国外高放废物处置公众参与研究现状——以芬兰、瑞典为例

马嘉翌，张海洋，陈 亮

（核工业北京地质研究院，北京 100029）

随着核工业的迅速发展，放射性废物安全处置已逐渐成为影响环境保护和核工业持续发展的战略性课题。现已研究表明，在众多放射性废物治理类项目中，最具有代表性、社会敏感度最高、公众参与机制研究最深入的为高放废物处置项目。高放废物的特点为放射性水平高，毒性大，发热量大，若不加以安全处置，会对自然环境和人类社会带来巨大的破坏作用［1］。因此，高放废物的处置是核废物管理中最为重要的课题，已引起国际社会的广泛关注。目前，矿山式深地质处置被国际上公认为处置高放废物最有效可行的方法。

国内从1985年起开始进行大范围区域调查，筛选出预选区，然后通过对预选区域调查和研究筛选出预选地段，再对场址进行详细评价和深入勘察，确定最终场址。高水平放射性废物处置库是全国选址集中处置，当地公众需要经历涉核设施 “从无到有”的心理转变。因此，高放废物处置公众参与机制研究迫在眉睫。

1 高放废物地质处置公众参与背景及定义

由于核设施的邻避效应，出现类似反对的案例不在少数。一方面由于公众对其认知水平不高，对这类项目较为敏感；另一方面，随着公众权力意识的增强，利益诉求日益多元，加之可能存在的各种势力复杂交织，使得公众接受性成为涉核项目的关键制约因素之一。因此，开展公众参与研究并切实提升公众接受性是高放废物地质处置顺利推进的关键。

公众参与由 “公众”和 “参与”两个概念组成。其中，针对核废物处置，公众通常是指除核废料处理者以及政府以外的民众，公众按照利益相关程度又分为：周边民众、兴趣人群和其他人［2-3］。参与是指一个过程，通过这个过程，公众可以了解核废物处置的相关知识与情况、可以共同影响处置库建设的最终决策。

高放废物地质处置库的建设旨在阻止污染物扩散迁移，消除核安全隐患，隔离放射性废物和人类生态环境，保护生态环境。大型环保项目建设的公众沟通已有相应的参考执行办法。包括环办核电函［2016］779号核电项目公众沟通工作指南（试行）、环办函［2015］1134号附件、环办函［2015］1745号附件输变电工程公众沟通工作指南（试行），但是考虑到高放废物地质处置库的特殊性，上述公众沟通工作指南并不完全适用。

2 高放废物地质处置公众参与研究框架

研究表明，国外高放废物地质处置公众参与研究非常系统，涉及相关研究内容主要包括以下方面：

1）职能分工：为实现地下实验室及处置库的建设，需要由各部门协同合作。对于其技术条件评估方面，由相应的研究部门和评估单位组成；对于公众沟通工作方面，也应建立独立的科学委员会，对接公众，监督处置方的工作。

2）科普宣传：由于放射性废物处置涉及到的知识和技术较为复杂，让公众参与之前，公众都需要对其有一定的了解。科普宣传方面的调研主要关注的是宣传内容、方式。

3）信息公开：知情权是公众应有的权利，信息公开为公众了解和监督环保工作提供必要条件。国外已有的公开的内容、时间和方式是重点。

表1 公众参与调研框架Table 1 The framework of public participation

4）调查评估：为得到公众的反馈意见，可以通过多种形式，让公众深入了解并且提问咨询，让公众能够直接影响到最终的决策。

5）共享共建：为增强高放废物地质处置的公众接受度，适当的措施通过设计和实施可以切实提高可接受度，由于人文经济条件不同，该部分调研可作为方向指导。

3 芬兰高放废物地质处置公众参与调研情况

由于放射性废物治理尤其是高放废物处置有高度的敏感性，在公众支持度方面，芬兰作为全球第一个获得处置库许可的国家，有较为完善的环境社会影响评价程序，且在具体工程实践中积累了大量的经验和教训。现以芬兰为例进行公众参与基本情况的调研。

3.1 职能分工

核废物处置公司（POSIVA）由芬兰核电站运营商TVO和Fortum所有，负责乏燃料处置研发工作和乏燃料处置库的建设和运营，以及公众参与的工作［4］。

芬兰技术研究中心（VTT）从事乏燃料或高放废物地质处置的技术研发工作。

贸易与工业部（KTM）为审管部门，负责颁布核装置的法规并颁布执照。

辐射和核安全中心（STUK）为独立的监管组织，对核装置的安全及其运行实施监管的责任。

3.2 科普宣传

已有经验表明，在早期就寻求与利益相关方的公开对话，参与水平会大幅提升，并且可以降低其中提交规划申请时产生异议的潜在风险。沟通主体与利益相关方的合作分为了综合沟通和开放式互动，其中互联网上的文件、地图和视频、新闻发布和小册子等都是公众宣传的方式。

