我国社会养老体系的“双金合并”机制研究

丁惠炯

关键词“双金合并” 现实困境 政策建议

中国与新加坡在政治上都为强势政府、在经济上都是国有经济背景较强、文化上都深受儒家文化的影响，为中国向新加坡养老制度的借鉴提供了可能性;但这种“借鉴”仍应注意遵循与中国经济社会发展水平相适应的原则。

一、问题的提出

“双金合并”的不仅仅是对“住房公积金”和“养老金”简单的计算并进行分配，其要义在于通过“双金”管理机构和使用办法及管理模式、手段等的合并和优化，使得大量的“沉淀资金”能够被合理、科学、高效地使用，促进老龄事业发展。“双金合并”管理以弥补现行养老金不足观点的提出基于以下背景：

（一）现行“养老金”的支付压力

“老龄化社会”带来日益沉重的支付压力已成为中央和地方政府财政的管理“瓶颈圳”。从社会保障整体状况角度来看，一方面，“养老金”支付能力有限，养老事业成为全社会之“痛”;另一方面，“住房公积金”的使用效率不高，目前尚有大量的沉淀资金存在银行账户内。从现行管理机制角度看，“养老保险金”账户支付困难，而“住房公积金”账户资金富裕，是驱使二者合并管理的动力。

（二）“新加坡模式”的示范效应

我国现行的“住房公积金”制度是在借鉴新加坡等国成功经验的基础上建立起来的。

新加坡一直实行的是住房、养老、医疗三项社会保障资金合一的管理体制，由于这三类保障性资金各自对受众一生的不同时段发挥作用，因之可以相互融通使用，这样来提高保障性资金的使用效率，并在这一理论探索的基础上成功地完成了实践。有鉴于此，我国理论界也有学者便提出效仿“新加坡模式”，将“住房公积金”与“养老金”合并管理，目的在于减轻我国囿于提前进入“老龄化社会”而使得养老事业产生的重重压力。

二、“双金合并”的现实条件

养老问题一直是公共管理的难解之题，要使用有限的社会资金给不再为社会创造价值的老年群体提供物质和精神方面的支撑，以保证人类生命传承这一伦理的完整，必然需要到政府和其他公共管理者作出正确的价值判断，并将这一“价值判断”付诸实施;现代社会长期以来逐渐形成的养老制度就是在不断纠错中回应这种“价值判断”。不同社会制度的国家在自身经济社会发展基础上形成的养老体制大多会出现养老资金不足、养老资源贫乏的困难，因此，“以房养老”或者将“住房公积金”用于养老就被政策制定者注意到。银行、保险公司等非官方机构由于以营利为目的，其进入门槛较高而保障性水平较低;相比而言，“住房公积金”體系一般属于政府系列，具有银行、保险公司等机构所不具备的优势。

（一）“住房公积金”管理具有较强的公信力

我国“住房公积金”管理的具体执行机构一般是各级“住房公积金管理中心”是直属于各级政府的独立事业单位，由其全权代表政府开展“以房养老”工作，具有较强的公信力;而作为其上级决策机构——“住房公积金管理委员会”的负责人一般均由政府分管副职及财政、住房和社会保障等相关部门的“一把手”组成，对于贯彻国家政策，协调“以房养老”或者开发“住房公积金”的养老功能，形成较为合理的领导机制。

（二）“住房公积金”具有较强的社会保障性

我国现行《住房公积金管理条例》明确规定：“住房公积金”的管理不以营利为目的，其为具有强制性、互助性的长期住房保障基金。从实际运作情况来看，“住房公积金”作为政策性的低息贷款，其增值收益应使用于廉租房建设等指向于“公平”的社会事务，尤其是允许职工因本人退休养老准备而进行提取，体现了其政策的保障性和社会服务性。因此，政策性住房保障的性质，资金独立运营等特点，均为“以房养老”打下了坚实的基础。

（三）“住房公积金”具有较强的可操作性

相较于商业银行和保险机构开展的“以房养老”而言，将“住房公积金”纳入“养老金”的使用范围更具有可操作性。“住房公积金”在社会资金体系中比较特殊，其具有“住房金融”和“住房保障”两种功能，运作特点类似于金融机构，但服务对象为公众住房。普通商业银行或保险公司的“以房养老”更多的是一种长期化的理财产品，为保障其投资收益，会严格限定期限，其收益则是根据抵押物价值决定的，越到后期越会因其服务对象自身资源的逐步减少和对“养老金”需求的逐步增加而不愿意延续。因此，从公众的角度看，拥有房产进而“以房养老”比其他理财投资更划算也更安全。

三、“双金合并”的进路难题

“住房公积金”与“养老金”合并管理的目的是发挥互补效应，从而提高资金的利用效率。新加坡人口“老龄化”之前已形成巨额的个人资金账户“沉淀资金”;而我国现在已经是人口老化国家，“养老金”个人账户资金为空账。简单地将“住房公积金”与“养老金”账户合并不能达到预期目的。

