县级行政事业单位实施新政府会计制度的困境与对策

彭澎

摘要：县级行政单位作为重要的新政府会计制度执行主体，存在会计人员素质不高、“双报告”体系不完善、实务操作趋于复杂和工作量大等问题。在全面深化改革的背景下，以新政府会计制度改革为契机，梳理县级行政事业单位实施新会计制度存在的问题，提出推进会计队伍建设、规范会计操作、加快财务系统开发和系统化建设以及完善综合财务报表体系等建议，这对于顺利完成新旧制度衔接过渡，全面提升政府会计财务与预算管理水平具有关键意义。

关键词：行政事业单位;新政府会计制度;困境;对策

一、新政府会计制度基本内涵

政府会计，在我国主要包含预算会计与财务会计两大部分，具体是指对政府部门的财务状况、现金流量、预算执行等方面进行连续全面地核算、监督、报告的一种经济管理活动。政府会计制度，是就如何对政府部门财政收支进行全面而准确地记录与整理的具体程序和操作方法。本文所指新政府会计制度，是指2017年10月由财政部颁发的《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》中所述内容。

（一）执行主体

顾名思义，新政府会计制度的执行主体主要涉及各级政府、各级部门与各级单位，具体来说包括各级财政部门、以及与本级财政部门的预算拨款有间接或者直接关系的各类国家机关、社会团体和事业单位等。

县级各行政事业单位是指县市区一级政府的财政局，及与财政局有预算拨款关系的各行政主管部门和各事业单位，例如：民政局、卫健局、人设局、学校等。县级政府是落实惠民惠农政策的关键一环，是促进城乡一体化发展的重要力量，更是进行深化改革、落实会计制度改革的不可或缺的部分，作为财政资金的使用者、监督者和管理者，是新政府会计实施不可缺少的关键主体。

（二）发展历程

为适应全面深化改革，满足政府会计核算日趋精细且会计业务愈加复杂的需要，我国政府会计制度改革势在必行。2014年我国首次提出《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，意味着我国政府会计基础由原始单一的收付实现制向权责发生制综合报告制度转变;2015年财政部《政府会计准则——基本准则》，于2017年1月1日起实施，并接连颁布公共基础设施、固定资产、存货等多项政府会计具体准则，细化地规范了政府会计各项相关要素，对各单位的报表编制、列报也提出了更高要求;在政府会计改革的有序推进中，新政府会计制度实施时机成熟，我国财政部在2017年10月份颁发印发了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，同时废止《行政单位会计制度》《事业单位会计制度》和《事业单位会计准测》等十多种旧会计政策，提出先试点再全面贯执行的方案，由点及面逐步实施。2019年1月1日起在全国范围内启用新政府会计制度，标志政府会计制度改革的全面铺开与落地。

（三）主要内容

新政府会计制度在主体、内容和形式上实现了核算体系的统一。新政府会计制度不再区分事业单位、行政单位和其他，通過新增会计科目、调整收支分类等方法对全国上下的会计制度进行整合，如新增资产基金科目、调整资产负债核算等，很大程度上规范了我国会计核算体系，有利于政府会计标准化，实操性更是大有提升。

新政府会计制度在实际操作中，要求实现“双基础、双功能、双报告”的功能。首次提出平行记账的概念，对政府各部门的部分经济活动做“双分录”核算，通过以权责发生制为基础对经济活动进行财务核算，同时对已纳入预算管理并涉及现金收支的经济活动，还要相应做预算会计分录，其中预算会计分录使用收付实现制原则。此外在会计年度结束后，应当根据财务会计核算出具财务报告，以及预算收支情况为基础出具决算报告。

二、县级行政事业单位实施新政府会计制度的必要性

新政府会计制度的定制与落实，是我国在探索会计改革史上的里程碑。县级行政事业单位在财政资金的使用过程中，执行新政府会计制度能够降低财务风险，提高资金使用效率;对于上级管理部门，统一的制度和体系有利于财务报表信息的可比性和真实性，能够提高财务管理水平;对于资金的受益者来说，如人民群众，新会计制度比以往披露的信息更全面和公开透明，也更能实现有效的监督。

