海域立体分层使用的现实困境与制度完善

李彦平,李晨钰,刘大海

(1.自然资源部第一海洋研究所 青岛 266061;2.中国海洋大学法学院 青岛 266100)

1 背景与进展

1.1 问题的提出

2019年4月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》,首次从中央层面提出“探索海域使用权立体分层设权”。在此之前,国家海洋局于2016年10月印发《关于进一步规范海上风电用海管理的意见》,提出“鼓励实施海上风电项目与其他开发利用活动使用海域的分层立体开发,最大限度发挥海域资源效益。海上风电项目海底电缆穿越其他开发利用活动海域时,在符合《海底电缆管道保护规定》且利益相关者协调一致的前提下,可以探索分层确权管理,海底电缆应适当增加埋深,避免用海活动的相互影响”。以上两个文件的实施,肯定了未来海域空间管理思路从“平面化”向“立体化”转变的趋势,同时,也将带来整个海洋空间管理制度体系的调整或变革。

“平面化”是现行海域管理制度体系的基本思路,贯穿于《中华人民共和国海域使用管理法》(以下简称《海域使用管理法》)及配套的海洋功能区划、海域权属、海籍管理等制度中。在这种管理思路下,海域使用在平面上具有排他性,同一海域平面内只能设立一项海域使用权。随着海域开发利用深度和广度的不断拓展,近海各类海洋产业密集布局,尤其越来越多的海底电缆管道、海上风电、跨海大桥、海底隧道需要穿越近海养殖区或航道等功能区,使现行制度体系已难以满足日益增长的立体用海管理需求。2014年和2016年,连云港市和福鼎市分别探索了海域立体确权的试点,其出发点均是为解决跨海桥梁用海与核电取水口用海重叠引起的分层用海需求与现行法律框架之间的冲突。海域立体开发利用的技术复杂、潜在矛盾多,立体空间规划、海籍管理等制度体系尚未建立,使海域立体分层设权的落地面临严峻挑战。

1.2 海域分层利用及确权研究进展

近年来,我国海洋开发利用规模持续增长,平面化管理模式无法解决不可避免的交叉用海、重叠用海问题,专家学者开始从立体分层视角对海域确权、使用、管理的模式进行研究。如翟伟康等[1]从海域水面与底土空间权限、三维海籍管理模式两方面提出分层用海权属问题的解决思路;赵梦等[2]分别从法律、经济、技术以及管理等角度对海域立体确权可行性进行了探讨研究。王淼等[3-4]根据海域资源的种类把海域使用权分为水面层使用权、水体层使用权、海床层使用权、底土层使用权和综合使用权,并对海域分层确权的协调机制进行了研究。李彦平等[5]从海域资源立体化配置的视角,对不同用海活动分层使用海域的可行性进行了判别和分析。

1.3 土地分层利用研究与实践进展

由于陆域空间开发利用比海域开发利用更为成熟,且土地分层利用比海域分层利用更具可行性,因此,土地利用相关管理经验相对丰富,能够为海域管理提供借鉴。《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第一百三十六条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权,不得损害已设立的用益物权”,从物权角度明确了土地立体空间的物权属性。各地根据《物权法》的原则性规定,纷纷开展地下空间开发管理的探索。早在2008年,深圳市就实施了《深圳市地下空间开发利用暂行办法》,明确指出“开发利用地下空间应当取得地下建设用地使用权。地下建设用地使用权的取得应当充分考虑相邻空间的发展需要,避免相互妨碍、危害。本市实行地下空间有偿、有期限使用制度,法律、法规另有规定的,从其规定”。通过实施《深圳市地下空间开发利用暂行办法》,深圳市率先规定有关地下建设用地使用权的问题,对空间使用权进行分层设置,在实践中将地铁建设的空间结构分三层设置建设用地使用权。2015年,青岛市印发《地下空间国有建设用地使用权管理办法》,首次对青岛市地下空间予以定义,明确以有偿使用方式供应地下空间国有建设用地使用权,并将地下空间分为三层,实行分层收取土地出让金。2018年,烟台市施行《地下空间国有建设用地使用权管理办法》,明确规定可以协议出让地下建设用地使用权,并根据地下空间的特殊性,对地下空间建设用地使用的用途、地下车库(位)以及地铁工程等做出规定。

