贵州省大数据管理机构改革的回顾、理念及思考*

张 臻 贾雯清 王丽娟 蔡卓成

北京电子科技学院，北京市 100070

引言

在信息化发展新阶段，大数据既是推动经济转型发展的新动力，也是重塑国家竞争优势的新机遇，还是提升政府治理能力的新途径。 为促进大数据产业发展、发挥数据资源战略作用，提升政府治理能力，各地区纷纷组建大数据管理机构，将数据管理职能单独划分出来。 截至2018年，全国副省级城市及以下市县建立了近百个名称各异的大数据管理局、大数据发展局、大数据中心等机构，广东、贵州、浙江等省份组建了省级大数据管理机构。[1]从政府职能变迁历程来看，当前大数据管理机构改革尚处于探索阶段，各个地方的职能配置、组建模式、隶属关系等方面都存在较大差异。

针对大数据治理，现有研究围绕治理概念、治理框架、规则体系、应用挑战等方面进行了探讨，大数据管理机构设置与职能配置的研究相对较少。 已有的研究包括:黄璜和孙学智对我国地方政府大数据管理机构的现状和模式进行了研究[1]；张克从省市两级大数据管理机构现状入手，进行梳理和模式分类[2]；徐拥军等人分析了大数据管理部门与档案部门之间的职能关系[3]；陈剑对地方政府大数据管理机构的定位做了思考[4]。 但是，尚没有对某一地方政府大数据管理机构与职能的深入分析。 贵州省大数据发展管理局作为全国首个省政府直属的大数据管理机构，在机构设置时间和改革路径上具有典型性。 本文通过实地考察和资料分析，梳理贵州省级大数据管理机构改革的历程，总结机构改革的理念，并提出完善机构职能的优化路径，以期为地方大数据管理机构设置与职能配置优化提供启发和借鉴。

1 贵州省大数据管理机构改革历程回顾

2015 年国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》明确指出，数据已成为国家基础性战略资源，大数据正日益对全球生产、流通、分配、消费活动以及经济运行机制、社会生活方式和国家治理能力产生重要影响。 目前，我国在大数据发展和应用方面已具备一定基础，拥有市场优势和发展潜力，但也存在政府数据开放共享不足、产业基础薄弱、缺乏顶层设计和统筹规划、法律法规建设滞后、创新应用领域不广等问题，亟待解决。[5]在经济社会发展需要导向与中央政策鼓励下，贵州省努力抢占大数据发展先机，在大数据管理机构改革中走出关键一步。 纵观贵州省大数据管理机构改革的历程，大致可以分为以下四个阶段。

1.1 初步探索时期(2009 年-2014 年2 月)

在设置专门的大数据管理机构之前，贵州省将大数据发展相关职能(主要是信息化发展)配置给成立于2009 年的经济和信息化委员会(以下简称省经信委；2018 年机构改革后，该委员会更名为工业和信息化厅)。 信息化发展的具体职能主要由电子信息处、软件服务处、通信发展与保障处、信息化推荐处、网络与信息安全处五个处室承担。 在贵州省委、省政府的高度重视和有关部门的推动下，贵州省凭借自身优势吸引了一批电子信息产业。 2013 年下半年，中国电信、联通、移动三大电信运营商数据中心在贵安新区开工建设，中关村贵阳科技园成立、富士康第四代产业园也落户贵州。 2014 年2 月，贵州省人民政府印发《关于加快大数据产业发展应用若干政策的意见》及《贵州省大数据产业发展应用规划纲要(2014—2020 年)》，首次明确将“大数据产业发展”工作独立出来，交由省经信委牵头负责、协调推进。 随后，省经信委在整合相关机构的基础上组建了省数据资源管理办公室，负责整合全省各级政府及其部门的数据资源，加快大数据管理平台搭建与信息安全保障体系建设。同时贵州省政府凝聚专家科研力量，成立省大数据产业专家咨询委员会，为云计算、大数据产业发展与应用及相关项目工程实施提供决策支持。[6]

1.2 过渡时期(2014 年5 月-2017 年3 月)

