海洋生态环境“微治理”机制:功能、模式与路径

史宸昊,全永波

(浙江海洋大学经济与管理学院 舟山 316000)

1 问题提出

海洋作为一种资源含量极大的区域,从20世纪开始,国家就不断对其进行资源开发和利用。然而,由于近年来海洋资源开发力度加大、沿海地区城市化速度加快,沿海海域、海滩生态系统逐渐出现亚健康状态,海洋生态环境问题越来越严重,主要表现为海洋环境污染加剧、生物多样性降低、渔业资源衰退、自然灾害及突发事件频发等。

十九届四中全会提出“实行最严格的生态环境保护制度,全面建立资源高效利用制度,健全生态保护和修复制度,严明生态环境保护责任制度”。在海洋生态环境日益严峻的情况下,政府开始改变方针战略,将发展海洋经济为目标转变成注重海洋生态文明建设。然而,在整合大量资源的情况下,却未呈现有效的治理成果,海洋环境污染严重等现象依然存在,不同地区依据不同机制进行治理运作,未形成统一的治理模式,容易造成治理结果相互排斥的现象。除此之外,大多数的治理模式依然遵循着政府主导的垂直管理机制,没有充分调动基层民众的积极性,无法在社会大众的心中建立一种海洋生态环境治理的概念,在治理过程中,参与主体都是政府部门,没有实现与民众的双向互通,也没有做到多主体的治理模式,治理体系和治理能力都需要进一步提高。

作为实现国家治理现代化的重要环节,海洋生态环境治理水平的提升,对于提高海洋环境变化的适应能力和可持续发展能力至关重要。就目前海洋生态环境治理机制中存在的问题,本研究从公共治理角度入手,引入“微治理”的概念,将海洋生态环境治理与“微治理”机制相结合,建立有效的基层治理模式,把治理主体基层化、治理对象细微化、治理方案针对化,做到从根源解决治理问题。

2 文献综述

(1)海洋生态环境治理相关研究。在治理模式的讨论上,不少学者将政府监管与海洋生态环境治理紧密结合。全永波[1]提出以政府“元治理”为核心,运用科技手段、结合基层“微治理”等创新模式的多层级海洋生态环境治理机制。王琪等[2]提出构建我国海洋环境区域管理的政府横向协调机制,健全跨行政区以及行政区内跨部门的组织机构,并从信息沟通、协商和利益分享与补偿3个方面完善运行机制;也有学者将海洋生态治理与其他领域结合。沈满洪[3]提出海洋环境保护要从单中心管理模式转向多中心治理模式,从单一管理模式转向多元化治理模式,从碎片化管理模式转向系统性治理模式。在海洋治理体系构建上,不同学者有不同的观点。杨振姣等[4]提出中国应当立足于自身海洋管理体制机制的不足之处,吸收各国经验,不断完善海洋生态治理相关建设,推进中国海洋生态治理体系与治理能力现代化。王琪等[5]认为全球海洋治理是由目标、规制、主体、客体等4种要素构成的有机整体。

(2)治理机制相关研究。文丰安[6]对基层治理的治理主体和施政主体进行分析,提出在新常态下要强化基层社会治理体系和治理能力的现代化。李德[7]提出从整体上进行推进,形成党领导下多方参与、互动协作、共同治理的运行机制和制度体系。武俊伟等[8]通过对近年来国内跨域治理相关研究的系统梳理,具体分析了当下我国跨域治理研究的整体概貌。赵孟营[9]提出要以规范化、科学化、人性化为基本目标,整体推进宏观领域的社会治理精细化实践。郁建兴等[10]提出在走向社会治理的进程中,根本保障在于制度化与法治建设,影响社会治理发展轨迹与进程的力量主要来自国家与社会的良性互动。

(3)“微治理”机制相关研究。对于“微治理”机制的研究,大多数学者一般关注于社区治理层次。陈伟东等[11]提出“微治理”有效弥补了社会管理和公共服务领域中政府“越位”及社会“缺位”的不足,实现了社区治理的精细化、差异化、扁平化和高效化。宁华宗[12]通过社区“开放空间”治理的实践反思,讨论了基层治理的“微治理”路径。Laverack G[13]提出社区自治的本质是鼓励社区居民积极参与社区建设,为社区居民建立完善的议事程序。但是,也存在有的学者将“微治理”机制涉及其他的领域。全永波等[14]通过对以小微单元治理为突破口的“滩长制”的运行机制进行探索,提出了一种海洋环境小微单元治理的创新模式。陶以军等[15]从法律法规和规划计划衔接,组织管理模式设计,目标任务落实与考核督察,公众参与等方面提出了构建“湾长制”的建议。

