新时代民主党派参政议政提质增效研究

许 烨

对于“支持民主党派按照中国特色社会主义参政党要求更好履行职能”，习近平总书记曾多次强调民主党派“加强自身建设，不断提高参政议政能力和水平，参政参到要点上，议政议到关键处，为政党协商深入开展打下坚实基础”，并提出“四新”“三好”的要求：“多党合作要有新气象、思想共识要有新提高、履职尽责要有新作为、参政党要有新面貌”[1]，希望各民主党派和无党派人士要做中国共产党的好参谋、好帮手、好同事，增强责任和担当，共同把中国的事情办好，“要紧扣‘十三五’规划实施和全年经济社会发展目标，就保持经济平稳健康发展和社会和谐稳定深度调查研究，提出务实管用的对策建议。”[2]这对民主党派提出了新的更高要求，为民主党派参政议政提质增效指明了方向。作为参政党，需要适应新时代的变化，不断提高参政议政能力。

一、新时代民主党派参政议政提质增效的定位及基本原则

（一）民主党派参政议政提质增效的定位

民主党派参政议政提质增效是要提高选题质量、调研质量、成果质量和人才队伍质量，其有效性表现为静态和动态两个方面。静态有效性是指作为参政议政目标的一部分，参政议政本身的制度框架与机制就包含了其有效性的提升，制度框架与机制遵循理性与效率，这构成了其运行的基本原理，理性与效率能够保证制度运行的有效性。动态有效性是指各民主党派通过发挥自身的主观能动性，不断在参政议政中提升自身能力，通过参政议政实现自身价值与目标。就内在机制方面来看，参政议政提质增效是民主党派提升自身参政议政能力的内在动力；就现实层面来看，多党合作制的夯实和完善需要以参政议政有效性为基础。

（二）民主党派参政议政提质增效的基本原则

一是坚持党的全面领导。各民主党派的参政议政是在既定政治框架下，遵循一定程序和规范的政治行为，以中国共产党的全面领导为根本前提，以宪法为根本准则。各民主党派作为参政党，只有全面适应中国共产党领导的中国特色社会主义的政治环境，才能依法、依规履行其各项政治职能，完成各民主党派作为政党的社会功能和历史使命。二是坚持参政为民、议政为公。习近平总书记关于新型政党制度的重要论述表明，各民主党派只有加强自身能力建设，充分履行好参政议政职能，真正反映各自所代表界别的利益和呼声，才能在社会实践中不断发展壮大。三是坚持科学、民主、依法参政。只有科学参政，才能精准有效地撰写社情民意和建议提案。这也是它们通过论证评估的基本前提，是保证参政议政提质增效的基础；民主参政是民主党派真正代表相应界别人员心声的根本保证，民主党派只有民主参政，才能真正代表最广大人民群众的切身利益，实现参政议政提质增效的根本目的；依法参政是各民主党派参政议政的根本前提，一切政治活动都必须在宪法和法律的框架内进行，不得违背宪法和法律的相关规定。因此，只有依法参政，才能符合依法治国根本趋势，是维护政治秩序和稳定的根本措施，也是实现民主党派参政议政提质增效的必然要求。

二、民主党派组织参政议政的现状问题——以湖南省为例

湖南省现有民革、民盟、民建、民进、农工党、致公党、九三学社共七个民主党派省级委员会，76个民主党派市级委员会，17个县市区级委员会，51个基层委员会。目前，湖南省民主党派成员总体数量稳定增长；新发展成员多数具有中高级职称且呈年轻化趋势，少数党派组织内部仍然存在着年龄结构失衡、年轻后备力量匮乏等问题。在界别的来源结构上，各民主党派在发展成员上能够基本保持界别特色，但是仍然呈现出趋同化现象，这种趋势在参政能力建设中表现为同一界别的人才过剩，而其他界别的人才不足，对参政能力建设的广度和深度具有一定影响。为更准确把握民主党派参政议政的现状，本文通过数据统计和随机取样的方式对湖南省各民主党派参政议政进行了调查，发现主要存在以下问题。