在2014 年5 与至2017 年3 月期间，贵州省通过组建大数据产业发展和大数据安全的专项领导小组，有力推动了全省大数据发展战略行动具体落实与各相关部门之间的沟通协调。 2014年5 月，贵州省人民政府成立省大数据产业发展领导小组，时任省长陈敏尔任组长，时任省委常委、省委政法委书记、副省长、贵安新区党工委书记秦如培任常务副组长，时任省委常委、贵阳市委书记陈刚和时任副省长王江平任副组长，省直各部门负责人、地市州相关负责人任小组成员[7]。 该领导小组成立后，召开多次会议对有关工作进行研究部署，明确了省大数据产业发展的重点工作和总体思路，并对充实领导小组成员、加快组建大数据产业管理机构、推进各级政府和部门信息化建设、加快数据互联互通等政府大数据管理工作提出了进一步要求。 2016 年6月，贵州省大数据产业发展领导小组更名为贵州省大数据发展领导小组，同时加挂国家大数据(贵州)综合试验区建设领导小组牌子，实行一套人马、两块牌子，领导小组成员单位也进行了相应调整[8]。 增设的成员包括贵州大学校长、贵州日报报业集团社长、三大电信运营公司经理、云上贵州大数据产业发展有限公司董事长等有关大数据人才培养、媒体宣传、基础设施、产业发展相关机构负责人。 通过这次改革，明确了领导小组、领导小组办公室及各有关单位的具体职责，形成了由省长带头、各单位部门协调联动、高校、科研院所、基础通信与大数据企业相互配合的发展格局。

2017 年3 月，贵州省大数据安全领导小组成立，负责统筹协调全省大数据安全管理各项工作和大数据(贵州)综合试验区建设。 贵州省大数据发展领导小组和贵州省大数据安全领导小组两大领导小组的成立，促进了全省大数据产业发展和安全管理工作的总体布局和系统落实，同时为省级大数据管理格局的初步形成及大数据发展管理局的设立奠定了良好的组织基础。

1.3 组建发展时期(2017 年1 月-2018 年10月)

为了更好地推进大数据产业发展，提升政府数据治理能力，贵州省于2017 年1 月成立省大数据发展管理局，作为省人民政府正厅级直属事业单位。 在该局成立之前，贵州省政府曾于2016 年成立专项调研工作组，对北京、上海、成都、宁夏等地大数据发展情况进行考察学习，贵州省委常委会于2016 年9 月研究决定，要利用现有的机构资源，组建大数据管理专责机构。 根据《贵州省大数据发展管理局主要职责内设机构和人员编制规定》[9]，贵州省在原贵州省公共服务管理办公室基础上成立省大数据发展管理局(以下简称省大数据局)，承担经济和信息化委员会中有关数据资源管理、大数据应用和产业发展(除电子信息制造业外)、信息化(除“两化融合”外)等职责。 该局内设办公室、政策法规标准规划处、规划投资处、产业发展处、数据资源管理与安全处、基础设施处、应用推广处、对外交流与宣传处、人事人才处共九个处室，负责全省数据治理顶层设计、资源整合、基础设施、产业发展、政务服务、对外交流、人才建设等相关工作。另外，该局还管理一个事业单位——省信息中心(省电子政务中心、省大数据产业发展中心)。

机构成立后，贵州省大数据管理职能的独立性进一步凸显，大数据产业促进与政务数据治理职能进一步明晰。 从职能履行上看，专责机构的成立，对推动大数据地方性法规标准的制定、加速大数据产业发展、促进政务数据资源共享提供了有力的组织保障。 而且，贵州省大数据局的成立有利于建立标准统一、上下协同、运行高效的数字治理组织体系，并且对后续开展的市县机构改革起到示范作用。[2]

1.4 改革深入时期(2018 年10 月至今)

2018 年10 月，《贵州省机构改革方案》出台，明确将省大数据发展管理局由事业单位调整为正厅级政府直属机构。 根据新的“三定方案”，省大数据发展管理局内设机构由9 个变为8 个(原基础设施处与规划投资处合并为项目投资处)，下设贵州省信息中心和省量子信息和大数据应用技术研究院两个事业单位。