国内外的相关成果为本研究积累了较好的研究基础,但仍然存在一定不足。表现为:①我国的“微治理”机制的研究仍然在社区建设视角中,对于海洋生态环境治理方面乃至其他领域的“微治理”机制的研究较少,相关研究刚刚起步,存在着明显的不足之处。②治理机制是一个庞大的研究方向,基层治理机制作为一个主要分支,不同学者有不同的见解,提出了相应的模式,但是尚未形成较大影响力的模式,对实践的开展有一定的阻碍。

3 海洋生态环境“微治理”机制的理论逻辑

“微治理”是以“微单元”为辖区,以“微组织”为基础,以“微平台”为载体,以“微服务”为手段,以“微机制”为动力来满足基层民众公共需求的治理机制[16]。通过把“微治理”机制应用于海洋生态环境治理中,将有效解决治理过程中边界不清、权责不明等问题,探索海洋生态环境治理新模式。

本研究以整体性治理理论为背景依据,把协同治理和利益权衡作为研究手段,综合考虑政府与社会公众之间的关系,以及海洋生态环境治理过程中所存在的利益权衡问题,以微治理机制作为分析要点,将其与海洋生态环境治理相结合来阐述海洋生态环境微治理机制的理论逻辑(图1)。

图1 海洋生态环境“微治理”机制逻辑框架

3.1 海洋生态环境“微治理”机制的功能分析

海洋生态环境微治理机制在基层治理的层次上,需要将“微”理念更进一步落实,首先做到放权于民,将治理主体“基层化”而权力不架空,加强地方和自治组织的治理权。其次明确治理对象,实现治理对象“细微化”,通过对治理区域的划分,将各个部门组织所管辖的区域进行分配。起草专门的治理方案,做到治理方案“针对化”,把治理内容落到实处,提高治理效率。

海洋生态环境微治理机制通过模式运行,能够实现治理对象细微化、治理主体基层化、治理方案针对化、管理体系扁平化、问责对象明确化的功能特点。

3.1.1 治理对象细微化

在海洋生态环境治理的运行过程中,政府部门是按照行政区划来进行治理区域和责任的划分,它能够将各行政区的部门责任划分明确,杜绝了由于权责不明而产生的治理主体不明确的现象。但是,由于海洋区域的流动性和异质性,同一个行政区的不同海域之间污染的问题是不同的,就行政区的治理部门来说,在治理方案的制定上或者治理成效的检验上不那么明显。海洋生态环境“微治理”机制将治理对象在行政区划的基础上再进一步细分,精确到每一片海域、滩涂等,根据不同海域之间的污染差别进行分类,统一由片区所在的行政区进行规划管理,并确定片区治理负责人对片区中的治理情况进行管理检查,制订治理方案,管理治理团队。通过治理对象细微化管理,明确不同治理对象的异质性,减轻治理主体的绩效负担,实现针对化治理,从而降低治理成本,提升治理成效。

3.1.2 治理主体基层化

在传统海洋生态环境治理体系中,政府不仅是治理活动的发起者,也是治理活动的参与者,海洋生态环境治理仍然以政府为主导,治理结构冗长,无法实现有效的反馈机制,且未能有效动员社会公众的积极参与。海洋生态环境“微治理”通过协调政府与社会组织、社会公众之间的关系,将原来由政府主导的治理活动交由社会组织、社会公众来参与实施,积极调动社会多元力量参与海洋生态环境治理。政府作为后备力量提供技术、资金支持,治理权力开始由政府机关向治理参与者转移,为社会组织、社会公众开展海洋污染自治活动留下足够的空间,政府将自身权力凝缩在一定的区域中,在必要时参与治理。通过实现治理主体基层化,充分发挥基层主体的治理能动性,形成基层与政府之间良性沟通,发现和完成某些情况下政府无法涉及的领域治理,从而构建双向沟通、上下结合的管理结构,在一定程度上解决政府主导下治理模式的困境。

