乡村旅游业可持续发展的制度性对策初探

周黎

摘 要：乡村旅游是指以具有乡村性的自然和人文客体为旅游吸引物，依托农村区域的优美景观、自然环境、建筑和文化等资源，在传统农村休闲游和农业体验游的基础上，拓展开发会务度假、休闲娱乐等项目的新兴旅游方式。乡村旅游在后工业化时代的今天已经日益成为一种主要的旅游方式，而走可持续发展的路径，势必成为科学首选。本文从政府、村（社区）、品牌推介、项目建设等四方面，探讨促进可持续发展的制度性措施。

关键词：乡村旅游;可持续发展;内生式发展

本着开发扶贫、生态建设、人口控制的三大原则，20多年来，试验区经济社会发展取得了很大的成就。2014年5月15日，习近平总书记对试验区的发展作出重要批示，指出建设好毕节试验区，不仅是毕节发展、贵州发展的需要，对全国其他贫困地区发展也有重要示范作用。省委赵克志书记也作出重要批示，要求全市把思想统一到总书记的重要批示精神上来，向党中央和总书记交上一份合格的答卷。据统计，毕节市目前有人口833.89万人，其中有772.79萬农业人口，贫困人口仍然超过250万。如何将习总书记的重要批示落实到位，不辜负党中央、国务院的对试验区的殷切期望和关怀，成为摆在试验区人民面前的一个最重要的政治任务。毕节试验区长期相对落后的发展状况，保护了境内许多优秀的旅游资源。结合试验区的地理环境和区位优势，发展旅游产业，特别是发展乡村旅游业，成为助力试验区经济社会发展的强大引擎。据2013年的统计数据（见表一），毕节旅游业发展的产值比重在不断增大，增速也高出所有产业的发展。

表一：2013年毕节市三大产业产值增速对照表（单位：亿元）

农业 工业 第三产业 旅游业

产值 196.60 449.75 395.58 207.61

增速 6.8% 17.2% 16.0% 27.4%

由此可见，大力发展旅游产业，已经成为毕节试验区经济社会发展的重要方向和趋势，这是试验区发展的内在要求，也是经济社会发展的时代需要。试验区建立26年来，实现了生态环境从不断恶化到明显改善的跨越，紧紧守住了生态的底线。但是，试验区属于典型的卡斯特地形，生态较为脆弱，一旦破坏就很难恢复。因此，走可持续发展的道路，守住青山绿水，成为试验区旅游业发展的不二路径。

笔者以为，走可持续发展的道路，注重生态保护，不能只是说说而已，必须要体现在实际行动上。而人们的实践行为，必须要有一定的原则和准绳。在这些方面，有识之士已经从不同的层面和角度做了许多有益的探讨，有力地推动了旅游业的健康发展。当然，其中还有很多需要健全、完善和进一步探讨的地方。笔者认为，建立一套科学系统、切合实际、执行有力的制度，将旅游的主体和客体行为都全部纳入刚性约束，是促进旅游业发展，特别是乡村旅游业发展的重中之重。而制度的制定和执行，笔者以为，必须要从政府、村（社区）、品牌推介、项目建设等四方面，联动部署、统筹推进，才能构建一整套刚性制度，促进乡村旅游业的可持续发展。