（一）满足县级行政事业单位的经济活动

县乡两级政府是我国的基层政府，随着国家政策向基层倾斜，以及基层经济的快速发展，县级财政部门的财力明显上升。从收入的角度来说，不论是上级转移支付还是本级财政收入，收入的增加会带来经济活动的同步增加，即支出的增加与支出的细化;从资金监督的角度来说，资金量越大，风险点就越多，完善的会计制度和合理的核算体系是资金规范使用的基本前提。因此经济活动的日趋繁多与复杂，使得原本单一的、各地各部门分割的会计制度不再适用，新政府会计制度应运而生。

（二）理清县级行政事业单位的资产负债

县级行政事业单位在资产负债的清理、计量、核算等方面以及应对风险的能力上，明显弱于上级政府部门。过去县级行政事业单位的会计核算体系以收付实现制为原则，虽然操作简单但并不能全面反映政府部门政府采购、资产负债、收支结余等真实情况。例如常见的固定资产的会计处理中，一般在购买时直接一次性计入费用类，在使用过程中不计其折旧，也不考虑受益期，使得年末报表上固定资产金额与实际并不匹配;而在负债方面，收付实现制只体现需要货币偿还的部分，并没有对预计负债进行测算与披露，这样会导致低估负债，高估财政结余，增大财务风险。

（三）促进县级行政事业单位财务报表体系的真实性与可比性

县级行政事业单位，正如常言所说的“上有政策，下有对策”，在资金的处理往往存在较大的“自由”操作空间，在会计核算上比较随意，在规范性上往往不如企业或者上级部门。如果在统一的政府会计制度基础上，财务会计与预算会计通过平行记账法相互衔接，通过标准化的科目设置和指导性的会计处理，县级行政事业单位核算的可操作性受到约束，有利于提升会计核算的质量，确保会计目标的一致性，从而保障了“双报告”内容的真实合法性和可比性。

三、县级行政单位实施新政府会计制度的困境

（一）会计人员的素质不高

会计人才的综合素质与业务能力往往决定了工作完成的质量。事实上在县级行政事业单位中，会计人员缺乏、业务能力低下、学习观念不强是“通病”。如今按照中央部署，全面实施新会计制度，对于县级各行政事业单位来说，确实是一个巨大的挑战。

一是县级行政事业单位会计人才缺乏。相对于城市而言，基层对于人才的吸引力历来都明显不足。再者，会计部门虽然是各个单位的必备岗位，“掌握”单位的经济大权，但在单位内部处于“弱势”岗位，相比于组织、党建等岗位，难以出众，被提拔概率小。既不能靠有利的外部环境招到会计人才，又不能依靠内部激励留住会计人才，县级行政事业单位会计队伍建设动力不足。一方面由于会计政策与时俱进，财务管理日趋精细化，另一方面会计人才缺乏，新鲜“血液”注入不够，县级行政事业单位会计改革工作陷入难以推动的局面。

二是县级行政事业单位的会计人员业务能力还有待提升。从意识形态来说，正确的意识对于工作具有推动作用，由于会计岗位属于业务岗，变动小，加之体制内工作多年，生活较稳定且竞争小，往往会出现职业倦怠，因此县一级单位的会计人员存在学习观念不强、热情不够甚至根本不学的现象;从学历和年龄层次来说，县级行政事业单位和市级及以上部门相比，会计人员年龄和学历都没有优势，年龄偏大，高层次会计人才极少，容易出现电脑软件使用吃力、会计学习的接受能力不足的情况;从组织培训来说，县级政府部门财务培训开展较少且多流于形式，对财务会计的培训重视不够、经费投入少、培训形式老套、培训后未进行考核等都将导致培训停留在表面，达不到预期效果。