针对土地分层的研究较多,基本都是基于《物权法》第一百三十六条展开探讨。如梅夏英[6]阐明了土地分层制度就是力求通过传统的用益物权制度来解决空间的独立利用问题,并对传统土地所有权、界定土地使用权的客体范围是否与所有权的客体范围一致、空间地上权的性质以及空间地上权的征收等问题进行了探讨。王燕霞[7]从法律角度对空间建设用地使用权的界定、土地空间范围的界定、普通的建设用地使用权附属范围内的空间使用权人可否再设立地下建设用地使用权,以及土地立体空间的不同用益物权之间的权利冲突与协调等问题进行探讨。李威[8]在明晰《物权法》关于土地分层利用规定的局限性基础上,将空间权利与土地权利做理论上的分离,为未来空间利用的发展提供理论支持。

2 海域空间属性与分层使用的逻辑起点

2.1 海洋空间自然属性及对海域立体分层使用的影响

2.1.1 利用方式的多宜性

海域资源包括生物资源、矿产资源、海水资源、可再生能源、空间资源等类型[9],这些资源并不孤立存在,常以多种组合分布于同一海域空间,使海域具有多种开发潜力,只是在海洋功能区划制度下,除了明确主导功能外,其他的利用价值尚未得到体现,例如海洋功能区划划定某一海域功能为航道区,该区域除了可供船舶航行外,也可以进行海水养殖。

2.1.2 资源分布的立体特征

从空间视角来看,这些资源分布具有明显的立体特征(表1),如海洋生物资源分布在海水层,矿产资源一般分布在海床或底土层,可再生能源分布在水体或水面,海水资源分布在海水层中。空间本身也是一种资源,主要体现为承载功能(如,船舶航行、敷设电缆)和容纳功能(如,排水、倾废)。各类海洋资源价值的实现依托于各类海洋开发利用活动,海域资源分布的立体特征决定了海域功能的实现并不完全依托竖直方向的所有空间。从竖向范围来看,海水养殖、船舶航行、敷设海底电缆管道等多数用海活动仅使用部分空间,剩余空间则处于闲置状态,在满足一定条件下,可同时供其他用海活动使用,此即为海域立体分层使用的前提。

表1 主要海洋资源用途与空间分布特征

2.1.3 海水的流动性与开放性

海水是填充海洋空间的主要介质,海域中各种物质、能量和信息的传递,大多以海水为媒介。海水的流动性决定了邻近海域空间是紧密联系的,由于没有明显的物理边界将不同层用海活动隔离开,用海主体和管理部门不得不从更大尺度考虑区域开发利用活动的相互影响,增加了海域立体使用的风险和不确定性,也增加了相应的建设和管理成本。

2.1.4 竖向空间边界的不稳定性

从物质构成来看,低空海域由空气组成,水体由海水组成,底土由泥沙、岩石等构成,而水面是空气与水体的交界面,海床为水体与底土的交界面。海平面时刻处于涨落过程中,使水面的位置和水体的深度处于动态变化中;此外,由于海床也时刻受到底层海水水流、波浪等的综合影响,也处于变化中,尤其是深度较小区域,变化更加频繁。因此,尽管可以根据物质构成将海域分为“水面、水体、海床、底土”特征明显的四层空间,但实际上各层空间边界处于动态变化中,并不固定。

2.2 立体分层使用的逻辑起点

近年来持续增长的用海规模,使海域立体分层使用成为缓解用海冲突、提高空间利用效率的有效途径。一方面,不断新增的海底电缆管道、跨海大桥、海底隧道等长距离建设项目,在工程选址时面临近海空间被各类用海活动占用,而不得不穿越航道、养殖区等难题,以及核电温排水需要对近岸大范围海域面积进行确权,而不得不与跨海桥梁等用海活动交叉;另一方面,随着近海后备空间接近枯竭,而沿海地区用海需求依然不减,在此情况下,只能探索海域空间立体分层使用,以提高空间利用效率。