一、以政府为主导，构建旅游资源开发、利用、保护的长效机制

“生态环境是最宝贵的旅游资源，是旅游业发展的基础和必备条件，必须要高度重视生态环境保护，牢固树立‘环境兴旅的观念。”①事实上，在中国，“将生态环境问题写进试验区纲领首创于1988年的贵州毕节试验区。”②“生态建设”本身就是毕节试验区的三大原则之一。赵西萍教授在《旅游市场营销》中就研究认为，中国的旅游产业发展较晚。到目前为止，中国的旅游模式从主体上看，仍然为第一代产品，也就是普遍的观光旅游，其主要特点是以自然资源文化为主，旅游方式以参观为主。这样的旅游方式从质上和量上都是最低等级的，长此以往，势必会造成旅游资源的浪费，也不能在国际上产生大的竞争力，从而影响旅游业的进一步发展，特别是造成旅游资源的破坏，影响旅游业的可持续发展。对于毕节试验区来说，其旅游业的发展更是如此。因此，对乡村旅游景区的生态环境保护，就成为旅游业可持续发展的核心所在。建立健全环境保护制度，构建生态环境保护的刚性约束，势在必行。我们设定制度，就是“为了形成一定的行为规范，用以调整和规范人与自然以及人们之间的行为关系，进而保证在发展中实现社会、经济、资源、环境的均衡与协调。”③

笔者认为，制度层面的生态环境保护措施，首先需要以政府为主导，从以下三个方面入手。

（一）明确旅游资源的所有权，实施部门联动管理。一直以来，旅游资源家底不清，产权关系模糊，一些单位和个人无偿占有资源，是旅游景区生态环境得不到有效保护的根源。要明确旅游资源的国家政府所有权，可以成立单独的旅游资源管理执法机构，构建一套公安、林业、旅游、交通、教育、卫生等多部门联合管理资源的沟通协调、共同执法制度，确保管理系统、科学和到位。

（二）实施“两权分离”，完善代理制度。长期以来，受经济利益的驱动，加之产权关系不清，很多旅游资源的管理者同时也是经营者，既是运动员，也是裁判员，不能加强对破坏旅游资源的行为进行有效监管。特别是对百里杜鹃、织金洞、草海等著名景区，更要坚决明确其国有性质，强调好政府的主导功能和服务职能。要将旅游资源的所有权和经营权分离，建立健全和完善代理制度和特许经营制度，强化规划和资源的监督管理。

（三）树立保住青山绿水也是政绩观，完善环境补偿机制。研究和现实均体现出，长期以来，以GDP作为地方经济社会发展的主要核算指标和领导干部政绩考核的主要标准，极大地刺激经济增长的同时，也造成了资源的极大浪费，环境的严重污染和生态平衡。当前，要由市统筹，各县（区）根据实际情况，制定和出台一系列环保、政绩考核等制度措施，并加强对广大干部的宣传教育力度，走出经济社会发展评价单一靠GDP增长的思维误区，建立完善一套科学的评价体系和领导干部政绩考核的新标准，将生态保护成效作为一项核心指标，确保旅游资源的有效保护，促进旅游业的可持续发展。

二、以村（社区）为核心，构建基层参与管理的长效机制

以村（社区）为核心的基层管理长效机制，主要从另方面着手。

（一）以“内生式发展”理论为指导，激发村（社区）基层参与管理活力。乡村旅游的可持续发展，需要加强机制创新。目前，大多数乡村旅游资源还主要以“个体户”的形式出现，采取“出让旅游经营权模式”，④这种模式不利于乡村旅游资源的开发利用和保护，也不利于从总体上提高景区人民的收入和生活水平。因此，必须要打破这种模式，以“内生式发展”理论⑤为指导，充分发挥村民自治委员会、村集体、乡村旅游协会、社区居民及其它第三方组织的监督作用，并切实保证乡村旅游规划对乡村旅游开发经营行为的合理、合法进行，通过村规民约等形式，将旅游者和经营者纳入景区自治对象，对其破坏环境的行为进行约束，加大对过度开发、污染、破坏资源环境等行为的处罚力度，并不断构建、完善社区参与的相关制度、措施和规则，如社区参与决策、社区参与利益分配、社区参与保障、社区参与约束、社区参与评估等长效机制。⑥