其中，省信息中心主要承担全省政务信息化建设、宏观经济预测预警分析研究、信息内容和信息技术服务等工作职能。 成立于2018 年的省量子信息和大数据应用技术研究院则主要承担大数据应用技术研究和相关标准制定等工作。机构改革后，原由省大数据发展管理局履行出资人职责的云上贵州大数据产业发展有限公司完成了股权划转，其出资人职责改由贵州省国资委履行，该公司继续为省大数据局提供业务指导和平台运维服务。

2019 年2 月，为全面落实和推动全省大数据战略行动，进一步加快国家大数据(贵州)综合试验区建设，贵州省委办公厅、省政府办公厅联合印发了《贵州省实施大数据战略行动问责暂行办法》。 该办法明确，“省大数据主管部门认为需要问责的”，可由纪检监察机关、组织人事部门进行调查核实；问责办理结果需要及时向省大数据主管部门反馈；省大数据主管部门还应定期整理问责情况，向省委、省政府报告。 根据该办法，省大数据局承担就“对贯彻执行大数据战略行动不到位的相关领导集体、相关负责人的问责工作”的问责建议、问责报告的职权与职责。 2019 年8 月1 日，贵州省十三届人大常委会通过的《贵州省大数据安全保障条例》第七条明确大数据发展管理部门“负责与大数据安全相关的数据管理、产业发展、技术应用等工作”省大数据局的大数据安全管理方面的职能进一步明晰。

表1 2014-2019 年贵州省大数据管理机构改革历程回顾

2 贵州省大数据管理机构改革的理念

2.1 坚持机构改革为经济社会发展服务

中国的行政体制改革始终服从并服务于经济和社会发展的需要，并随着经济社会发展不断向前推进。[10]进入大数据时代以来，数据产业的发展和社会数字治理需求不断督促着大数据管理机构作出相应调整，机构职能和角色也进行着相应转变。 在历次改革中，贵州省针对大数据管理机构职能，主要做出了以下调整。

一是理清政府与市场的边界。 一方面，贵州省强化宏观调控职能，通过大数据产业总体规划、综合实验区的建设为全省大数据产业发展提供优质环境。 另一方面，贵州省加强数据市场的培育与监管，成立了全国首家以大数据命名的交易所，并采用“政府指导，社会参与、市场化运作”的模式规范数据交易行为，促进了数据流通与数据交易市场的健康发展。 二是协调政府与企业的关系。 贵州省大数据管理机构重视大数据企业的引进和培育，在行业发展政策、专项资金申报、核心技术研发、人才培育引进等各个环节提供最大限度的引导支持，以大数据综合试验区为平台，搭建全省大数据产业发展生态圈，为全省“两化融合”和传统产业转型升级做好了充分准备。 同时通过技术外包、定向委托，将数据云平台建设运营等工作委托给事业单位或相关企业，既提高了公共服务质量，又提高了政府效能。 三是优化政府对社会的治理。 贵州省积极推进政务数据应用创新，以“云上贵州”“贵州政务服务网”为依托，通过实施“数据铁笼”“数智贵阳”、大数据综合治税等项目，以大数据赋能民生服务，深化“放管服”改革，有效提升了政府的社会治理能力与公共服务水平。

2.2 坚持优化协同高效原则

坚持优化协同高效原则不仅是深化党和国家机构改革的明确要求，也是不断优化政府组织结构的着力点。[11]政府大数据治理是一个系统性工程，从数据资源的收集、预处理、储存到数据分析、可视化、应用等各个环节，需要的是大数据发展管理局的统筹协调和各个单位部门间的通力配合。 实际上，贵州省大数据管理机构的历次改革都致力于优化职能配置和机构间的协同。

一方面，将大数据管理相关职能集中配置给一个部门。 2014 年之前，大数据顶层设计、产业融合、信息化建设等职责分散于省发改委、省经信委等部门，各部门在大数据管理方面职责相近，主次之分不明显，使得管理效能较低。 2014年以后，贵州省大数据管理职能逐步整合，大数据管理机构的独立性更强，职能配置得到了优化。