基于以上需求,本研究认为海域立体分层使用以海域空间的立体性和利用方式的多宜性为基础,以实现不同用海活动协调用海为目标,本质上是试图协调分层用海活动之间的矛盾,建立不同用海活动之间相互和谐、避免冲突,甚至相互促进的关系,使不同主体用海需求得以满足,海域空间利用效率得到提升。

3 海域立体确权的现实困境

3.1 海域立体空间分层

根据《物权法》“一物一权”的原则,明确用海活动在竖向范围的权利边界,是海域立体分层使用的前提和基础。因此,有必要根据海域的自然属性进行空间分层,并明确用海活动所占用的竖向空间范围。目前,海域立体空间共有两种分层思路,其中,《海域使用管理法》中提出的“水面、水体、海床和底土”作为海域立体分层的法律依据而被广泛采纳[10-11]。也有专家提出“水面以上、水面、水体、海床和底土”的分层方法[1,12],将水面以上一定范围的空间作为单独的空间。

实际上,根据《海域使用管理法释义》,“水面、水体、海床和底土”的表述更侧重于解释海域的竖向空间范围,并非以海域立体分层使用为出发点。而从几何学和海洋地理学的角度来看,水面和海床为平面结构,而海水和底土为立体结构。因此,按照平面结构理解的“水面”和“底土”显然不能作为竖向空间承载用海活动。此外,无论是哪种分层方法,都未解释水面和海床的空间范围,但专家通过阐述用海活动的活动范围已经给出了理解。例如,“四层分法”认为船舶航行使用水面空间,海底电缆管道敷设使用海床空间等,均默认为水面和海床是具有一定深度的三维空间。

3.2 海籍管理

海域立体确权必然带动海籍管理由二维向三维的转变。现行海域管理体系采用平面“四至坐标”的方法界定宗海界址。对海域单元竖向范围的界定,《海籍调查规范》提出“遇特殊需要时,应根据项目用海占用水面、水体、海床和底土的实际情况,界定宗海的垂向使用范围”,但并未明确具体方法。如果将现行宗海界址“四至”坐标的表达方法扩展至立体“八至”坐标,在现实中不具可操作性:一是技术难度大,成本高;二是由于海平面高度时刻变化,海床因底层海水冲刷也会发生缓慢变化,导致水面和海床上下一定范围的空间属性处于动态变化中,用海活动的宗海界址也将处于动态变化中。

3.3 缺少立体空间规划

当前,海洋空间规划如海洋功能区划、海洋主体功能区规划、海岸带保护与利用规划等均从平面视角对海域进行功能分区,给海域立体分层使用管理带来一定困难。根据《海域使用管理法》,用海活动须符合海洋功能区划,而任何海域单元只能赋予一种用途,并且不能擅自改变。在实践中,往往分层使用海域的用海活动不属于《海域分类体系》中规定的同一类用途,因此,很可能有一种用海活动不符合海洋功能区划的要求。由于海洋功能区划也是用海项目审批的依据,这也给海洋主管部门用海审批带来困难。

3.4 利益相关者协调

在土地分层使用实践中,常见的如地下空间开发,由于地表和地下空间能够通过混凝土结构进行物理隔离,使地上、地下活动难以突破其空间边界,相互之间的影响基本可以忽略。对海域来讲,由于海域各层空间之间无法实现物理隔离,各层用海活动极容易受到空间、环境质量等方面的干扰,增加了利益相关者协调的难度。

此外,不同用海活动取得海域使用权及建设期不一致,使不同用海活动之间的影响更为复杂,增加了协调难度。从时间序列上,海域开发利用周期可分为建设期、运营期和维护期。即使不同用海活动在运营期能够避免相互影响,但是用海活动的建设期和维修期(尽管时间相对短暂)的影响往往难以避免。以海底管道(埋设)为例,在运营期,海底管道置于底土中(近岸一般为海床下1～3 m 深度),受其他用海活动影响较小,也不会影响其他用海活动。但是,在管道建设和维护时,作业活动往往会影响水面、水体和海床其他空间的活动,假若其与海水养殖立体使用海域,在建设期和维护期必然影响海水养殖活动。