（二）以提升旅游服务水平为目标，构建对旅游人才培养的长效机制。旅游人才的匮乏，导致旅游规划、旅游线路设计等长期滞后，特别是旅游服务水平不高，成为长期制约乡村旅游业发展的重要因素。徐福英教授研究认为，当前发展乡村旅游人才“软环境”，包括三类人才：第一，高素质、高水平的地方旅游行政人员;第二，乡村旅游经纪人;第三，乡村旅游经营者和服务者。现实状况是，第一种人才不多，第二种人才奇缺，第三种人才从业人数多但文化素质低。⑦笔者认为，在旅游景区经常出现导游讲解不生动到位、餐饮服务人员随意宰客、强迫购物、购物回扣等行为，缺乏旅游人才是一个重要原因。2014年3月11日，国家旅游局正式出台《关于支持毕节试验区旅游业发展的意见》（旅发【2014】46号）明确提出要采取举办培训班、送教上门等形式，支持毕节旅游人才培训。笔者以为，一方面要加强专业培训，短期内弥补人才短缺的不足;另一方面要统筹基础教育、成人教育、职业教育、高等教育等资源，构建旅游人才培养的长效机制。同时，要从大众的层面，创新各种宣传教育方式，不断提升公众的环保意识、服务意识、经营意识等。如前两年黔西县“喻妈妈”利用快板宣传的方式，近两年来纳雍县采用农民讲师在广大群众中广泛宣传环保、道德、礼仪、政策等，收效很好。

三、以原生态文化为载体，构建旅游宣传和推介长效机制

国务院研究室在《新时期中国旅游业发展战略研究报告》中得出结论，世界旅游大国无不高中重视旅游的宣传推介。亚洲金融危机期间，韩国总统金大中亲自担任旅游大使对本国旅游进行推介，足见国外对旅游宣传推介工作的重视。毕节试验区各县（区）都有丰富的旅游资源，但是其知名度却不是很大，很多人不知道，显然有宣传推介不到位的因素在里边。

笔者认为，我们要把旅游宣传作为本地区政府外宣工作的重点，结合试验区地处西部、发展相对滞后、少数民族聚居等实际，充分整合当地资源，以充分挖掘少数民族的原生态文化并不断对外界表演为载体，利用电视台、网络、各种文化交流活动等资源，同样以政府为主导，构建一整套符合本地区实际的宣传推介计划和机制。重点可以从以下两个方面入手。

（一）平面靜态宣传。即利用电视、网络、报刊等新闻媒体进行宣传。成立专门的旅游宣传和推介机构，对宣传推荐进行全盘规划，宣传要有计划、有目的、有重点、有亮点，不断提升本地旅游资源在外地的影响力和知晓率。当地所有外宣媒体要联动工作，构建旅游宣传的专门和长效机制，并长期坚持。

（二）立体互动宣传。即利用艺术团、文化机构、旅游机构、民间组织等，通过原生态文化节目的演出，融入各景区的代表性元素，用立体的表演来展现旅游景区的魅力，达到向外宣传和推介的目的，并进一步形成“大旅游”的宣传推介和管理机制。⑧

四、以美丽乡村等建设项目为契机，构建旅游基础设施建设与维护长效机制

当前，乡村旅游走可持续的发展道路，遇到的一系列问题很多。研究认为，主要表现为社会经济和旅游业发展阶段的约束、市场规模约束、资金条件约束，技术条件约束、人力资源条件约束等。而“旅游基础设施薄弱，仍然是我国旅游业发展的制约因素”，对试验区来说，这个因素体现得更加明显。因此，从制度层面来看，将旅游基础设施的项目建设纳入刚性约束，并形成一整套科学合理易于执行的成效机制，是进一步促使试验区旅游业可持续发展的必然。

笔者以为，就目前试验区的经济发展水平来说，要对旅游基础设施建设拨出专项资金，这是不现实的。因此，我们要在现有条件下，通过总体规划、通盘考虑、统筹兼顾的方式，充分整合当前正在进行的美丽乡村建设项目实施等资源，从游客的需要出发，在行、游、住、食、购、娱等环节下功夫，并形成长远思维，在今后的各种项目中都充分整合，在不影响项目本身功用的基础上，达到兼顾旅游基础设施建设的目的，创造方便舒适、安全卫生、生态良好的环境，吸引更多游客。