另一方面，改革过程中不断明晰与其他单位的职责关系。 在2015 年贵州省大数据产业发展领导小组成员单位的调整时，就曾就电子政务、大数据人才培养、各单位基础数据库建设等相关工作，对相关单位工作职责做出了具体规定。2018 年机构改革后，省大数据局与网信办、经信委(现工信厅)等部门的职责关系进一步优化。例如，经信委负责信息化的制造业管理；省大数据局负责软件和信息服务业管理，对口工信部的软件司；网信办负责网络安全保障体系建设，省大数据局为其提供必要数据和技术支持。 通过对部门间职责进行明确以及部门间协调配合机制的不断健全，有效避免了政出多门、权责不清、推诿扯皮等问题。

2.3 坚持改革与法治辩证统一

准确把握改革和法治的辩证关系，是深化改革、完善法治、推动发展的必然要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的前提基础。[12]在大数据时代开启之初，我国在数据权属划分、安全管理职责划分等多个方面都存在着制度盲点，在公民个人信息保护、企业数据利用、政府数据治理边界等方面也存在争议。 大数据立法一定程度上落后于行业发展与社会数据化建设实践，而各省大数据管理机构也迫切需要一整套数据治理制度和行政管理法规来巩固改革成果，推进数据治理的科学化、法制化和规范化。

贵州省在历次改革中，始终重视制度建设和标准制定。 一是严格机构编制管理。 将大数据管理部门的机构设置、职能配置、编制管理及其管理程序纳入法治化轨道，通过“三定方案”明确机构性质、权责和人员数额，用法律手段控制了机构与人员编制的膨胀，基本实现了机构职能、编制的法定化。 二是建立健全大数据管理运行机制。 逐步建立了诸如数据采集应用办法、分类分级指南、数据标准制定等制度，其中有些已经上升到地方法规层面。 例如，《贵阳市大数据安全管理条例，明确了大数据安全管理中各级政府以及网信部门、公安机关和大数据发展管理部门等政府部门的职责和权限，并对大数据安全的监督、审计、投诉受理流程进行详细规定，保证了大数据安全管理工作的有法可依。 三是坚持制度创新及标准制定，包括《贵阳市政府数据共享开放实施办法》在内的多部法规和规章都是全国首创。 贵阳市还在2018 年获批成立国家首个大数据国家技术标准创新基地，在信息技术数据质量评价指标、服务平台交易数据描述等大数据标准制定方面发挥引领性作用。 四是制定大数据发展行动计划。 通过“千企改造”、“大数据＋”场景融合、“百千万人才引进计划”及综合试验区建设，对全省大数据政府治理、产业发展、基础设施、人才培养、数据交易等各个环节进行总体布局，推动了全省大数据管理工作的有序发展。

2.4 强化数据治理基础支撑与智力支持

在国家大数据战略下，加快建设数字政府，释放技术红利、数据开放共享红利、推动政府治理现代化与经济转型升级，就必须要强化大数据基础支撑与智力支持。 为此，贵州省大数据局充分利用政策与专项资金优势，从信息基础设施建设、创新平台建设、人才保障和智力支持等方面持续发力。

信息基础设施建设方面，贵州省一直高度重视大数据基础支撑，深化光网贵州、满格贵州、宽带乡村建设，积极谋划5G 网络布局，并协调开通贵阳·贵安国家级互联网骨干直联点、建设中国南方数据中心示范基地，从无线覆盖、流量疏通、数据产融生态圈构建等各个层面，加强省内信息基础设施建设。

创新平台建设方面，贵州省着力整合各类政府信息平台，秉持高效联动、互联互通的原则，依托现有平台资源，搭建政务服务“一云一网一平台”，通过“一朵云”统揽全省政府数据、“一张网”联通省市县乡村五级政务服务、“一平台”解决跨层级、跨地域、跨部门数据调度。[13]推动全省政府数据资源整合与协调高效运转。