（一）对参政议政的认识不够全面

一是部分民主党派成员对我国新型政党制度存在一定程度上的误解或偏见，具体表现在对参政议政的目的和意义、原则和内容、途径和方式等没有客观而深刻的认识，导致一些党派成员参政议政积极性不高、能动性不足，政治热情有所减退，从而对参政议政产生了一定的消极影响。二是部分民主党派成员受工作和生活环境、专业视野等多种因素的制约，对某些全局性问题的认识带有一定的片面性和局限性，从而导致参政议政能力和水平不高，尤其在基层组织中表现较为明显，在一定程度上影响了参政议政能力的发挥。

（二）自身建设能力有待加强

一是民主党派在组织协调上的阻力影响了参政议政活动的开展和实效性的提升。民主党派参政议政效能的发挥与其完备高效的制度体系、坚强有力的领导班子存在密切关系。可以说，民主党派自身建设在很大程度上决定着民主党派参政议政职能的发挥。从湖南省来看，省级民主党派人力、物力不足，参政议政部门只有4名左右的人员配备，部分党派参政议政处力量薄弱，只有2人，统筹全省的参政议政活动能力有限，很难再深入开展社会实践活动；市级党派组织力量更加薄弱，14个市州平均不到1人。以调查研究活动开展为例，调查研究是提高参政党参政议政能力的基础，调查研究水平的高低决定着参政议政能力的高低，只有深入细致地做好调查研究，广泛了解社情民意，才能提出切合实际的议案、建议，才能从根本上提高参政议政能力。虽然各界代表人士的调研活动受到了民主党派的重视和支持，但调研一般都要深入基层，而基层调研渠道有待进一步畅通。部分党派是个体独立调研，整合党派整体力量进行联合调研尚具难度。民主党派参政议政的相关制度多以宏观指导性为主，缺乏客观的、可操作的规范性指导，影响了调研的深度和广度。二是党派组织在发展成员时，更多侧重以基本素质为核心要素，而忽视参政议政能力，这与考量标准不够细化有关，但造成了实实在在的不良影响。事实上，成员参政议政能力的高低更直接地影响参政议政职能的发挥程度。

（三）参政议政体系不完善

一是制度保障不健全。民主党派参政议政效能一方面与自身参政议政能力有关，另一方面与执政党和政府的支持力度有关。完备的制度是保障民主党派参政议政效能的制度基础，进一步健全新时代参政议政制度体系，才能推动民主党派成员的参政议政热情，形成良性互动体系。二是知情不足。民主党派机关是发挥民主党派参政议政作用的中枢。从湖南省来看，部分民主党派机关对党委、政府的有关工作知情不足、了解不深，从省到市越往基层就越明显，导致难以科学、合理地提出有效的建设性建议。部分民主党派没有对口联系单位，还有一部分党派的对口联系单位积极性不高、能动性不足，支持和配合民主党派参政议政不够。三是资源保障不足，激励机制不健全。民主党派经费有限，客观上影响调研活动成效，很多调研以党派成员的政治使命感为主要动力，这在一定程度上影响了民主党派调研及参政议政的积极性。大部分被访者对目前的激励机制不太认可（见图1），但有超过80%的被访者表示，如果有健全的激励机制，自己很愿意参与组织活动和参政议政活动（见图2）。四是参政议政成果转化机制不完善。通过对五年间各民主党派省委向湖南省政协提交的426篇提案的研究分析，目前成果转化存在以下两种情况：第一种是提案质量高、提案办理成效显著的情况。如，民建湖南省委在湖南省政协十二届一次会议上递交的集体提案《实施乡村振兴战略，建设富饶美丽幸福新农村》被列为0005号提案，得到省委领导同志的批示。省农委与省发改委、省财政厅等会办单位衔接沟通，共同研究具体落实措施，进行提案办理；并就提案办复事宜与民建省委进行了电话邮件沟通和当面办理协商，在提案答复材料中对提案所提建议认真、规范、逐项地予以详细答复，提案办理成效显著。第二种是提案质量高、但提案办理效果较差的情况。有的提案在督办过程中，部分承办单位不能掌握提案建议办理进度，难以应对办理过程中出现的问题，也不能及时宣传总结推广办理工作的先进经验和先进典型，不利于参政议政成果转化。

