论行政立法听证中相对人抗辩有效性的法制保障

摘要：行政立法听证中相对人抗辩的有效性在于兼顾了公共利益与个人利益的平衡，实现了程序正义与实体正义，故而有助于实现人性立法、和谐立法及科学立法。当前，我国行政立法听证中相对人抗辩有效性的法制保障还存在诸多不足，阻滞了相对人抗辩有效性价值与功能的最大发挥。行政立法听证中相对人抗辩有效性法制保障的完善与发展涉及立法听证前相对人抗辩资格的认定、立法听证中抗辩意见的表达以及立法听证后抗辩意见的回应等重要问题。为了充分保障相对人在行政立法听证中抗辩的有效性，我国立法应立足于国情并借鉴他国的有益经验制定统一的、包括行政立法听证制度在内的行政程序法典。

关键词：行政立法听证;行政相对人;有效抗辩;法制保障

中图分类号：D9    文献标志码：A    文章编号：1004-3160（2020）05-0105-09

行政立法听证通常有广义的行政立法听证与狭义的行政立法听证两种情形，前者又可划分为正式行政立法听证与非正式行政立法听证两类形式;后者仅指正式行政立法听证，即在听证主持人的主持下听证参与人在听证会中就拟定的立法议题进行口头辩解、质证及反驳等的活动。鉴于非正式行政立法听证较为简单，如立法听证相对人仅需要有一个说话和表示异议的机会，不要求举行听证会，而且相对人的抗辩一般以书面形式进行，故而，本文仅聚焦于狭义的行政立法听证中相对人抗辩有效性法制保障问题的探讨。行政立法听证中相对人抗辩有效性的标志在于实现了程序正义与实体正义，因为它具有促进人性立法、和谐立法及科学立法等重要价值与功能，从而兼顾了公共利益与个人利益的平衡。行政立法听证中相对人的抗辩蕴含于行政法规、规章的起草与送审两个阶段，当前，我国《立法法》第58条、《行政法规制定程序条例》第12条与第22条以及《规章制定程序条例》第14条等已对行政立法听证中相对人的抗辩情况有所规定，这些规定为相对人参与行政立法抗辩提供了一些法律依据，对于保障相对人有效参与行政立法具有一定的作用，然而，相比于美国等行政立法听证制度较为完善的国家，我国的行政立法听证制度滞后于经济和社会的发展，存在缺乏系统的规定、适用范围不明确以及违法适用此制度的法律后果没有硬性规定等不足，从而制约了行政立法听证中相对人的有效抗辩。行政立法听证中相对人抗辩的有效性保障涉及立法听证前相对人抗辩资格的认定、立法听证中抗辩意见的表达以及立法听证后抗辩意见的回应等重要问题，为了充分保障相对人在行政立法听证中抗辩的有效性，我们应借鉴他国的有益经验制定统一的行政程序法，并在该法中设专章或专节系统规定保障相对人有效抗辩的行政立法听证制度。

一、行政立法听证前相对人抗辩资格的科学认定

在行政立法听证前行政立法主体科学认定相对人的抗辩资格是相对人在行政立法听证中有效抗辩的前提，因为行政立法抗辩权的行使意味着相对人在立法听证中充分、自由地表达抗辩意见，而享有行政立法抗辩权资格则意味着相对人获得了在立法听证中有效表达的特定时机与条件的资格。行政立法实践中，有的相对人本来享有行政抗辩权资格却无从知晓，从而无法在听证中行使对相关立法事项的抗辩，因此，只有通过行政立法主体对相对人抗辩资格申报的告知、相对人积极申报抗辩资格以及行政立法主体对相对人抗辩资格认定等程序的实施，才能保障相对人在行政立法听证中的有效抗辩。