党的十八大提出了“推动生态文明，建设美丽中国”的战略目标，其核心就是要按照生态文明的要求，守住青山绿水。而旅游业是资源、环境依赖性最强的产业，乡村旅游更是如此。当前，有关旅游业可持续发展的主要问题研究受到社会的广泛关注，人们从不同的层面、不同的视觉，采用不同的方法作了许多研究工作，成效很大。但是从制度层面的分析则很少见，几乎为零。笔者仅从制度层面作出以上粗略的探讨，期望能对发展试验区的旅游业有所帮助。因为时间有限、水平有限，肯定还有很多不足，恳望各位批评指正。

注 释

① 国务院研究室课题组：《新时期中国旅游业发展战略研究报告》，北京：中国旅游出版社，2009年12月第1版，第65页。

② 杨继红、王庆：《中国试验区：科学发展观的冶炼炉》，北京：社会科学文献出版社，2005年10月第1版，第97页。

③ 熊元斌：《旅游业可持续发展问题研究——基于科学发展观的制度安排视觉》，北京：中国社会科学出版社，2013年9月第1版，第36页。

④ 周永广：《山村旅游业可持续发展研究——以基层组织和机制创新为切入点》，杭州：浙江大学出版社，2011年6月第1版，第48页。

⑤ 李锦宏：《贵州省旅游业可持续发展理论与实证研究》，北京：经济管理出版社，2011年12月第1版，第145——147页。

⑥ 徐福英：《基于城乡统筹的旅游业发展研究：模式构建与类型分析》，天津：南开大学出版社，2013年6月第1版，第87页。

⑦ 熊元斌：《旅游业可持续发展问题研究——基于科学发展观的制度安排视觉》，北京：中国社会科学出版社，2013年9月第1版，第248页。

⑧ 汪晓梅：《基于生态经济理论的我国生态旅游业发展问题研究》，北京：旅游教育出版社，2011年8月第1版，第122页。

参考文献

[1] 《国际旅游学》，戴松年、纵瑞昆著作，上海：学林出版社，2004年2月第1版。

[2] 《山村旅游业可持续发展研究——以基层组织和机制创新为切入点》，周永广著，杭州：浙江大学出版社，2011年6月第1版。

[3] 《历史文化——旅游审美与旅游开发》，陈昌茂著，贵阳：贵州人民出版社，2003你10月第1版。

[4] 《基于城乡统筹的旅游业发展研究：模式构建与类型分析》，徐福英著，天津：南开大学出版社，2013年6月第1版。

[5] 《基于生態经济理论的我国生态旅游业发展问题研究》，汪晓梅著，北京：旅游教育出版社，2011年8月第1版。

[6] 《旅游学》，李瑞著，北京：北京大学出版社，2013年6月第1版。

[7] 《贵州省旅游业可持续发展理论与实证研究》，李锦宏著，北京：经济管理出版社，2011年12月第1版。

[8] 《新时期中国旅游业发展战略研究报告》，国务院研究室课题组著，北京：中国旅游出版社，2009年12月第1版。

[9] 《中国试验区：科学发展观的冶炼炉》，杨继红、王庆著，北京：社会科学文献出版社，2005年10月第1版。

[10] 《旅游业可持续发展问题研究——基于科学发展观的制度安排视觉》，熊元斌著，北京：中国社会科学出版社，2013年9月第1版。

[11] 《毕节试验区科学发展观研究》，毕节地委宣传部编写，黔新出[图书]2004年一次性内资准字第335号。

[12] 《旅游线路设计》，陈启跃著，上海：上海交通大学出版社，2010年5月第1版。

[13] 《旅游市场营销》，赵西萍著，天津：南开大学出版社，2005年3月第2版。