4 海域立体分层使用的制度完善

针对海域立体分层使用的现实困境,本研究基于土地分层使用的经验,并结合海域空间属性及开发利用特点,从立体空间分层方法、三维海籍信息表达、立体空间规划、协调利益相关者矛盾等方面提出相关制度改进建议。

4.1 海域分层方法

海洋空间竖向分层应有利于明确权利与义务边界,协调不同用海主体之间的矛盾。因此,海域空间分层要结合海域空间属性和用海活动的空间特征分析,既要合理分层,明确各层的概念和范围,也要对用海活动使用哪一层空间进行界定。鉴于《海域使用管理法》中的分层方法已经受到广泛认可,笔者建议采用“水面、水体、海床和底土”的分层方法,并明确每一层的范围及相应的用海活动类型。

水面层指海水表面及其上下各一定厚度的立体空间,该层空间的用海活动包括船舶航行、跨海大桥桥梁等。水体层是水面和海床之间、充满海水的立体空间,该层空间的用海活动包括海水养殖等。海床层是海床表面及其上下一定厚度的立体空间,该层空间的用活动包括海底电缆管道敷设、人工鱼礁等。底土层是海床以下的立体空间,该层空间的用海活动包括海底电缆管道埋设、海底隧道等。

4.2 三维海籍信息表达

由于平面边界范围容易明确,而竖向空间范围难以界定,建议采用平面界址“四至”坐标和竖向分层的海籍信息表达方式:宗海平面边界,采用现有海籍管理制度体系,以最外围界线确定宗海的平面界址;宗海竖向边界,采用“水面”“水体”“海床”“底土”的定性表述。例如,对埋设的海底电缆宗海范围的表述为:“四至坐标”+“底土”,对海水养殖项目宗海范围的表述为:“四至坐标”+“水体”。

4.3 探索海域立体空间规划与用途管制

对全部海域进行空间立体规划将极大增加规划的技术难度、成本和时间,可行性低。因此,建议针对近海用海密集且立体分层用海需求大的海域编制立体空间规划:①在资源环境承载能力评价和用海活动适宜性评价环节,结合近岸海域立体分层用海需求,针对规划海底隧道、海上风电、海底电缆管道、核电取排水口等特定用海区域进行立体分层用海的规划设计;②加强海底电缆、海底管道、海底隧道等大长度、线性用海活动的立体规划,提前布局,明确底土以上空间的允许开发利用方式;③研究提出不同用海活动立体分层使用海域的搭配清单,出台《海域立体分层使用指引》,鼓励跨海大桥、海底隧道、海上风电、海底电缆管道等与其他用海活动立体分层使用海域。

4.4 签订立体分层使用合同,探索设立海域役权

协调不同深度层用海活动之间的冲突是海域立体分层利用的重点,也是影响未来立体用海推广的重要因素。笔者建议通过签订合同、设立海域役权等方式,规范和约束各用海主体的行为,严格实施用途管制措施。

从短期来看,可以由自然资源(海洋)管理部门牵头,鼓励用海主体之间签订规范用海行为的合同,根据海洋开发利用的特点、环境影响、空间使用需求等,制定各用海主体开发利用行为规范及潜在冲突解决方案,对允许类活动和禁止类活动予以明确,既满足用海主体合理使用海域空间的需求,又不会对其他主体正常使用海域造成影响。

从长期来看,建议加强对海域役权的研究,并将其引入海域管理中,以协调和约束用海主体之间的行为关系,使立体空间之间的矛盾处理有法可依、有规可循。当某一用海主体需要进行施工或设施维护而不得不占用其他用海主体的确权空间时,通过设置海域役权,取得对其他层用海主体空间的利用权利;并且,当该用海主体对其他层空间的利用超出其权利范围时,可依据海域役权的相关规定进行协商解决。