人才保障和智力支持方面，贵州省不断创新和完善人才引进、培育、激励机制，制定实施与大数据人才建设相关的政策文件，持续推进大数据人才发展。 首先，注重顶层设计，完善人才发展体制机制。 出台《关于加快大数据产业人才队伍建设的实施意见》《关于创新产业人才聚集机制助推大数据大工业大招商行动的十条措施》等文件保障大数据人才发展工作有效推进。 其次，创新人才培养模式，通过“设学院、建基地、重培训”多方面培养大数据人才，为全省大数据产业发展和政府数据治理提供人才支撑。 再次，构建大数据智库。 邀请中国科学院、中国工程院和相关咨询机构、高等院校、大数据协会、大数据知名企业的专家、学者组建贵州省大数据发展智库，为政府数据治理、大数据发展全局规划提供专业咨询和系统化建议，助力政府科学决策和高效数字治理。 据统计，2018 年贵州已引进各类高层次大数据骨干人才2000 多名，新建大数据及相关业态博士后流动(工作)站5 个，引进院士及其人才团队10 人[14]。

3 优化大数据管理机构职能的思考

3.1 主动协调配合，强化业务沟通

作为全国首个省级政府直属正厅级大数据发展管理机构，贵州省大数据发展管理局经过两次机构调整，在职能配置、权责划分方面积累了一定经验，借助全省大数据发展行动纲要及各类政策法规的出台，省大数据局与其他单位、部门间的业务沟通也有章可循、有法可依。 但由于数据权属划分和部门利益等原因，各部门之间的数据共享仍然存在一些困难，“入云”数据在参与政府科学决策、治理模式提升中的作用尚未充分发挥。 为健全与省经信委等相关部门的协调配合机制，充分发挥机构职能，笔者有如下建议。

第一，主动与相关部门协商，必要时提请编制部门协调。 针对新一轮机构改革职能现状与具体工作实际，省大数据局与省经信委、网信办等相关部门如对职责分工有异议的，可参照《中央和国家机关部门职责分工协调办法》，按照具体工作关系，积极进行协商，以符合改革方向、服从工作全局、权责统一、科学高效、便于执行的原则进一步明晰任务分工、理顺工作流程，并在争议解决后，按程序报送省机构编制部门，进行报批或予以备案。 在协商未达成一致时，建议贵州省大数据局与相关部门向贵州省委机构编制委员会提出协调申请，主动配合编制部门调查研究、协调部署，并在职责归属认定后认真执行。为规范省大数据局与其他部门职责分工协调、理顺工作关系，提高工作效率提供规范途径。

第二，加强业务全流程的跨部门配合协调，特别是大数据管理公务协作机制和监督约束机制。 贵州省大数据局负责全省政府数据“聚通用”工作，理顺部门间关系，建立流程顺畅、公开透明的公务协作机制尤为重要。 建议贵州省大数据局理清数据归集、共享、开放、安全管理等各个环节的业务联系和权力运行流程，以“放管服”改革为核心，减少不必要的行政审批和重复提供的共享数据。 优化数据共享交换平台并公开业务协作流程清单，促进部门间业务配合和数据融合，提高数据共享效率。

第三，探索优化机构设置与职能配置的途径。 2018 年《深化党和国家机构改革方案》强调:统筹设置党政群机构，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。[15]贵州省可从地市级大数据局入手，探索大数据局与党政机构合署办公的实现途径和推广意义。 2019年遵义市大数据发展局就与市大数据发展中心(市电子政务中心)开展合署办公，对内设各科室工作职责进行调整并统一调配人员使用；2019年咸阳市机构改革，市大数据管理局也与市委网信办合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称。 建议贵州省大数据局与这些地市级大数据局建立长效沟通机制，持续跟踪调研，探索大数据局与网信办、工信厅等党政机构合署办公的效果。

3.2 统筹多方力量，助力数据治理

在经济社会事务日益复杂的新时代，大数据治理的难度超越了单一政府部门的治理能力范围。 政府必须主动寻求与大数据企业等相关主体的协同合作，不断调整优化大数据局角色，致力于治理过程中的多方参与和合作共赢。 随着大数据产业发展和新技术的广泛应用，大数据参与政府治理的外延不断扩大，政府数据治理涉及的利益相关方越来越多，为提升政府数据治理与大数据产业发展综合效益，迫切需要整合多元主体力量，形成协同共治的新格局。