1.相对人抗辩资格申报的告知。相对人要申报抗辩资格，必须知晓其有权申报，首先，这关涉到行政立法听证中哪些立法事项必须以听证会的形式听取相对人的抗辩意见，我们认为，从制度设计的应然角度看，采取听证会听取相对人的抗辩意见的立法事项应至少满足这两个条件中的一项：一是该立法事项的起草或草案的送审将对相对人的合法权益产生严重影响;二是相对人对该立法事项的送审稿有重大意见分歧。然而，当前我国实然的制度在这方面还存在诸多不足，第一，行政法规与规章的起草阶段没有明确规定行政立法主体应采取听证会听取相对人抗辩意见的事项;①第二，没有硬性规定对行政相对人将产生严重影响的行政法规草案送审稿与行政规章草案送审稿必须举行听证会;②第三，缺乏对相对人有重大意见分歧的行政法规草案送审稿必须举行听证会的规定等。因此，我国未来的行政程序法典应高度重视这些缺陷，并应予以完善。其次，立法应规定行政立法主体把已确定的相对人在听证会中的抗辩事项合理告知给相对人，从而使相对人正式知晓其有抗辩资格。根据不同的行政立法抗辩事项，行政相对人中的各个成员有的与某项行政立法有直接利害关系，则只有该类有利害关系的相对人才具有参与资格，对此，行政主体应以通知的方式告知这类特定的相对人参加行政立法听证，如国务院拟制定一个关于私人企业所得税实施条例的行政法规，那么这里的私人企业作为某类特定的相对人就具有参与行政立法抗辩资格，因为他们与国务院拟制定的私人企业所得税实施条例有直接利害关系。有的行政立法抗辩事项仅涉及广泛的社会公益，则与相对人只有间接利害关系，这是社会公众以其相对人身份取得参与资格，对此，行政主体应以公告的方式告知不特定的相对人参加行政立法。[1]

我国现行立法不仅规定了与起草的规章或规章送审稿有直接利害关系的公民、法人或者其他组织，即参与行政立法抗辩的特定相对人，而且规定了与起草的规章或規章送审稿有间接利害关系的社会公众，即参与行政立法抗辩的不特定相对人。[2]54但离告知的理想要求较远：其一，告知特定相对人参与行政立法抗辩缺乏“通知”这一特殊方式;其二，告知不特定相对人参与行政立法抗辩虽然规定了“公告或公布”的方式，但公布的具体形式阙如;其三，对行政主体不履行通知或公布的义务缺乏相应的责任，从而使相对人参与行政立法抗辩的资格难以真正获得保障。对此，我国未来的行政程序法典应予以完善的理路在于：（1）对于特定的相对人应以易于知晓、接收的通知方式告知其参与行政立法抗辩;（2）对于不特定的相对人应在政府门户网站、政府公报、重要报纸以及电视等媒体上发布公告告知其参与行政立法抗辩;（3）应规定行政主体不履行通知或公布的义务所应承担的责令补正、对主管人员和直接责任人员给予行政处分等责任。

2.相对人抗辩资格的申报。行政立法主体告知相对人有权申报抗辩资格，这还只是为认定相对人抗辩资格提供了可能性，只有相对人在知晓其有权申报抗辩资格后根据相关要求积极申报，行政立法主体才能实现相对人抗辩资格的认定。那么相对人应如何申报抗辩资格呢？第一，申报抗辩资格的时间应在立法听证会召开之日前60日，这样相对人有充分的时間准备申报。《规章制定程序条例》第15条规定了时间①，但该规定仅规定了作为相对人的抗辩代表抗辩的时间是举行听证会的30日前，而没规定相对人申报抗辩资格的时间，因此，我国未来的行政程序法典应予以完善;第二，申报抗辩资格的方式，宜采取相对人代表制，虽然从公平、正义角度考虑，凡是合法权益为行政立法事项所严重影响的相对人都有权申报抗辩资格，但实际上参加听证抗辩的相对人的范围要受地理范围、交通条件、经济能力、文化和法律知识水平等许多因素的制约。[3]在该制度中，抗辩代表产生的程序为公民自荐或利益团体的推举;抗辩代表需满足广泛性、充分性以及应有的抗辩水平与能力等条件，然而，我国现有的法律制度对这些规定阙如，因此，我国未来的行政程序法典应予以填补。