1995年Eurajoki市、Posiva和TVO建立了合作组，与学校和社区合作，组织各类活动让公众了解业主如何开展工作和相关的历史等等。在辐射日活动中，学校计划针对八年级学生以如何开展放射性工作，如何处理放射性废物为主题，同学可以参观极低放射性废物处置库，与高中的物理课程相结合，实现辐射防护和辐射测量的实操。

在芬兰，感兴趣的公众可以通过TVO和访客中心服务，直观地了解处置库的相关技术和建设安全。访客中心每年接待约13 000访客，包括普通公众和家庭等各种群体。参观前一周前预定主办人员和场所资源，并在参观前三到五小时讨论安排行程，在参观过程，游客可以感受到工作人员的工作热情，可以选择徒步和自驾参观Olkiluoto，也可以参观ONKALO的地下展厅和访客中心展厅。沿途工作人员会向访客介绍相关科普知识，生动地讲解案例，途中的信息展板也作为协助引导，文字不多却提供了关键信息。在主动对话过程中，尽可能做到透明公开，向不同群体讲解以确保他们更好地理解。图1是自1997年以来的访客数量，通常6月至8月参观人数较多，且在2011年福岛核事故之后都保持较高的参访水平。

3.3 信息公开

芬兰在高放废物处置项目开展之前要求进行环境社会影响评估（ESIA），ESIA程序的目标是识别由项目实施引起的积极和消极影响，改进环境社会影响评价并在规划和决策时加以考虑，提升项目信息对市民或利益相关者的可获取性，从而提高他们参与项目规划的可能性。

自申请高放废物处置项目那刻起向就业和经济部提交通知后，在各大媒体和报纸上通告，通知也显示在就业和经济部官方网站上。评估方案在公司和部门官网上都有展示，期间公司开始组织公开评估活动。一旦Posiva向就业和经济部提交了评估报告，就业和经济部会把报告内容公开［5］。

图1 芬兰游客中心最近20年来参访人数 （据Posiva提供）Fig.1 Visitors to Finnish tourist center in recent 20 years （according to Posiva）

另外，Posiva的工作报告和研究报告都发布在官方网页上，可在数据库中检索查询。年度审查和出版物以及高质量的图片和链接都可以在官方网站上查询到。

3.4 调查评估

3.4.1 环境社会影响评估程序

在芬兰涉核项目获批至少需要获得STUK良好的安全评估，候选地市政当局的批准，政府的有利决定以及议会的批准。在根据芬兰核能法规定，放射性废物处置首先要进行环境社会影响评价（ESIA），政府、议会和市局在这个阶段有否决权，随后可向政府申请建设许可证和运营许可证。

在芬兰的ESIA程序中，要求邀请感兴趣的利益相关方对ESIA过程的结论和提议发表意见。部分沟通包含在法定过程中，部分沟通是基于自愿原则的。沟通形式可以多种多样。其中的利益相关方包括主管当局、其他主管部门、市政府和市政部门，公民及环境组织，附近地区的原住民，工会和利益集团，媒体等等。

环境社会影响评估程序实现负责处置计划的各方与参与各方之间的互动。先向专家和公民介绍项目的总体情况，再按照不同的利益相关性召集相应的审计小组从而提出不同方面的意见，确定后完成环境影响报告。公民也可以表达他们的意见，最终将报告和相关意见和声明附加在申请中。需要被评估的影响内容包括：建设和运营对景观和土地使用，生物多样性、植被、动物和保护区，水系，地下水，土壤和基岩，气候和空气质量，交通，噪音和灰尘，人类和社会经济，健康，娱乐，文化遗产，与其他项目等综合影响等等

目前，芬兰的环境社会影响评价也面临一些挑战，由于ESIA开展于项目早期，输入的相关技术信息通常并不明确，信息的缺乏导致环境评价过程中通常采用最坏的假设，因此进行影响评价仍需要全面多样的信息。

3.4.2 民意调查

除了在环境社会影响评价过程的公众参与外，还有相应的市场调查，收集并分析需要的数据，使得制定计划、采取行动或投资更加可靠，首先定义目标群体，包括数量、性别、年龄、生活条件等，再确定目标群体的代表性样本。其调查方法包括：

1）定性研究：以非数值的数据形式表达；用于获得对内在原因、观点和动机的理解；其特性是样本数量通常很小，受访者是精挑细选的；其成果认识能够加深对问题的洞察，或者为可能的定量研究发展有关的想法或假设；研究方法包括焦点小组、面对面访谈和观察。——用于回答为什么和是什么的问题