第一，转变大数据局角色，深化与大数据企业、高校、公民等社会治理主体之间的合作。 治理主体和治理手段的多元化，是“治理”的内在要求。 建议贵州省大数据局进一步转变管理思维，加强与企业等相关利益主体的合作。 在与大数据企业、高校之间的联系方面，双方可以深化数据互联互认，于大数据产业预测、人才流动、数据安全维护等具体工作加强沟通，建立长效合作机制。 在与公众的联系层面，建议贵州省大数据局在治理过程中充分尊重人民意愿、维护人民利益、保障人民参与，就公民数据采集和大数据政务服务等社会普遍关注的问题与民众进行有效沟通与相应协调，使政府数据真正取之于民、用之于民。

第二，拓宽社会共治路径、规范多元协商机制。 当前大数据企业、高校、公民参与政府大数据治理的途径相对单一，省大数据局与各相关主体之间的治理边界和协商机制尚需明确。 建议贵州省大数据局创新治理思维、拓宽宣传渠道，利用微信公众号、官方微博等新媒体加强协商事项公开、鼓励多元主体参与，以线上线下综合治理方式，提升协同共治效能。 同时以法律的形式界定政府与市场、社会、公民之间的关系，明确不同主体的权责范围、权力运行方式和参与治理规范[16]，构建社会数据多元共治的法治框架。

第三，建立及时有效、双向互动的多主体反馈机制。 当前省大数据局虽然在大数据产业支持与政务数据公开方面成效显著，但是并不能及时有效了解数据市场形势和产业运行规律，广大民众对“数据入云”“一网通行”的理解和应用相对片面、浅层，导致政府数据在实际应用中，多为简单的查询核验，服务于单一业务场景，叠加倍增效应未能显现。 建议贵州省大数据局主导建立高效及时、协调联动的多主体反馈机制，做好政府数据公示和相关政策说明，在数据产业预测、公民数据隐私、大数据扶贫开发等重要领域广泛收集多主体意见建议，及时反馈、全力解决，有利于引导社会主体与政府协同化解社会矛盾、增进社会认同，实现数据协同治理效益最大化。

3.3 加强机构人员队伍建设

大数据管理工作是一项复杂的系统性工程，涉及产业发展、技术应用、行政管理等多个方面，需要协调多个政府部门。 对大数据管理机构来说，能否打造一支高素质专业化的人员队伍是机构能否顺畅高效履行职能的关键。 在人员编制的刚性约束和专业人才短缺的双重挑战下，贵州省大数据局亟需加强机构人员队伍建设，增强队伍战斗力。

一方面，创新选人用人机制，从增量上提高人员队伍水平。 贵州省大数据局可在严格按照人员编制刚性约束的条件下，综合运用多种选人方式，改善人员队伍结构、提高队伍专业水平。比如，除了正常的公务员公开招考外，还可积极争取有关部门支持，通过选调生招考、事业单位招聘、遴选等多种方式，从全国高校和大数据管理相关企业引进懂技术、会管理的高素质专业型人才。 另外，还可以在全面分析现有人员队伍现状和未来人才需求，在科学开展职位分析的基础上，积极协调市编办，争取在人员编制方面的适时调整，从而进一步扩充人员队伍的编制配额。

另一方面，加大教育培训力度，从存量上增强人员队伍素质。 贵州省大数据局可可进一步加大内设行政机构与下属事业单位(贵州省信息中心和省量子信息和大数据应用技术研究院)的干部交流力度，统筹提升综合管理人员和专业技术人才的综合素质和专业水平。 同时可加强与省经信委、网信办、教育厅等有关专业部门、高等院校以及相关企业的沟通与合作，广泛聘请各领域顶级专家对工作人员进行专业技能培训。

4 结语

贵州省大数据治理虽然起步较早，机构设置与管理格局相对完善，但随着大数据场景应用不断延伸、

大数据参与政府治理纵深推进，各单位、部门在数据开发利用、数据安全维护、数据共享意识培育等方面亟待理顺与提高；省市两级大数据局之间的管理与协作尚需进一步探索；大数据局与企业、高校、公民等社会主体之间的关系仍有调整与改善的空间。 为更好地适应经济社会发展目标，提升政府治理现代化水平，贵州省尚需深化改革，从主动协调配合、加强业务沟通、统筹多方力量、推动大数据机构人员队伍建设方面持续发力，走出一条适合本省大数据产业发展和数据治理的新路，为国家大数据战略实施提供贵州经验。