3.相对人抗辩资格代表的认定。当相对人把具有抗辩资格的代表推送给行政立法主体后，接下来就是后者对相对人抗辩资格代表的认定了，前面我们提到，相对人在行政立法听证中要享有抗辩资格必须与行政立法听证事项有严重的利害关系，而且所推荐的抗辩代表应具有广泛性、充分性以及应有的抗辩水平与能力等条件，因此，行政立法主体对相对人抗辩资格代表的科学认定标准也就应以此为标准。首先，行政立法主体要审查相对人所推荐的抗辩代表是否与立法听证事项有严重的利害关系，如果与立法听证事项有严重的利害关系，则符合抗辩资格代表的初步要求，否则，则不具有抗辩资格;其次，行政立法主体还要审查相对人所推荐的抗辩代表是否符合最终要求，否则，即使符合初步要求，也不能成为具有抗辩资格的代表，符合最终要求的标准体现在：（1）应具有广泛性，即能够保证各利益群体都有自己的声音;（2）应具有充分性，即能够保证足够量的代表人数以全面反映各利益群体的要求;（3）应具有相应的抗辩能力，即能够真正为他所代表的利益群体撑腰说话。我国现行立法关于行政立法主体对相对人抗辩资格代表的认定还缺乏应有的制度规定，未来的行政程序法典应予以填补。

二、行政立法听证中相对人抗辩意见的充分表达

相对人抗辩代表在行政立法听证中充分表达抗辩意见乃相对人有效抗辩的核心，因此，制度的应然设计应一方面包括公布抗辩代表名单、抗辩时间、地点以及抗辩材料等内容;另一方面包括保障抗辩意见表达的质量（专家协助）、保障听证主持人公正地听取等内容。

1.公布抗辩代表名单、抗辩时间、地点以及抗辩材料。行政立法主体认定了在听证中的抗辩代表资格后，就应在适宜的时间内公布抗辩代表名单、抗辩时间、地点以及抗辩材料，这是相对人抗辩代表准备充分表达意见的需要。我国现行立法还只有《规章制定程序条例》第15条规定了起草单位应当在举行听证会的30日前公布抗辩的时间、地点及材料，而且对抗辩材料的合法性要求没做具体规定。因此，未来的行政程序法典应统一规定起草行政法规或行政规章以及审查行政法规草案送审稿或行政规章草案送审稿应当在举行听证会的30日前公布抗辩代表名单、抗辩时间、地点以及抗辩材料，尤其应对抗辩材料做细化规定。关于抗辩材料前面我们已提到为了使相对人正式知晓其有抗辩资格，立法应规定行政立法主体把已确定的抗辩事项（拟定的行政法规或行政规章草案以及行政法规送审稿或行政规章送审稿）告知给相对人，但告知抗辩代表的抗辩材料还应有更高的要求，如对于拟定的行政法规、规章草案及行政法规、规章送审稿的依据（法律依据与事实依据）以及理由说明（合法性理由说明与正当性理由说明）等信息也应告知抗辩代表，美国《联邦行政程序法》第553条规定，行政立法主体必须将拟定的规章在《联邦登记》上以通告的形式公布，而且应包括三个方面的内容：第一，说明拟制定的规章的主要内容及与它有关的主题和问题，或者拟定的规章之条款;第二，拟制定的规章之法律依据必须予以指出;第三，关于公共规章会议的性质、具体时间以及具体地点必须予以说明。[4]但我国现行立法对此存在不足，从而使相对人的有效抗辩大打折扣。因此，立法的完善应规定行政立法主体必须完善政府信息公开制度，告知行政法规、规章草案及行政法规、规章送审稿的依据与理由说明等信息。开放的信息是相对人有效抗辩的前提，如果行政立法主体所提供的信息不健全或不合理，则必将严重地制约相对人抗辩能力的发挥，因为相对人知识与智慧的运用会变得相当不容易。[5]