图1 民主党派成员对目前激励机制的认可程度

图2 民主党派成员对党派组织、参政议政活动的意愿

三、新时代民主党派参政议政提质增效的对策建议

（一）健全民主党派人才智库，建立人才凝聚和发展机制

1.各民主党派要不断完善人才信息库，强化人才储备

一是各级党委政府必须坚定不移地贯彻落实“有意识地把一部分优秀人才留在党外”的政策，持续涵养水源，促进源头分流，耐心、细心地劝导那些递交入党申请的党外代表人士留在党外，向他们说明留在党外的重要性，鼓励他们在党外更好发挥作用。二是各级民主党派机关要建立完善的选人用人机制，对本党派中优秀分子做到人尽其才，建立差别化的各级人大代表、政协委员、提案专家库、特约信息员队伍、行业翘楚等参政议政人才智库，及时掌握参政议政骨干队伍状况，保持民主党派“人才荟萃、智力密集”的传统优势，从源头上为参政议政工作提供保障。

2.完善人才养成机制，发挥党外知识分子蓄水池作用

一是各民主党派应根据党派特色制定纲领性人才养成计划。如五年和十年人才养成规划、新入成员的培训计划、换届后初任领导干部培训计划等。各民主党派应加强与同级社会主义学院的联系，加强对优秀成员的培训，争取培训养成工作的全覆盖。二是科学统筹民主党派与无党派人才资源，将参政议政和组织发展工作结合起来，发挥党外知识分子的人才蓄水池作用。按照党派规章规范吸纳人才，通过专委会以及工作委员会实现跨组织系统的人才发现。各级组织要有辨才、识才能力，树立爱才、引才、储才意识，持续激发和保护新党员的积极性；同时，将参政履职业绩作为干部安排、推荐、培养的重要依据，让“能做”“愿做”“会做”的参政人才有平台、有作为、有发展。特别要善于在党外知识分子中组建建言献策小组，各民主党派可以根据本届别的特色，按照“三农”和生态建设、经济和社会建设、教育和科技事业、文化和卫生事业等方面组建单独的建言献策小组，统一归各民主党派参政议政处负责，其成员可包括来自本党派不同领域的专家学者、“两新”组织代表人士和创业创新的高端人才。

3.完善人才推荐机制，多种方式结合推荐优秀人才

一是要通过党内推荐与党外推荐相结合、个人自荐与组织推荐相结合、定期推荐与日常推荐相结合、民主推荐与集体决议推荐相结合的方式，掌握一批民主党派中的骨干分子。二是各民主党派在发展新成员或推荐各级人大代表、政协委员、议政骨干等时，应将参政议政意愿和能力纳入考察范围，将参政议政意识和能力强弱作为人才推荐的重要条件之一。

（二）注重调查研究总体规划，完善参政议政共享平台

1.加强上下联动，建立课题调研工作量化细则

一是各民主党派应打破条块分割，着力整合资源，利用自己所代表界别的自身优势，实行上下联动，体现出民主党派参政议政的特色性、专一性、权威性。领导班子成员要带头开展调查研究，深入基层一线。二是完善考察调研制度，实施重点课题招投标制，围绕重点课题集中力量打好“歼灭战”。对调查研究要作总体部署，规范选题论证，完善课题审定，做好主次安排、联系沟通、建立渠道、调研组织、成果会商、成果报送、评比奖励等工作，对一些战略性问题进行系统的问卷调查、联合调查、跟踪调研、蹲点调查等，可分阶段提交议案。三是对调研工作应纳入工作量计算，如各民主党派的重点及重大课题，应折换成相应的工作量或加分项目计入，年终统一纳入个人考核项目。