（二）新旧衔接阶段会计实务操作问题突出

会计制度新旧接替往往会暴露很多现实问题。第一，会计工作逐渐细化、复杂化，衔接有压力。在过去县级各单位的会计工作只需要采用收付实现制，没有要求加入权责发生制、也不需要进行双分录处理，处理相对简单，所以对會计软件要求、外部硬件配备及人才素质都要求不高，例如很多单位还有许多会计人员不仅专业相差甚远、甚至没有会计从业证，本身就没有受过财务方面系统的学习，在衔接转换时期，会计工作会力不从心，甚至产生抵触情绪。第二，新政府会计制度中有部分规定不够具体明确，会计人员在执行中不好界定与把握。比如规定中提到一般采用收付实现制，部分经济事项应当按照权责发生制，但是具体如何选择却没有指导性的说明。另外新规定中变动较大的固定资产方面，对于折旧年限和折旧方法都没有规定很统一，也没有给出建议的区间范围，而是由单位自行决定，这使得会计操作中可自由量裁的权利变大，在操作中不好把握。

（三）双会计报告更加细致复杂，工作量增大

对于“双报告”报表体系要求，会计工作的量与质都显著上升。其中财务报告要求深度披露县级行政事业单位的资产负债、收入费用等情况，真实反应单位的运行情况和整体财务状况，并需要做附注工作。另外要求预算会计、财务会计二者之间既要适当分离又需相互衔接，使得决算报告工作也趋于精细复杂。总之，“双报告”的提出对于清理县级各行政事业单位资产负债、增加政府资金使用的透明度、加强财务管理和监督的效果显著。但同时也极大地增加了行政事业单位会计工作的复杂性和会计人员的工作量，尤其是在摸索阶段，对于报告的形式、内容不能以以往经验和其他国家经验做参考，若没有统一的指导或模板参考，结果会千差万别，因而无法实现报表信息的真实性以及可比性。

四、县级行政事业单位实施新会计制度的对策

（一）推进县级行政事业单位的会计队伍建设

重视会计人才的驱动作用。新政府会计制度改革中，在全新的会计知识体系前，难免会在处理或操作中遇到无法预计的问题，尤其是县级各单位，作为执行主体，可求助资源和途径较少，完全依靠过去会计人员的知识储备难以应对。因此县级行政事业单位：一是要引进会计人才。如今的会计制度在会计基础、核算方法、报告披露等方面都有较大的变化，引进会计人才成为必要。特别是经济基础较薄弱、信息化发展程度不高的县级各单位，为保证新政府会计制度改革的顺利完成，要加大力度引进会计人才。二是完善财务培训制度。财务培训有很强指导性，能够集中解答会计政策问题以及解决实务中部分操作问题。县级行政事业单位要加大财政投入多开展财务培训，丰富培训形式，完善考核制度，全面提升本县级各财务会计人员的业务素质。三是营造主动学习的氛围。重视财务工作、尊重会计人才，引导会计工作人员主动学、带头学，运用最新技术、最新方法解决新会计制度改革中的难题。

（二）规范县级行政事业单位的会计操作

县级行政事业单位要结合当地实际，制定细化、有指导意义的相关文件。县级各行政事业单位要树立改革意识，加强区域内外的交流学习，促进改革落到实处;统一区域内会计口径、计量标准、报表形式等方面，简化会计实务操作;全面应用细化、调整后的会计科目，确保会计工作处理正确合理;提供标准化的操作实例，较少会计处理随意、处理错误等现象。以此为契机，清理资产负债、规范会计操作、梳理单位账务，进而降低财务风险，提高财政资金管理水平，推动本县区域的新政府会计制度改革。

（三）完善“双报告”报表体系

“双报告”的要求与政府会计管理走向高效透明相互影响。为实现执行“双报告”财务综合报表的预期目标，需要严格执行新政府会计制度中各项要求，运用“双分录”进行平行记账，做好会计计量、核算基础工作和必要信息的披露工作。完善“双报告”报表体系，要分阶段推进，在过渡阶段要对县级行政事业单位要有容错性，鼓励单位会计人员在操作中纠错、提建议、有创新，待稳定阶段形成指导性文件，完成新政府会计制度中最后一环节的贯通。

参考文献：

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