首先，将“住房公积金”与“养老金”合并管理有利于个人资产和信息资源的合理整合，发挥有限财力的互补效应;但是，若不改变现行的“养老金”的管理机制，反而会使住房和养老两项改革都面临困境。因此，将“双金合并”作为一种制度加实施和完善，至少需要重新考虑其“进路”问题，前提是将现有“养老金”账户“做实”;否则，就会出现养老事业拖累“居者有其屋”事业的怪圈，非但不能增益于“养老”，还会给“住房公积金”管理带来风险。

其次，从全国来讲，“住房公积金”的沉淀资金大多是在不发达地区，随着这类型区域公众住房意识及消费观念的转变和住房需求的急速增长，“住房公积金”的作用必然突显。实际上，各地“住房公积金”在为廉租户、危房改造等家庭提供贷款等方面发挥了关键性的“缓冲阀”作用，特别是在解决中低收入家庭住房方面发挥着不可替代的作用。

综上，“双金合并”的前提是：做实“养老金”个人账户;即使将其并入“住房公积金”系统，也不应在“空转”的状况下贸然实施。

四、“双金合并”的政策建议

“双金合并”解决老龄事业诸多问题的关键在于现行政策基础上，对于两个账户管理“协同”治理机制的全面完善。

（一）调整相应的社保资金管理体制

围绕加厚“养老金”底子的需要，有必要重新审视包括各类社会保障资金能够融通使用问题，尤其应考虑挖掘目前从公共管理逻辑上看来最适合与“养老金”配搭使用且有着“外溢”可能的“住房公积金”的潜力。一方面，“住房公积金”现有的资金“盘子”富裕;另有一方面，“住房公积金”的管理机制存在诸多诟病。“公积金管理中心”既不是政府部门也不是企业，对于资金能否增值和安全运行，缺乏起码的责任约束;在运营管理上往往低效甚至带来资金风险。从这个角度出发，真正实现“双金”合并有可能也有必要。

我国现行的管理体制下，“双金”是各归其“主”。2019年的《住房公积金管理条例》明确：住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位，独立于政府的其他职能部门;而“养老金”（包括机关事业单位人员退休养老金和企业人员退休养老金）的政策实施机构是各级人力资源和社会保障部门。只有将这两类机构及其相关机制捋顺或者合并，才能发挥两类资金的最大效用。

（二）转变“养老金”的管理模式

要做实“养老金”个人账户，保证个人账户资金不被占用，彻底解决“养老金”个人账户与统筹账户分开管理的问题，实现个人账户的真正积累。而“养老金”个人账户与统筹账户分开管理简单易行的做法是将“养老金”个人账户的管理权限从省级社保部门移出。

从当前社会保障制度和社会发展趋势来看，相比较其他社会保障资金而言，“住房公积金”的“个人实际账户”性质较为明显。将“养老金”纳入“住房公积金”的大盘子，实施“公积金”与“养老金”的无缝对接，合并进行管理，一方面可以逐步实现真正的个体积累式“养老金”模式;另一方面也是对于“住房公积金”个人账户的资金安全的保障。

（三）发挥“公积金”在养老方面的作用

同时，要想使得“住房公积金”体系在解决社会养老方面发挥一定的作用，现有的机制仍有可以完善的潜力和必要。

1.设立专门机构营运“公积金”。设立专门的机构对于这部分社会保障资金实施专业的资本运营，最大限度地保值增值，各级政府加以宏观调控和监管;通过信用的方式，将公积金用于住房建设，或者盈利性投资;而其收益作为整个社会养老事业的特殊开支。

同时，随着经济发展和职工收入的增加，在公积金缴交率方面，可根据情况进行提升。

2.规范“公积金”的支取。应改变现有的支取方式，对职工支取公积金分别加以控制，对离退休或者年龄较大的职工，为保证其有足够的养老公积金，应限制其支取的比例，将公积金帐户中的“累积”部分按逐年逐月按比例发给职工直至其去世为止。根据各地实际情况，将退休人员“住房公积金”账户资金，按一定比例分期支取，则每年形成的沉淀资金量可继续运作增值。在职时因为支取公积金购、建、大修住房而导致退休后无充足养老金的，可由“住房公積金”管理机构将其名下房屋出售或转让。

3.完善“住房逆抵押贷款”制度。实施“住房公积金”逆抵押贷款机制，丰富了“住房公积金”的运用范围和功能。

“住房逆抵押贷款”是针对特定群体的一项制度，用以解决养老资金匮乏状况。住房资产是老年人最大的资产，应完善住房逆抵押贷款机制，盘活老年人的存量资产。上述对于社会保障资金专门的运营机构应该从“双金合并”管理的角度出发，从房屋资产价值、测算贷款金额，直至老年人去世，都应通过处置房屋资产收回所贷资金等各个环节保证老龄事业资金的充足和安全。

通过上述制度的建立和完善，可以充分发挥“公积金”的政策优势，提高利用效率，“激活”其养老功能发挥，缓解整个社会保障系统的现实压力。