2.相对人抗辩代表充分表达抗辩意见过程中的相关要求。（1）应保证抗辩代表充足的抗辩时间，在行政立法听证实践中，不少抗辩代表无法充分表达需要表达的抗辩意见，一个重要的原因就是时间过于仓促，我国法律对相对人抗辩的时间也缺乏一个适当的规定，这亟需立法予以完善。（2）应保证所有在场的抗辩代表展开平等的论辩，程序公正要求法律程序预设当事人平等的地位，进而实现平等的论辩，因为论辩的前提是地位平等而非立场对立，“否则处于优势地位的一方完全可以凭其实力压服另一方。”[6]行政立法听证中一方压服另一方的情形表现在两个方面：其一，处于优越条件的行政立法主体忽视甚至排斥相对人的抗辩;其二，拥有优越条件的利益团体的相对人抗辩代表轻视处于普通条件的利益团体的相对人抗辩代表。在行政立法听证的抗辩中主要有两种抗辩代表：一是行政立法主体一方的抗辩代表;一是行政相对人一方的抗辩代表，因此，平等的论辩不仅应要求代表行政立法主体抗辩的一方与代表相对人抗辩的一方处于平等地位，而且还应要求不同利益主体的相对人抗辩代表之间保持地位平等，这就要求各方抗辩代表的程序性权利和义务必须被行政立法听证法律程序平等地分配，尤其是，相对人的抗辩代表可以享有比行政立法主体的抗辩代表更多的程序性权利，以平衡双方实际力量的不平等。（3）应保证相关专家辅助相对人代表抗辩，现代行政立法听证所抗辩的草案或送审稿日趋专业化、复杂化，甚至高科技化，作为相对人的抗辩代表有的法律理论水平不高、法律实务能力不强;有的对自然科学或其他社会科学知识的了解甚少，故而，聘请有关法律专家以及其他学科领域的专家辅助相对人代表进行抗辩，才能保障相对人抗辩的充分性。当前，我国立法法及两个条例对专家咨询和论证规定的很粗浅，而且主要侧重于专业座谈会、论证会等非正式听证形式。①对此，未来的行政程序法典应明确规定行政立法听证中应有专家辅助相对人代表进行抗辩。（4）应保证听证主持人认真、公正地听取相对人代表的抗辩，当相对人正在提出抗辩意见时，如果听证主持人漠不关心或随意打断，甚至予以蔑视，则相对人抗辩代表的人格尊严受损，心理失去平衡，从而很难充分表达意见。

因此，首先，法律应促使听证主持人认真听取相对人代表的抗辩，具体应做到：第一，要保障相对人的抗辩“知无不言言无不尽”，不应随便打断相对人的抗辩，更不能无端制止相对人的抗辩;第二，行政主体应做到耐心倾听，因为有的相对人在抗辩时心理紧张或表达能力差等会“出现概念不清、词不达意、语言罗嗦、重复跑题等情况。”[7]第三，当相对人的抗辩态度不好，表情呆滞、语言表达比较粗鲁等情况出现时，行政主体应做适当的引导与开发，使相对人的抗辩能够圆满的完成。[2]90

其次，法律应规定听证主持人公正地听取相对人代表的抗辩，这要求行政立法听证主持人保持中立性。听证主持人必须能够独立地组织、掌控整个听证过程，否则，即使其他任何程序设计得很完美或很理性，也不可能得以正常开展，因此，确保听证主持人公正地听取相对人的抗辩意见必然要求听证主持人的独立性或中立性。[8]我国现行法律法规关于行政立法听证主持人中立性的规定还是空白，行政立法听证实践中行政立法听证职权错综复杂，因为一般情况下，主持听证的人员存在三种情形：政府法制机构的领导或者行政立法起草机关、审议机关的领导或者这些机关领导所指定的人员。[9]显然，这很不利于行政立法中听证价值的实现，因为如果行政立法主体兼立法事项的决定者与立法听证的主持者于一身，那么它完全能够在立法听证中以主持人的身份将立法听证的事项引向对其有利的一面。[10]因此，为了保证行政立法听证主持人的独立性或中立性，公正、全面地听取相对人的抗辩意见，起草机关或审议机关的负责人不适合担任听证主持人，以促使其冷静、客观地看待有关行政立法事项。[11]我国当前应如何从法律上构建一种保障立法听证主持人的独立性或中立性的制度呢？国内有关学者已作出了可供选择的两种较为合理的制度安排：一是在行政立法机关的法制部门设置固定的听证人员，这有助于听证主持人熟悉法律和相关业务，同时法律应赋予其相对超脱的权力以“保证其能公正、公平地主持听证，按听证程序的规定办事。”[12]二是采用行政立法听证主持人聘任制度，即行政立法机关举办行政立法听证会时，听证主持人产生于该机关“每一年度所聘任的那些具备一定的专业素养、有较高威望的专家和社会贤达人士。”[9]

