。

3.提高非正规就业者失业保险待遇水平

在提高失业保险可及性的同时，如不考虑福利的充足性，那么就无法给予非正规就业者适当的收入保障,因此失业保险待遇应该足以维持劳动者的基本生活水准。当前的失业保险待遇水平偏低，无法满足非正规就业者的需要，在提高失业保险待遇水平上，可以从以下几个方面进行突破：

第一，将失业保险金待遇水平与缴费相挂钩，使缴费义务与待遇权利相符合。这里包括两层意思：其一，失业保险金待遇水平应与缴费多少正向相关，即建立差别化的保险待遇制度，缴费多则应享受的失业保险金待遇水平就高，反之则低； 其二，失业保险金待遇水平应与缴费基数挂钩，只有这样才能更大程度上保证非正规就业者的适当生活水准。江苏省和海南省目前就分别以失业人员失业前12个月平均缴费基数(工资)的45%～55%和60%确定失业保险金标准。从域外看，多数国家的失业保险金都是按照雇员工资(或收入)的一定比例支付的。如美国失业津贴的数额一般等于领取者以前周薪的一半；日本失业津贴的数额为其平均日工资的45%～80%；英国失业津贴最高为年度周收入的85%。(14)Marc Van Audenrode et al, supra note 29, P. 26.

第二，将失业保险金给付期限与就业历史、年龄、区域挂钩。如在比利时，当地妇女由于失业率较高，领取救济金的期限就较长，相同年龄和居住在同一地区的男性和女性之间的差异可以达到52个月。其他如法国、德国、挪威、瑞士等也都将失业保险待遇持续时间与就业历史、年龄挂钩。[25]由此可见，将失业保险金给付期限与就业历史、年龄、区域挂钩，可以形成差别化、有针对性的给付体系，可以有效应对我国非正规就业者年龄跨度大、就业形态多样、跨区域流动就业的特征。

第三，增加失业保险支出项目。目前《条例》规定的失业保险支出项目较为狭窄，从各地看，已有多数地区扩大了失业保险支出项目。如天津、河北、山西等对于领金期间生育的女性失业人员发放生育补助金或缴纳生育保险费；上海对接近退休年龄失业人员、大龄失业人员及因患严重疾病短期内难以就业或者因其他原因造成生活确有特殊困难的人员提供保障。(15)《上海失业保险条例》第二十条规定失业人员领取失业保险金期满，因患严重疾病短期内难以就业或者因其他原因造成生活确有特殊困难的，可领取失业补助金；缴纳失业保险费年限长、年龄大的失业人员除申请领取失业保险金外，还可以同时申请领取失业补助金。第二十二条规定失业人员在领取失业保险金期满后，非本人主观原因确实不能重新就业，且距法定退休年龄不足2年或者因特殊原因确需放宽的，可以申请继续领取失业保险金至其法定退休年龄。继续领取的失业保险金标准为其第13个月至第24个月领取标准的80%，但不得低于本市当年城镇居民最低生活保障标准。从域外看，有部分国家向失业者提供照料津贴，如美国对每一个符合资格的儿童发放每周1～154美元的津贴；加拿大根据家庭收入以及子女人数、年龄情况，额外支付参保人平均周收入的25%；日本对照料儿童的，前六个月给予参保人离职前前六个月日平均工资的30倍的67%，此后支付50%。对于其他照护的，给予离职前最近六个月平均日工资的67%。也有国家对老年工作者提供津贴，如日本对老年参保人一次性支付失业前六个月内的平均日工资的50倍(参保不到一年的，则发放30倍)；此外对60岁以后继续就业的，将视其工资减少情况，发放最高月工资15%的津贴。还有国家对不符合失业保险待遇条件或用尽失业保险待遇的参保人提供援助，如美国一些州对未达到缴款期限或者已经用尽失业保险待遇但正参加职业培训的人员提供收入援助。(16)Social Security Administration, “Social Security Program throughout the World”.

综上，我们应借鉴本土与国际经验，扩大失业保险支出范围，更好地保障失业人员的生活水准，这样才能提高非正规就业者的参保积极性。

五、结 语

我国失业保险制度自建立以来，为失业者提供了基本的生活保障，促进了再就业，减轻了国家负担，在反贫困和稳定经济、社会方面也发挥着重要作用，是社会安全网的关键一环。但随着兼职工、临时工、合同工、自雇者等非正规就业者的不断增长，对仅覆盖正规就业的传统失业保险制度造成了冲击。传统失业保险制度在法定覆盖维度和有效覆盖维度上面临着实践困境，也导致了近年来领取失业保险金的人数不断下降，因此我们有必要对现有的失业保险制度进行改革，以更好地将非正规就业者纳入失业保险。