2）定量研究：通过产生数值数据或者能转化为有用统计量的数据来量化问题；用于量化态度、观点、行为和定义的其他变量，以从更大的样本总体中概括结果；量化数据的收集方法相比定性数据的收集方法有更高程度的结构化，同时包括不同形式的调查：线上调查、小组调查、移动调查和电话采访——用于回答有多少的问题。

在调查评估方面，选择第三方公司，结合定性和定量研究设计调查问卷，选择调查人群，获得芬兰当地的公众的意见，有效帮助放射性废物治理工作的进一步开展。

3.5 共享共建

在选址阶段就在候选地点的社区开放了办公区域，向周边居民介绍该项目，并且向各社区征求了意见，并向他们承诺，如果该地被选中，他们将获得否决权；近40年来，第三方独立机构、学界、政府及Posiva公司各司其职，在该市创造七成以上民众支持，已获得全世界第一个地下核燃料永久处置库许可。

Posiva乏燃料设施项目对区域经济的影响分为直接就业、收入、移民、人口的影响和间接税收、政府补贴的影响。

3.5.1 就业和人口影响

设施运营期间的生产和就业效应是通过与建设期相似的多级链生成的，日常和临时雇员在设施影响范围内消费了一大部分收入，增加了相关企业的生产和就业。如图是在投资和建设阶段估计的就业影响，预估的就业岗位增加千个。而且，增加的就业会带来人口迁入，自从2003年起Eurojoki的人口就呈增长趋势，到2017年Eurajoki市区有9500户居民，整个城市有54 700户居民。

3.5.2 市政经济影响

芬兰市政府在土地使用规划、儿童日托、教育和社会健康服务等多项工作中都享有很大的自主权；市政府的收入主要依赖于各项税收和政府补贴；Posiva设施对市政收入的影响首先就是房地产税。房地产税由土地和建筑（包括地下储存设施）两部分组成；其次是地方税，市政府在法律设定的范围内确定每年的税率；在2018年，Eurajoki市的土地和住宅建筑税率最低，而核电厂和处置设施的税率最高，土地和大部分的非住宅建筑是0.93%～2%，住宅建筑是0.41%～0.9%，核电厂和乏燃料处置设施高达3.1%。2018年的房产税为250万欧元，到2024年建成后房产税将达到530万欧元。

乏燃料处置设施的建设和运营在很多方面影响了所在地市甚至更广的区域，特别是在商业、就业和收入，人口，市政经济和本地服务方面。市政府非常重视设施建设和运营的长期性，因此可以合理预测其影响范围和情况。

4 瑞典高放废物地质处置公众参与调研情况

瑞典处置库围岩类型与我国一致，瑞典公众接受性经历了由低到高的变化，并且与我国建立了长期稳定的合作关系，可以通过他国已有的公众沟通历程，了解如何更好地实现公众参与，提高公众的可接受度。

4.1 职能分工

瑞典核燃料和废物管理公司（SKB）为放射性废物管理工作的实施单位，也是研究开发和工程建设的总承包单位。负责核研发计划和经费计算、选址、场址评价、处置库建设、运行和关闭、以及安全评价工作。

瑞典核电检查局（SKI）负责监督核电厂和核废物设施的安全。SKI也负责评估核废物管理计划和评估SKB核废物管理费用年度估算报告，并向政府提交每年的核废物基金费率和担保额的建议。

瑞典辐射安全管理局（SSM）由前瑞典辐射防护局（SSI）和前瑞典核能监察署（SKI）合并成立，向环境和能源部报告。SSM制定有关辐射活动的规定，监督检查活动是否遵循规则，对于核设施的建立，SSM具有处理申请、审查和决定相关许可证分发的资格，并就许可证事宜向政府提出建议。

瑞典核废物管理国家委员会（KASAM）为政府的高级咨询机构，向政府部门及瑞典辐射安全管理局提出独立审评建议［7］。

4.2 科普宣传

在SKB官网上可以看到参观人员的界面，他们欢迎来自学校、公司和其他组织的参观者，联系他们预定参观。通过参观了解SKB在做什么，以及每个场址的环境和处置对象。Forsmark和Oskarshamn的参观项目，包括短寿命放射性废物的最终处置库、Aspo硬岩实验室、乏燃料集中存储设施以及废物罐试验室。

Aspo地下实验室位于斯德哥尔摩以南350 km， 距 Simpevarp 核电站约 5 km［6］， 用于高放废物地质处置技术研究，同时也为普通公众了解处置技术提供一个窗口，提高公众对高放废物处置安全性能的信心，目前每年约有1.2万人参与。SKB安排了五个引导员，其中一个是公众交流部门的负责人，两个地质方面的专家，两个专职负责引导和安全，工作人员将在地下实验室带领进行巷道裂隙编录实习。此外，SKB允许公众在井下自由拍照。