3.1.3 治理方案针对化

传统的政府治理模式,中央政府代国家行使所有权,中央政府将所有权委托给地方政府,然后地方政府将所有权再委托给其他机构进行直接管理。在治理方案的制订与选择上受到政府部门左右,并在一定程度上不会为了某一海域专门设定特定的治理方案,而是选取通用的治理方案,虽然这样的做法对方案制定部门和实施部门来说操作简单,但是由于海洋环境问题多变,治理成效往往不是那么的明显。给予治理方案一定的自由选择性,由负责人对自己管辖的片区里的治理活动全权负责,而非统一模板式的模式治理,实现因地制宜,能够消除由模板治理带来的治理成效不足等问题。通过治理方案针对化,能够凸显地域特色,完善在不同环境下治理方案的设计与规划,为以后治理活动的开展提供范例,有助于加快构建完备的海洋生态环境治理体系。

3.1.4 管理体系扁平化

在以政府为主导,各级部门相互协调的治理模式中,管理体系是根据不同级别实现分层管理,上级部门对下级部门进行指派安排,下级部门直接向其上级部门负责,不能跨层级办事,这样的体系虽然在部门间的良性统筹、集权意识的强化上有优势,但是也有传达速度较慢,基层与中央之间无法形成直接的沟通等问题。海洋生态环境“微治理”以不同片区设立负责人,由负责人直接向区级管理部门进行汇报工作,减少了在治理过程中需要政府力量介入时不能形成有效沟通的现象,也在一定程度上给予了治理主体更多的权力。实现管理体系扁平化,加强了政府对海洋生态环境治理的重视程度,积极响应国家开展治理活动的号召,完善基层与政府之间的沟通协作,健全多元共治体系,有利于建立共建共治共享的良性互动治理格局。

3.1.5 问责对象明确化

治理后评价是治理活动最后的阶段也是最重要的阶段,它考量了本次治理活动的成效如何,需要改进的方向以及如何开展下次的治理活动。传统的海洋生态环境治理中,在一个治理区域内按照不同的治理内容就有许多治理主体,政府总揽一切的治理模式往往是以各部门间相互协调治理来实现的,这就导致到治理评价阶段时,有些部门为了政绩等原因,会出现相互推卸责任的现象。海洋生态环境“微治理”以治理主体与治理对象一对一管理为基本模式,强调了区域负责制度,将该区域治理的权力和责任都交由治理主体,由该主体负责一系列的治理事项,将治理评价纳入负责人的考核范围,建立明确的考核制度。明确治理问责对象,做到源头问题源头治理,加强片区与片区间的沟通管理,构建完备的评价机制,对海洋生态环境治理的成效有法律政策上的保障,有助于完善国家治理考核监察制度。

3.2 海洋生态环境“微治理”机制的模式分析

目前海洋生态环境微治理模式的开展,更多需要依靠政府与社会公众间的通力合作。民众不依靠政府无法开展治污活动,因为在治理技术和治理规划上,社会公众大多数都缺乏这种意识。只凭借政府而不发动广大民众参与治理,容易产生权力架构的偏移,造成治理体制的冗长和陈旧,当政府失灵出现时,治理效果会降低。目前主流的治理理论中,谈及的都是需要政府、市场、社会三者作为治理主体,依次开展治理内容。因此,本研究对开放空间参与和协同合作共建式的微治理模式进行分析探讨。

3.2.1 开放空间参与的微治理模式

以开放空间为核心的微治理模式是在治理体系中,建立自下而上平等协商参与的合作路径,以此提升民众主动参与海洋生态环境微治理的积极性和责任感,实现治理体系结构优化,做到良治与善治并重。通过建立一种共同建言献策的环境氛围,让参与讨论者就海洋生态环境治理的问题,提出自己的想法,各抒己见以达到解决问题的目的[17]。从一定程度上来说,“开放空间技术”能够构建有效的群众参与机制,对传统治理模式中群众参与难、合作难的现象能够产生一定冲击。

由于海洋生态环境的不可测因素较多,所以海洋生态环境治理和社区治理存在着许多不同之处。该模式应用到海洋生态环境治理中,当地生态环境治理部门作为发起者和协调者,在促进微治理活动的设立、进行、完成中发挥了重要的作用。相应的做法如下:首先,将治理区域按照不同社区分配,由当地治理机关工作人员通过访谈动员等方式,倡导各方群体加入,根据不同的治理程序,依次开展治理方案,培育、挖掘具备领导型的人才;其次,根据先前建立的领导型团队开展治理活动,锻炼其能力;然后组建正式的团队组织。在建立团队组织的情况下,引领其发展成社团,并促进其正规化,制定相应的章程,创建组织标识,明确组织职责;最后,在政府和有关部门的授权下,更多地开展和参与海洋生态环境治理,并就其负责内容做到高效治理,实现组织的良性发展(图2)。

