农业用水精准补贴机制的激励、约束作用探析——以一提一补制度为例

常宝军，郭安强，鲁关立，庞昭进，李 伟，李晓爽，王秀果

(1. 河北省农林科学院旱作农业研究所，河北 衡水 053000；2. 衡水市桃城区水利局，河北 衡水 053000)

国办发〔2016〕2号文件[1]明确：在完善水价形成机制的基础上，建立与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的农业用水精准补贴机制。逐步建立易于操作、用户普遍接受的农业用水节水奖励机制。2017年发改价格〔2017〕1080号《关于扎实推进农业水价综合改革的通知》[2]中要求：现阶段要通过“花钱买机制”等方式，建立健全农业水价形成机制，同步建立精准补贴和节水奖励机制，总体上不增加农民负担，调动各方推进改革的积极性。我国多年的农业水价改革工作取得了很大进展[3,4]，水价形成机制、农民用水户协会建设、农田水利工程管理制度等正在逐步建立、完善，从上到下的管理和监督体系已基本建立，但农业水价改革制度大多是原则性文件，在农民层面真正形成节奖超罚的制度较少，现状的研究主要集中于明晰水权、总量控制等宏观尺度，需要在微观和用水户管理层面进行更深入的研究[5,6]。

2005年河北省衡水市桃城区以水权理论为基础，以节奖超罚为主线，通过理论实践的多次创新，提出了一提一补节水制度，在实践中取得了成功。2015年河北省在地下水超采区综合治理工作中进行了推广应用[7]，取得了较好的实践效果。一提一补制度在实施时，同时实施了精准补贴机制，并同步形成了节水激励机制和约束机制，通过对基础制度和精准补贴机制的分析，研究节水激励、约束机制作用机理及形成条件，探索分析精准补贴机制的理论基础，以在实践中实现真正的突破。

1 一提一补制度中精准补贴机制的应用

1.1 一提一补制度

一提一补制度的概念就是“提价+补贴”，提价就是将水价提高，由于各种水源的重要程度不同，价格提高的幅度也不一样。补贴就是将价格提高的那一部分资金按耕地面积进行平均补贴。提价的部分称作节水调节基金。根据一提一补制度的概念可以推算出多种水源时用水户的单位面积水费计算公式：

(1)

式中：F为某用水户实际单位面积用水费用，元；J2i为第i种水源提价后的水价，元/m3；J1i为第i种水源提价前水价，元/m3；xi为某用水户单位面积第i种水源的用水量，m3；xi平均为计算单元内单位面积第i种水源的平均用水量，m3。

1种水源时的水费公式：

F=J2x-(J2-J1)x平均

(2)

式中：F为某用水户实际单位面积用水费用，元；J2为提价后的水价，元/m3；J1为提价前水价，元/m3；x为用水户单位面积用水量，m3；x平均为计算单元内单位面积平均用水量，m3。

依据公式(2)可以推出下式：

F=J1x+(J2-J1) (x-x平均)

(3)

公式(2)是一种水源时一提一补制度的基本公式。J2x是用水户预先付的水费，(J2-J1)x平均是用水户得到的补贴。

公式(3)是节奖超罚制度的公式。J1x是用水户在改制前应付的费用，而(J2-J1) (x-x平均)则是节奖超罚的费用，节奖超罚的基数是x平均，也就是区域内单位面积平均用水量；节奖超罚的标准就是(J2-J1)，也就是提价的幅度。

由于式(1)和式(2)是相等的，从数学上证明了节水制度等价定理：“一提一补制度=节奖超罚制度”。 因此一提一补制度有2种解释方法：一是可以理解为单纯提高了价格，在提价的同时给予一定的补贴，补贴与提价没有直接的关系。二是节奖超罚，以区域平均单位面积用水量为基数，以提价幅度为标准实行节奖超罚。