2.加强内外互动，及时促进课题成果的转化利用

各党派要加强与政府部门、政协专委会、兄弟党派、高校科研院所、各类智库以及社会组织的联动合作，建立联合调研机制，借助外部力量，取长补短，共同促进参政议政实效性的提高。各级党委政府及相关部门也要牢固树立参政议政服务意识，努力为参政议政营造民主、和谐、融洽、宽松的政治氛围，积极鼓励、配合、协助民主党派开展联合调研，并为调研成果的转化利用创造条件、提供便利，共同促进参政议政实效性的提升。

3.健全征询机制，提高参政议政的实效性

建立与人大、政协的协调沟通机制，改善同党委、政府的沟通渠道。参政议政能力加强的基础条件是“有事可考、有情可参”，除了一些涉及国家安全、国家机密的信息，党政机关应进一步加强和完善信息公开和征询制度，使各民主党派能更加便捷、及时掌握相关信息和数据，提高参政议政的实效性。

（三）健全参政议政职能部门，完善参政议政工作保障机制

图3 参政议政制度化、规范化、标准化建设

进一步加强民主党派组织制度化、规范化、标准化建设（见图3），通过制度化建设实现党派组织规范化管理，为发挥民主党派优势提供有力保障。

1.要加强各参政议政处人员力量配备

强化党派机关工作，为参政议政提供保障。民主党派机关是各民主党派履行参政议政职能的服务机构，要坚持把发展的理念作为参政议政工作的第一要务，用科学发展观作为指导，加强各民主党派参政议政处工作干部队伍的充足性和可持续性。

进一步加强具体制度保障和物质、经费和信息等方面的支持，完善参政议政工作专项资金保障，满足参政议政提质增效的需要。地方党组织对参政党建设应该高度重视，给予参政党建设足够的支持，为参政党参政议政活动创造更多机会，提供更多便利，帮助参政党参政议政提质增效，改变多党合作的意识“上热中温下凉”的不良状况。

3.建立参政议政工作培训研讨机制

上级部门应支持各党派团体履行基本职能，加强对党派参政议政工作的指导。一是要引导各党派团体聚焦脱贫攻坚、环境保护、防范化解重大风险等社会热点，开展深入细致的专题调研。二要建立常规化的参政议政工作培训制度。如，部分党派成员的提案优化仍然存在着很大的发展空间，可以有针对性地加强提案调查培训，以思路清晰、分析透彻、建议详实、政治严肃等为提升目的，进一步挖掘和提高提案的广度和深度。三是党委要把支持参政党建设作为一项重要政治责任，要支持各党派团体不断加强自身建设、提高“五种能力”，特别是参政议政能力建设。

4.形成健全信息回馈机制

参政议政工作机制的健全与完善，不仅要确保组织外的交流沟通，也要保证组织内部信息渠道的畅通。广大党派成员及其所联系的群众是参政议政的主体，他们对于国内外重大形势、国家大政方针的态度、看法、建议以及自身的愿望和要求等，都是做好参政议政工作的重点，必须要及时反馈，同时要进行广泛的研究分析与科学论证，促进形成科学合理的提案，这是执政党进行科学决策、提高决策效率的重要保障。

（四）构建建议提案网上办理系统，发挥网络参政议政作用

1.建设完善相关门户网站，搭建政民互动平台

结合人大代表建议、政协提案网上办理系统建设，以网络参政议政为突破口，建设相关门户网站，搭建政民互动交流平台。如，湖南省的“政协云”利用了网络的互动功能，围绕政府职能，从满足公众日益增长的服务需求出发，以创新的形式不断开拓与各民主党派、工商联、无党派人士等的沟通渠道，推动了政府网站建设的新发展；再如，九三学社中央参政议政工作和社会服务工作信息平台软件的推广使用，一方面进一步密切了与党派成员的联系，另一方面成员可直接通过平台获悉调研课题、上交研究报告、反映社情民意等。