图2 开放空间参与模式

3.2.2 协同合作共建性的微治理模式

协同合作模式以协同治理为理论基础,强调政民共建,以政府和社会公众合作建立治理组织为核心,充分调动和发挥民间机构、社会企业等组织和个人在资本和技术上的优势,提高对社会治理的治理效果[17]。该模式主要通过政府的引导、孵化、培育以及各个机构的帮扶,使合作组织在其中得到较多的支持。

通过当地政府部门机关的牵头作用和有效支持,在企业和民间组织的技术资金援助下,合作组织的数量会不断增加,使海洋生态环境治理从“无序化”向“有序化”发展,由“零碎化”向“整体化”转变,从而各类合作组织在海洋污染治理、海洋生态保护等领域产生巨大的作用[17]。例如,在某一海滩环境治理中,可以由当地相关社区的居民和政府机关组织成立合作组织,由政府指派专门人员在其中担任管理者,并对该合作组织成员进行知识教育,提高其治理成效,政府部门可以按照治理内容指派专业人员提供技术支持,政府机关与民众之间形成紧密合作,从而实现真正的协同治理。合作组织可以按照治理方向分设不同的治理小组,并确立组长管理制,由小组长与合作组织管理者进行对接,任务分派等各项活动。由此该区域的合作组织不断拓宽自身治理范围,完善治理体系,加强构建全方位多功能的治理网络(图3)。

图3 协同合作共建模式

4 海洋生态环境微治理机制案例分析与比较

在治理精细化的时代背景下,微治理机制在生态环境的治理应用成为一种全新的治理模式,在很大程度上弱化和解决传统治理模式的困境和问题。本研究选取以下两类案例进行归纳与分析。

4.1 浙江舟山“滩长制”模式的应用

浙江省作为临港大省,海滩众多,但是近年来,由于对海洋资源开发力度加大,海洋生态环境逐渐恶化,海洋生态环境治理碎片化现象严重,为了更好地解决和治理海岸生态环境,浙江省以“海湾、海滩”等小微单元为治理对象,开始施行以“滩长制”为核心的治理模式。“滩长制”的实践基础就是“河长制”,在有制度基础的条件下,将治理对象由河域扩展至海域,由各级党政主要负责人任“滩长”一职,对其辖区内的治理问题统筹安排、监督管理,把完善资源多样性和生态完备性,以及保护海洋环境作为主要任务,以此实现打造美丽整洁的生态海洋、提高海洋资源的可持续利用效率这一目标[14]。

“滩长制”是以基层治理为核心的全新生态治理模式,由于不同海滩环境千差万别,因此治理情况也不同,所以在实施“滩长制”时,不仅需要滩长的监管治理,也需要各层级治理主体建言献策,达到共同治理的态势[14]。

4.2 山东青岛“湾长制”模式的应用

为探索建立海洋环境治理新模式,系统解决海洋生态环境问题,2017年9月,国家海洋局印发《关于开展“湾长制”试点工作的指导意见》,“湾长制”的组织模式主要以领导小组结构进行运作,湾区环境质量和生态保护由总湾长全权负责,并由总湾长按照行政层级将各项任务分配给各级湾长,且由本级地方党委来直接执行和监督海域治理活动。同时,为了加强各级的监管制度,将“建立考核督查制度,实施分级考核制度,考核结果纳入政绩考核评价体系”,加强了海洋环境治理的刚性问责[18]。除此之外,在责任捆绑的模式下,通过建立各个领导小组和湾长办公室,问责源头也有了很好地把控,实现了权力高密度化的政治结构,整合了各级部门间的权力,能在统一领导下解决海洋环境问题。

“湾长制”把规划主体功能区作为基础,以逐级明确各级政府的海洋生态环境保护责任范围作为准绳,把持久管理机制的构建作为核心要义,从而加快实现改善海洋生态环境质量、提高海洋生态安全这两个目标,建立陆海统筹、上下联动、协调共治的治理模式[18]。

4.3 基于生态环境微治理机制的经验总结与反思

以上两种以“微治理”机制为指导的制度案例,在应对区域性治理问题上取得了很好的成效,社会与政府之间通过协同合作,将生态环境治理问题落实到个人,实现了治理主体基层化,治理单元细微化,治理方案针对化。这两个案例都是正面经验的正确反映,通过案例分析来提炼海洋生态环境微治理机制的实际应对是案例分析的主要目的。