1.2 实行政府精准补贴的一提一补制度模式

为鼓励农民实行一提一补制度，当地政府同时实行精准补贴制度，即按提价幅度的一定比例给予精准补贴，与一提一补制度中的补贴一样，按耕地面积补贴给农民。

实行精准补贴后的一提一补制度模式水费公式(1种水源)：

F=J2x-(J2-J1+J精)x平均

(4)

式中：J精为政府精准补贴，元/m3。

设k=J精÷(J2-J1)，则实行精准补贴后的节奖超罚计算公式为：

F=J1x+(J2-J1) [x-(1+k)x平均]

(5)

式中：k为财政补贴与提价幅度的比值

从式(5)可看出：当k=1/3时，奖罚基数为1.33x平均；当k=1/2时，奖罚基数为1.5x平均；当k=1/1时，奖罚基数为2x平均。

1.3 应用举例

国家庄位于河北省衡水市桃城区河沿镇，属地下深层严重超采区，全村人口465人，耕地面积66.35 hm2，农用机井5眼。该村是井渠双灌，有渠水时可以用渠水灌溉，没有渠水时用深井灌溉。井灌取地下深层淡水，水位埋深80 m，使用潜水电泵，每千瓦时提水约2 m3，电价0.7 元/kWh，输水均采用地下硬塑料管道加小白龙，配套设施齐全。渠灌为石津渠水，水价0.14 元/m3(斗口)，自流灌溉，不用电。

由于该村属地下深层淡水严重超采区，水价改革的目标就是减少地下深层淡水开采，鼓励使用石津渠水。由于井灌用水以电计量相对方便且符合农民习惯，并且在一定区域内由于水位和配套效率变化不大，每千瓦时的提水量基本上是固定值(经实测国家庄所有机井每千瓦时提水约2 m3)，因此，水价改革以电折水，用电计量。

国家庄水价改革实施政府精准补贴的一提一补制度模式[8]：农业用水电价从每千瓦时0.7 元提高到1.0 元，每千瓦时提高的0.3 元和财政精准补贴资金每千瓦时0.1 元作为节水调节基金，均按耕地面积平均补贴到各用水户，每年兑现2次；渠灌用水不提价不补贴。制度实施主体为国家庄村民用水户协会。政府与村民用水户协会约定：制度必须全村整体实施，如果出现一户不实施或不缴纳提价多收的资金，政府将视为全村整体制度没有实施，不再兑现精准补贴资金。

2007年全村用电总量66 072 kWh，耕地面积66.35 hm2，折合每公顷用电995.85 kWh。政府精准补贴6 607.2 元，折合每公顷99.6 元。节水补贴发放总额66 072 kWh×0.4 元/kWh=26 428.8 元，折合每公顷398.34 元。

2007年全村平均单位面积用电量995.85 kWh/hm2，折合地下水用水量1 991.7 m3/(hm2·a)。从表1典型户统计表可看出，最大单位面积用电量7 059.75 kWh，折合地下水用水量14 119.5 m3/(hm2·a)，是全村平均的7.1倍。全村平均电价0.6 元/kWh，而最高的用水户0.94 元/kWh，高出平均数0.34 元/kWh。另外在制度中出现了负水价，这是一提一补制度不同于其他制度一个特点，与有关国家实行的负所得税制度相似。制度实施后全村108户，受奖81户，占75%，受罚27户，占25%。罚款最多的户545.69 元(70号用户，0.80 hm2)，单位面积受罚金额最多的户1 719.6 元/hm2。经调查，在受罚户中大部分都是种植蔬菜，用水量极大且均为地下深层水，常规种植小麦、玉米的户因用水水源大部分为地表水受到奖励，受奖较多的基本上种植棉花、谷子等经济类作物，用水少且主要水源为地表水。

表1 国家庄村一提一补制度实施后典型户统计(2007年)Tab.1 Typical household statistics in 2007

2 精准补贴的作用

2.1 激励作用——节奖(相对全体村民)