三、行政立法听证后相对人抗辩意见的合理回应

行政立法听证后相对人抗辩意见的合理回应，是指相对人代表提出立法抗辩意见后，行政立法主体有义务对抗辩意见予以相应的反馈，包括公布提出抗辩意见的情况和行政立法主体处理抗辩意见的情况等。上述行政立法主体对相对人抗辩资格的认定以及相对人抗辩代表充分表达抗辩意见还只是保障了相对人在行政立法过程中顺利地提出抗辩意见，不足以约束行政立法主体能真正听取抗辩意见以及合理、合法对待抗辩意见，这就需要行政立法主体履行对相对人抗辩意见的回应义务，建立行政立法主体对相对人抗辩意见处理的公开反馈机制以形成制度约束。因此，在行政立法听证后构建一个行政立法主体对相对人抗辩意见的理性回应机制是保障相对人抗辩有效性的关键，它不仅体现了对相对人主体地位和人格尊严的充分尊重，而且有利于促进行政主体各类行政决定的民主性，防范行政主体行使自由裁量权时的恣意和专断，诚如美国著名政治学家罗伯特·达尔所言：“回应性是民主自身正当性的理由”。[13]行政立法主体对相对人抗辩意见的回应机制主要包括应正确对待行政立法抗辩笔录、应采纳合理的行政立法抗辩意见以及不采纳行政立法抗辩意见应说明理由等内容。

1.应正确对待行政立法抗辩笔录。行政立法抗辩笔录是行政立法听证笔录的主要的或核心的组成部分，行政立法听证笔录是指在行政立法听证活动中听证主持人或记录人代表行政主体对整个听证立法活动所作的客观记载，尤其是对相对人代表的陈述、辩解、质证及反驳等内容的记载。相对人行政立法抗辩包括行政立法辩解、行政立法质证权以及行政立法反驳权等三项内容，因此，行政立法抗辩笔录可以界定为在行政立法听证活动中，听证主持人或记录人代表行政主体对行政相对人代表的辩解、质证及反驳等内容的记载。

行政主体有义务正确对待相对人抗辩笔录，基本要求体现在两个方面：一是行政主体应制作好抗辩笔录，这是一个关于抗辩笔录内容质量的问题，它不仅有助于进一步规范立法抗辩记录权，限制立法抗辩记录权的自由裁量权和防范立法抗辩记录权的滥用，而且有助于加强行政立法主体依据立法抗辩笔录作出行政立法决定的的法律地位。行政立法抗辩笔录内容的质量应符合全面、客观真实、合法关联以及充分等标准。

二是行政立法主体应依据立法抗辩笔录作出决定，这是一个关于抗辩笔录法律效力的问题。由于抗辩笔录是听证笔录的核心内容，因此，听证笔录的法律效力就直接决定了抗辩笔录法律效力。纵观世界各国的情况，听证笔录的法律效力主要表现为两种形态：（1）以美国为代表的听证笔录（包含抗辩笔录）的排他性效力，如《联邦行政程序法》第553条规定，行政立法主体制定规章的唯一依据只能是听证笔录（包含抗辩笔录）;（2）以德国、韩国等国和我国的台湾地区为代表的听证笔录的非排他性效力，即听证笔录对行政主体的某种决定具有一定的约束力，行政主体最终作出的某种决定不能无视听证笔录的存在，但行政主体的决定并非应以听证笔录为唯一依据，例外的情形是只有在行政程序法之外的其他法律明确规定以听证笔录为唯一依据。考虑到我国行政立法的国情，我们认为，行政立法主体虽然无需完全依据立法抗辩笔录作出决定，但应主要依据立法抗辩笔录作出决定，如果行政机关作出决定不能被限制在审讯的案卷里面，那么行政相对人很难相信其“有机会质证和批驳一切不利他的事实。”[14]因为行政立法抗辩笔录中所记载的证据的真实性、合法性和关联性是经过相对人辩解、质证以及反驳过的，以它作为行政立法决定的依据，“有助于保障相对人程序抗辩权的有效行使。”[15]

