政务处分与人大监督的制度安排与法理思考

杨云彪

《中华人民共和国公职人员政务处分法》于2020年7月1日实施。在此之前，关于公职人员的政务处分遵循的是由中纪委、国家监察委员会颁布的政务处分暂行办法。由于暂行办法没有上升到国家立法层面，因此在政务处分与人大任免关系问题上缺乏有效的法律约束，对于人大及其常委会选举任命的公职人员，不乏先进行政务处分再由人大行使监督职能的现象。新出台的政务处分法对人大选举任命的公职人员处分集中于第五十条，其核心理念是人大行使任免职权前置。

为了明晰这个人大行使任免职权的前置概念，有必要先澄清人大的依法任免与其他任免机关、公职人员所在单位处分的区别。否则，难以理解为什么在人大作出罢免等行为后，监察机关还要进行政务处分。

根据政务处分法第二章，对公职人员的政务处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六个方面。按照政务处分法第二条的说法，这六个种类也适用公职人员任免机关、单位对违法的公职人员给予处分。显然，人大机关也有在编公职人员，这些公职人员违法，监察机关一样可以政务处分或者由人大机关进行处分。但是，该条不直接适用于依照有关组织法和相关法律规定选举任免的国家工作人员（包括人大机关依照相关法律产生的公职人员）。因为上述六项处分并没有涵盖人大依照有关组织法、监督法实施的所有处置程序。同时，根据政务处分法第十六条规定，对公职人员的同一违法行为，监察机关和公职人员任免机关、单位不得重复给予政务处分和处分。如果将依照有关组织法、监督法行权的人大及其常委会纳入该条管辖，则上述政务处分法第五十条就失去了存在依据。因此，人大处置前置，是指人大依照有关组织法、监督法等对有关公职人员行使任免权的处置前置。

政务处分涉及到人大依法任免的公职人员的程序安排，根据宪法精神、相关国家法规定和政务处分法的立法逻辑，可以抽象出如下几个基本原则：

第一，有限前置，即针对政务处分中的撤职、开除行为的，应当先由人大依法作出罢免、撤销或者免去职务。其主要原因在于，政务处分中的撤职、开除行为一经作出，原则上其职务就已免去，但这就和人大对其选举或者任命的公职人员的免职处置重叠。尽管两种处置行为结果一样，但是性质不同。如果监察委员会不经过人大处置而径行作出政务处分，在国家宪制安排上就发生了冲突。

第二，适度对应，即人大处置前置的政务处分为撤职、开除，而人大处置包含了罢免、撤销或者免去职务，无法一一对应。此外，政务处分法没有考虑到一个情形，即在代表大会闭会期间，人大常委会可以根据法官法和检察官法实施对法院院长和检察院检察长的撤换。从人大处置的轻重来看，免职、撤换和撤销、罢免基本是由轻到重的排序。从政务处分法的轻重序列看，撤职、开除是由轻到重的排序。为了体现轻重相称，适度对应，对于政务处分需要予以开除的，人大及其常委会可以罢免、撤换或者撤销职务，对于政务处分需要予以撤职的，人大及其常委会可以采取撤换或者撤销职务、免职，从而实现人大监督与监察监督的适度对应。

第三，各司其职，监察机关要对公职人员进行政务处分，但需要人大先予以处置的，其程序应该依照法律规定和立法精神进行。

首先，根据宪法、地方组织法和其他法律规定，对人大选举产生的公职人员的罢免，由代表大会进行。而罢免案由主席团或者一定数量的代表提出，就排除了其他国家机关向代表大会提出罢免案的情况，监察委员会也不例外。当然，监察委员会可以向大会主席团提出罢免建议。

其次，根据监督法的规定，除了主任会议和常委会组成人员可以向常委会提出撤职案，其他有权提请人大常委会任免的国家机关可以向人大常委会提出撤职案。参照相应规定，监察委员会也可以向人大常委會提出由人大常委会任命的监察委员会工作人员的撤职案。这里就需要明确，监察委员会原则上不能直接向人大常委会提出对其他国家机关公职人员的撤职案。因为，监察委员会作出的撤职决定是在其职责范围内的政务处分，而提请人大常委会的撤职属于人大履行任免权的范畴。监察委员会不应就其有权行使政务处分的撤职提请人大监督，监察委员会也不宜代行其他国家机关向人大常委会提出撤职。当然，监察委员会对于应该提请人大常委会撤职的事项，函告公职人员所在的国家机关提请，或者向人大常委会报告请人大常委会主任会议提请，都是可行的。

最后，对“两长”的撤换，依照法官法和检察官法，监察委员会同样可以函告两院或者向人大常委会报告，再由人大常委会依照有关程序实行撤换。

政务处分与人大任免的公职人员之间的程序关系，还涉及到人大代表。根据政务处分法第五十条，监察机关对各级人民代表大会代表给予政务处分的，应当向有关的人民代表大会常务委员会，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团通报。显然，对于人大代表的处分，是因为人大代表也要行使公权力，人大代表属于监察法第十五条第一款第六项规定的身份，即“其他依法履行公职的人员”。

从政务处分法看，监察机关对人大代表的政务处分，包含两个方面。一方面，对担任人大代表职务的其他公职人员的政务处分。考虑到人大代表身份，因此对担任人大代表职务的其他公职人员进行政务处分时，采取向人大常委会或者乡镇人大主席团通报的方式是有必要的。另一方面，如果人大代表不是其他公职人员，对该人大代表的政务处分完全因为其是人大代表身份，则有必要作出适当区分：

第一，如果该人大代表的行为与代表身份无关，如行贿受贿，考虑到人大代表是公职人员，依照政务处分法实行政务处分后向人大通报是有必要的。

第二，如果该人大代表利用代表身份实施违法违纪行为，由于涉及到代表身份和代表履行职务的保障问题，涉及到对代表法和代表履职的理解问题，更进一步说涉及到宪制安排下的根本政治制度问题，监察机关不宜直接进行政务处分，而可以向人大通报商人大处理，或者向人大常委会和乡镇人大主席团提出罢免或者责令辞职的建议。这种处置程序，由于属于监察机关建议、人大依法实施的行为，就理顺了制度安排。当然，如果利用人大代表身份实施犯罪，则应依照法律规定追究刑事责任。

现实当中，选区或者选举单位、人大及其常委会对人大代表监督只有罢免、辞职和资格终止的有关规定，缺少政务处分的那种层级的纪律惩戒。有鉴于此，立法者可考虑将来修法时在代表法中规定，在符合一定条件下，由代表大会及其常委会依照有关程序对人大代表和常委会组成人员实施纪律惩戒。这样，人大代表作为公职人员接受了纪律惩戒，同时也理顺了人民代表大会制度与监察制度宪制安排的关系问题。

（作者系深圳市人大常委会选举联络人事任免工作委员会副主任、全国人大深圳培训基地客座教授、法学博士）