4.3 信息公开

20世纪90年代由SKB负责可行性研究，实际由项目经理领导，指导委员会和参考小组可以提出建议并影响决策工作。可行性研究的费用由SKB支付，所以公众在那时无法正式影响其决策，但在研究期间举行了几次新闻会议，个人可以就具体情况提出问题和评论。另外，在SKB的官网上有关于SKB的具体信息，官方网页介绍包括已有的放射性废物处置设施和正在建设的处置设施，还有研究和技术的介绍，包括实验室的研究内容和社会研究。对SKB的专业形象、废物管理的科普事项、处置项目以及参观流程都有详细信息供公众在官网自行查询。

4.4 调查评估

瑞典核燃料和废物管理公司重视与利益相关方的对话，在对话过程中采用积极的主动式方法，走向公众，并把公众请进来。了解世界发展面临的新形式，接受自媒体和网络技术条件下的公众沟通问题。鼓励开展多形式对话和理解，尽可能针对地质处置达成更广泛的共识，有效推动处置设施的深入发展［8］。

瑞典在调查评估方面做了一系列工作，于2017年举办了为期5周的环境许可听证会，在听证会的前几周，法院就已经向SKB、SSM和其他各方提出了许多问题，在听证会期间SKB致力于提供这些问题的答案。两个市政当局都认为SKB已回应并遵守了市政当局提出的大多数观点。

另外，在Oskarshamn市有79%的人赞成Clink封装厂的建设。每年，SKB都会在处理瑞典乏燃料计划组织的城市中评估公众舆论如图2左，在Osthammar市有77%的受访者表示，他们完全赞成最终处置计划，这一水平已经稳定了好几年。同时，对SKB的信心水平也是调查的一部分，民意调查还包括询问被调查对象对SKB的信心情况如图2右，两地公众对公司都十分信任，支持度达到80%左右。

图2 Osthammar居民对处置库的支持度（左）和两个候选场址居民对SKB支持度（右）（据SKB提供）Fig.2 Osthammar residents support to Forsmark repository （left） and the two SKB sites（right）（According to SKB）

4.5 共享共建

瑞典在核废物处置领域有专门的社会科学研究，关注当地的劳动力可用性、公众意见、对房地产和旅游的影响以及社会心理变化等。通过社会学方面的场址调查，调查并得到以下方面的结果，包括现状与未来发展；对低放和区域经济的影响；对劳动力市场的影响；在形象与旅游方面的影响；对房地产和地产价格的影响；对健康、态度、观点和接受度的影响；对人口和商业的长期预测。这是一种和当地居民沟通的方式，当某市同意进行可行性研究，也就是同意在该处建处置库时，政府会关注于当地的就业机会和社会共享共建，开展详细调研和确定最终建处置库的可能性。

瑞典通过教育、创新系统支持、商业发展、基础设施建设、旅游设施、劳动力市场扩张、能源领域的投资、废物罐工厂的发展、以及SKB地下实验室进一步发展来为该地区提供附加价值，实现当地与处置库的共享共建。

5 结论

综上所述，芬兰和瑞典的良好经验能为未来我国相关机制策略的制定提供一定的参考和指导，公众的信任和信心是整个活动成功的一个先决条件，可以保证高放废物处置未来几十年的稳定开展，要使高放废物地质处置项目顺利进行可以满足以下条件。

1）国内应该在高放废物处置的规划开发的早期阶段以及后续的整个过程中，让公众参与进来。

2）需要建立较为完善系统的组织分工，高放废物地质处置工作分工包括执行机构、监管机构等，还应组织公众参与团队。

3）在选址建造之前需要得到专家权威的支持，并且公众共同参与制定导则办法，所选场址需要得到当地政府和民众的同意。

4）同时通过媒体报道和科普保证复杂的技术资料简单易懂且准确客观。在此基础上，在网络、报纸、新闻中做到及时充分的信息公开，保障公众的知情权。

5）让公众与专家面对面交流，咨询反馈，可以使公众参与更加充分，并且得到更多公众的支持。

6）通过共享共建实现和社区的融合，重视与当地居民的沟通，创造就业机会，刺激经济发展。

基于共识的选址过程要通过国家机构、地方政府、当地公众和普通民众共同参与进行决定，这比自上而下的方式选址成功几率更大。因此，通过采取一定的沟通策略和公众参与机制打消公众关于计划中乏燃料和高放废物的运输、贮存和处置的疑虑，证明高放废物处置可以保证公众健康并保护环境安全，从而保证该项目可以顺利进行。