当前，我国现行法律不仅对行政立法主体应制作好抗辩笔录缺乏较好的规定，而且关于行政立法主体应认真对待抗辩笔录的规定也存在缺憾。《规章制定程序条例》虽然要求行政立法主体应做好抗辩笔录，①但存在对抗辩笔录的法律效力语焉不详，而且局限于规章的起草阶段，对规章的审查阶段是否需要做好作好抗辩笔录以及是否应主要以抗辩笔录为依据作出决定，都无法知晓。因此，我们认为，未来的行政程序法典应规定行政立法主体无论是在起草行政法规或规章时的听证抑或是審查行政法规或规章草案时的听证，都应制作好行政立法抗辩笔录以及应以抗辩笔录为主要依据作出决定，否则，听证会也只是流于形式，相对人的抗辩意见没获得有效回应。

2.应采纳合理的行政立法抗辩意见。在行政立法听证后行政立法主体应采纳相对人合理的抗辩意见是行政立法主体依据抗辩笔录作出决定的必然要求，行政立法主体采纳合理的抗辩意见，意味着某种行政立法结果融入了相对人的合理意志，这不仅促进了行政立法主体行政活动的合法性与正当性，而且实现了相对人抗辩的有效性。然而，我国行政立法实践中，行政立法主体采纳相对人合理抗辩意见的现象还较为少见;现行立法也未明确规定行政立法主体必须采纳相对人合理的抗辩意见，如《行政法规制定程序条例》第22条、《规章制定程序条例》第22条虽然规定了行政法规、规章送审稿的通过应听取相对人的抗辩意见，但没明确规定应采纳相对人的合理抗辩意见，并且对“合理抗辩意见”标准如何界定更未提及。对此，完善与发展我国的行政立法听证制度的重要举措在于：一是应明确规定行政立法主体必须采纳相对人所提出的合理抗辩意见;二是必须对“合理”作出解释性的规定。在行政立法领域“合理”必须是“法治框架下社會共同体普遍认可、接受的公共理性”，即合法律性、合情理性以及合科学性，其中，“合法律性是以公众的立法意见符合法律精神、原则、法律规范和相关政策且不违反法律的禁止性规定等作为判断;合情理性是以充分的事实根据、符合道德伦理、公序良俗、现实需要和可行条件等作为判断;合科学性则以符合相关科学技术标准等作依据。”[1]如在行政法规或行政规章起草或送审阶段，起草单位或审查机构应依照合理性标准来衡量和取舍通过立法听证会获取的相对人抗辩意见，并作为立法起草或送审稿通过的重要依据。

3.不采纳行政立法抗辩意见应说明理由。行政立法说明理由指除法律法规等的特别规定外，行政立法主体在作出影响相对人合法权益的行政立法决定时，应当告知相对人作出该立法决定的理由。行政立法说明理由的特点体现在：（1）行政立法主体作出某类立法决定的推理过程中不能以听证以外莫须有的证据材料支撑自身所提出的论断;（2）行政立法主体的论断必须慎重考虑行政立法听证中各类抗辩代表的抗辩意见;（3）行政立法主体的论断如果不采纳相对人抗辩意见，则必须说明理由。因此，行政立法主体在作出某类立法决定不采纳相对人抗辩意见时履行说明理由义务有利于尊重与保障相对人在行政立法听证中抗辩权的行使;有利于相对人更好地遵守通过行政立法听证所制定的行政法规、规章，因为说明理由会促使相对人深刻领会到行政立法主体不采纳其抗辩意见的合理性与合法性;有利于有效控制行政立法自由裁量权的滥用，因为行政立法主体作出某种不利的行政立法行为时说明理由，意味着排斥了恣意、专断、偏私等因素。英国的韦德曾指出，无论如何，如果行政主体要保证某个行政决定的正当化，则该行政决定的作出必须说明理由。[16]作出决定附加理由不仅是一个正常人的正义感所要求的，而且是“所有对他人行使权力的人一条健康的戒律。”[17]行政立法主体作出某种不利行政行为时应履行不采纳抗辩意见的说明理由义务，已经成为现代法治国家公认的一项原则，而且西方有些国家的行政程序法典逐渐确立了行政立法说明理由制度。《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》虽然规定了行政法规、规章的起草或送审应听取相对人的抗辩意见，但没明确规定行政法规、规章的起草或送审完成时不采纳相对人抗辩意见的说明理由义务[16]，因此，为了促使行政立法主体认真对待相对人的抗辩意见，我国立法应明确规定行政立法主体不采纳相对人抗辩意见的说明理由义务。

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责任编辑：杨 炼