以水电、风电及相关企业需求为导向，成立校企联合“卓越计划”指导委员会，制订培养方案，提出并制定人才规划、能力要求、技术难题、毕业设计选题等内容。校企双方在“卓越计划”指导委员会指导下，对“卓越计划”试点专业在择优招生、课程设置、教学内容、实践实习、毕业设计、质量保障等方面共同参与，联合考核学生能力，确保人才培养质量。

2.加强网络参政议政“一站式”办理软件的开发

目前民主党派每年递交的提案、建议等数量较大，且内容繁多，有的涉及的承办部门有100多家，程序复杂。通过网络参政议政“一站式”办理软件平台，进一步简化包括网上申报登记、审核、交办、承办、答复、反馈、查询、统计在内的参政议政流程；建立完善五大功能模块——政策法规、热点新闻、参政议政知识学习、网络调查、提案提交；实现政策法规、热点新闻、在线问政、参政议政知识学习、互动交流、网络调查、提案提交、数据分析、信息交互、系统管理等多功能模块的应用。网上办理系统建成后，一方面可以使各民主党派进一步提高参政议政的效能，及时掌握提案、建议等的办理进程；另一方面将实现人大代表建议、政协提案办理工作的电子化、网络化，使人大、政协、政府等各级部门能及时获取提案、建议并反馈意见，进一步提高政府工作效率，也使办理过程更加公开透明。

3.出台网络参政议政工作实施细则，推进网络参政议政系统的应用

建立健全配套制度是保证参政议政、建议提案网上办理有序运行的保障，配套制度的有效运行必须明确包括人大、政府、民主党派在内的各职能部门在建言献策、社情民意反馈、提案办理等方面的职责分工、服务规范、办理标准等问题。各部门要严格执行用户管理制度，明确政府办公室、人大选人委、政协提案委、各民主党派、人大代表、政协委员的职能分工，并编制相应的《用户使用手册》，进行相应培训。

（五）完善参政议政质量效能的考核

1.参政议政质量效能考核的主体

各民主党派作为考核制度的对象，若同时作为考核制度的制定者，则难以保证考核的客观性和真实性。因此，可以设置专门的第三方考核机构，以此充分保证考核的科学性与有效性，第三方考核机构直接对民主党派领导负责，并且必须保留党委问询考核结果的权利。同时应该向各民主党派成员宣传解释考核制度，获得民主党派成员的理解和支持，以保证民主党派成员积极配合考核制度的运行。为了保证考核的最终实效性，民主党派成员的绩效应该与考核结果挂钩。

2.参政议政质量效能考核的内容

参政议政质量效能考核的内容应为各民主党派参政议政活动及完成状况，其评价标准应有利于激发他们在政治整合、利益协调、团结凝聚、促进发展等方面的作用发挥。同时，考核内容不能太粗放，必须对应民主党派的各项职能，将各民主党派的职能细化至各主体的职责，真正切合参政议政的各项权责。考核指标不能过于抽象，必须在充分征求相关专家学者与民主党派意见的前提下确定具体的考核方式，通常采用定性与定量相结合的考核方式，确保考核过程与结果的科学性与有效性。不仅如此，各民主党派在协商治理的过程中往往会出现一定的特殊性，对于此类问题，应该做到具体问题具体分析，在评判过程中尽可能做到科学而全面。

3.参政议政质量效能考核的评估

一是对参政议政质量效能年度考核不达标的应责成进行追究。确定问责情形、问责方式、问责程序，对年度考核不达标的党派组织参政议政处实行累进逐级追究制，如遇效能问责情况，应当作为所在组织或单位年度绩效评估的扣分依据。二是对参政议政质量效能年度考核优秀的予以表彰奖励。对于在参政议政中业绩突出的党派成员，应当及时给予公开的通报表彰和奖励，在外出交流学习、考察接触社会实际等方面提供更多的机会，同时在政治安排和“特约人员”的安排上给予优先考虑。三是对提案督办单位进行考核。明确各承办单位的责任，提出具体的办理程序要求，并将办理建议情况列入年度工作考核体系。从完善交办程序、筛选重点建议、确定督办主体、加大督办力度、加强公开公示、明确工作责任等方面进一步规范，形成完整的工作流程体系。