精准补贴是制度的保障，而一提一补制度的实施是节水精准补贴实现的前提，2者相互依存，密不可分。实行一提一补制度后，实质形成了平均补贴后的高水价制度，所以必然形成有效的节水效果[9]。精准补贴额度与提价幅度的比例是政府与村民讨论后的结果(开始政府提出的比例是1∶4，最后村民代表大会确定的是1∶3)。制度对全体村民就是节奖制度，相当于全村每千瓦时降低0.1元(由电价0.7元降低到0.6元)，全体村民2007年节省用水费用6 607.2 元。可见，精准补贴在一提一补制度实施中形成了有力的节水激励作用。

2.2 约束作用——节奖超罚(相对于每个用水户)

通过对一提一补制度的分析可看出，它是节奖超罚制度。实行精准补贴后，这种制度成为以奖为主的节奖超罚制度。

不实行精准补贴制度，节奖超罚的基数则是平均用电量995.85 kWh/hm2，节奖和超罚的户数各占50%；按照精准补贴与提价幅度1∶3的比例实施精准补贴制度后节奖超罚的基数提高到1 327.76 kWh，奖罚基数提高了33.33%，节奖和超罚的户数分别为81户和27户，受奖率达到75%，受罚率25%。图1为节水激励、约束流程示意图。

图1 节水激励、约束流程示意图Fig.1 Flow diagram of water saving incentive and restraint

3 精准补贴的作用分析

3.1 精准补贴制度起到了“四两拨千斤”的作用

节水制度实施主体是村民自治组织(用水户协会)而不是政府，其最关键的是制度首先由村民代表大会通过。国家庄的制度是由当地政府部门先拟定草案，再由村民代表大会讨论，每个代表会算自己家的帐，争取大多数代表同意，制度才能获得通过。当时在2005年这个制度在村民代表大会上是经过4 h的讨论才通过。如果没有精准补贴，全村用水户50%受益，50%受损，整体不受益，反对的农户肯定高于50%，这样的制度在群众代表会议不会通过，制度根本无法实施。通过财政精准补贴，全村电价降低0.1 元/kWh，村民整体受益，仅部分超用水户受损，群众代表会上赞成票占多数，制度能够通过。

但节水效果主要是因为提高了电价0.3 元/kWh(折合水价0.15 元/m3)，由于地下水取水需要用电，而地表水不用电，群众为了自己的利益，必然节约使用地下水，尽量使用地表水，起到了节水压采的作用。已有研究表明[10]，在提高地下水水价40%时，地下水节水效果约20%，可以推算出政府投入精准补贴1元，可节水4 m3，节电2 kWh，节约电费1.4 元，农民增加收入2.4 元。

3.2 单纯的节水激励制度不能保障制度实施

在农业用水管理中，有的专家认为需要所有用水户的全体“同意”，事实上这是不可能做到的，如表1中受罚最多的70号用户，平均用电量达到3 590.1 kWh/hm2，是全村平均用电量的3.6倍，受罚545.69元；又如90号用水户，单位面积用电量达到7 059.75 kWh/hm2，受罚1 719 元/hm2。这种制度对他们这些超用水户来说，是不可能心甘情愿“同意”的。

以国家庄为例，从表2精准补贴额度变化影响计算表可看出，当精准补贴变化时，奖罚基数同步变化，提高精准补贴额度，可有效提高受奖户比例，降低受损户比例。但是，当精准补贴与提价幅度比例达到1∶1时，仍有9.26%的户受罚，因此，在一提一补制度中，精准补贴不可能让每个用水户都满意，政府财力也不可能承担太高的费用，这就说明了单纯的节水激励制度不能保障制度实施。

表2 国家庄精准补贴额度变化影响计算结果Tab.2 Calculation of the impact of changes in the level of precision subsidies