通过对基层主体的重视,将治海任务落实到基层组织,并给予一定的自主治理权,能够对现行的海洋生态环境治理管理体制产生影响。在重政府轻公众的管理体制下,微治理机制的产生,会在削弱政府的权力同时造成管理冲突,在政府与公众的界点会出现夺权现象,因此,衔接好政府与公众的权责关系,就是协调好整体性治理和微治理之间的关系,这是微治理机制的关键点。同时,海洋生态环境微治理作为多种治理方式的结合体,需要依靠社会公众的力量予以支持,公众参与既可以扩大海洋生态环境治理的内涵,同时也可以作为一种新生力量对海洋生态环境治理进行监督管理。

5 海洋生态环境“微治理”机制的路径分析

基于我国基本国情,在海洋生态环境“微治理”过程中,往往存在治理能力低下,公众参与度不高,政社协同关系不顺等问题,因此,探索出一条有效路径是实现治理现代化的当务之急。

5.1 构建微治理新平台

(1)转变政府治理思维。在当下的海洋生态环境治理中,只有政府这一个治理主体。即使有社会组织参与,也是存在一定的政府背景或在政府的监管之下,政府和社会组织存在着上下管控的关系,社会组织执行上级政府下达的指令,只是单纯的隶属关系。除此之外,政府对社会组织的干涉更涉及资金、组织运行机制上。对于社会组织来说,无法做到真正的独立,从而影响社会组织参与治理的效果。因此,对于政府部门来说,需要减少对社会组织内部体制的干涉,同时加大对社会组织的资金支持,为该类组织参与海洋生态环境治理提供必要的物质基础[17]。政府需要改变以往命令式的治理思维,给予一定的自我发挥空间,从而获得更好的治理成效。

(2)搭建网络化平台。在信息化高度发达的现在,通过构建网络平台来进行治理活动是必需之选。对于政府来说,能够通过网络平台收集民意,了解治理成效,并对下一步治理方案的制订提供参考[17];对于社会组织来说,网络作为与公众交流的平台,能够及时将治理动态、治理成效向公众公开,做到信息透明化。更重要的是,通过网络平台的搭建,能够从技术层面实现多方治理,做到沟通方式多样化和合作方式多元化,为各项治理活动的开展提供了便利。

5.2 完善微治理保障制度

(1)完善监督管理制度。目前我国在海洋生态环境“微治理”方面尚未出台相关的法律和规章制度,在实际治理过程中,容易出现不规范的问题。例如,在资金监管时,相应的监管部门对每一笔资金流动进行审核和记录,通过建立政府宏观监控、公众媒体监督、社会组织自律等多方联合执行机制对治理活动进行管控分析。对社会组织的治理成效进行评估时,构建以第三方评估中心为核心的评估委员会,并参考政府监管、专业评估和社会监督的反馈[17],建立评价机制,对成效不理想的组织采取相应的措施。

(2)建立组织基金会。海洋环境“微治理”机制的研究还处于萌芽阶段,政府的财政支持很不完善,严重影响了海洋生态环境治理活动的开展。社会组织可以通过政府投入、社会资金吸纳等方式,建立专门的基金会来缓解资金紧张等问题,基金会的运作,也能够加大对优秀人才的吸引力度。再通过建立考核机制,对不同组织的治理成效与资金投入量挂钩,提高社会组织对海洋生态环境治理的积极性,并优化自身落后的建设机制。最后通过资金统一,能够有效地提高资金利用率,优化资源配置[17]。

5.3 强化微治理参与度

(1)提高民众参与意识。“微治理”聚焦于“微”,要做到治理主体下移,落实到基层社会[15],但是对我国来说,民众的自主参与意识较弱[17],而参与意识的强弱直接影响到治理成效。因此,加强民众的参与意识需要政府指导作用的有效发挥。政府需要加强对海洋生态环境治理的宣传力度,营造全民治理的氛围。同时,政府也要做好表率作用,加大对海洋生态环境治理的投入力度,从而推动民众参与其中。

(2)拓宽民众参与渠道。拥有一个合理的表达渠道对“微治理”机制来说是必不可少的。社会组织应当拓宽民众参与海洋生态环境“微治理”的途径,形成政府、社会、民众三方共治的治理格局。社会组织可以在不同居民区内设立信箱,收集民众对海洋生态治理的想法与意见,对自己的治理方案做一个参考。同时,依托现代信息技术,组织借助微信、微博等平台,作为与民众进行交流沟通的新平台[14]。