3.3 激励、约束机制的共同实施是制度成功的保障

我国在农业用水管理中试行了多种制度，如水权制度、总量定额管理制度、超用加价制度等，这些制度都是政府直接对每个用水户。一个用水户因利益受损可以无所顾忌反对或退出，其行为并不能受到制度的有效约束，导致制度无法实施，因此我国多年来真正落实到农户层面的节奖超罚制度基本没有[3]。从国家庄的制度设计可以看出，精准补贴是外部性节奖制度，这种节水激励制度是对全村整体的制度，而非每个用水户。对每个用水户是内在性的节奖超罚制度，也就是节水约束制度。2者共同实施，就保证了制度的实行，从而才能达到节水的目的。

3.4 节水约束制度的核心是道德约束

一提一补制度中的精准补贴是对整个村，如果一户不实行，全村制度作废，在一个自然村，人人都很熟悉，亲戚、朋友、本家很多，如果某个用水户因受损而反对制度，必然导致大多数用水户利益受损失，反对的用水户从道德上要承受很大的压力负担[11]，因此可以达到少数服从多数，保障制度实施。目前河北省推行的一提一补制度和休耕轮作制度在一定区域内取得了较好的效果，其原因就是节水激励、约束机制的共同作用。但全面推广并不容易，因为在巨大的利益面前，道德约束的力量是有限的，因此在制度的设计时，不要太高估计道德约束的力量。

3.5 形成节水约束制度的条件分析

国家实行农业用水精准补贴制度是完全正确的，因为节水农民就要付出一定的劳动，需要成本，在国家保障制度还不太健全的情况下，给予合理的补贴完全公平，也保证了农村的社会稳定。精准补贴形成激励机制容易理解，但要形成一定的约束机制，从一提一补制度的实施可看出，需要节水制度具备几个条件：一是制度必须整体推进，不是区域整体推进的制度不易形成约束机制；二是制度具有绝对的刚性，公平、公正、透明，运行中不受主、客观因素的影响；三是制度实行分级管理且易于监督；政府管理和监督到村级自治组织，村级自治组织是制度的实施主体，负责管理和监督每个村民。

4 结 论

4.1 节水制度的适宜性

本文选取的国家庄村，位于河北省衡水市桃城区，即属于地下水严重超采区，也属于石津渠地表水灌区，有地表水也有地下水，村民种植的作物也很复杂，有大棚菜、陆地菜、经济作物、常规作物等等，农民收入及种植业收入相差悬殊，村民用水水源虽然仅有地表水和地下水，但用水量相差很大。这只是一个自然村内，如果扩展分析到全乡、全区、全市，情况差别更大，任何节水制度必须适应农业用水的复杂性。

4.2 节水制度设计的重要性

本文以一提一补制度为例进行的分析，相对来说这种制度还是比较简单，但从这个制度中我们可以看出，如何提价？如何补贴？涉及到的影响因素也很多，因此任何节水制度的设计必须考虑：公平性、有效性、适应性、可操作性等。

4.3 精准补贴额度还应仔细研究

精准补贴要与提价幅度、节水效果、政府财力相适应是基本原则，但对于不同的制度，应配套的人力、财力和物力，以及实施过程中的调整策略可能完全不同，就是在一提一补制度中也需要更加深入详细地研究精准补贴额度。如本文的分析数据，在选取的典型村(国家庄)如此，在另外的村就是另外的情形，精准补贴太少，激励作用形不成，而补贴太多可能形成反效果。

4.4 必须形成激励和约束并存的双轨机制

当初有人对一提一补制度提出疑问，认为：这种制度用电、用水越多，补贴越多，怎么会是节约的制度？从整个村看的确如此，但是节水的动力来自于每个用水户，而对用水户制度就是节奖超罚，用水越多，受罚越多。一提一补制度中因精准补贴而形成了有效的激励、约束机制，每个用水户都积极节水，节水效果必然很好。

4.5 效果好的制度应尽快纳入相关法律。

从一提一补制度可以看到，这种内在性的约束机制是建立在道德基础上，力量相对有限，因此，从长远看，必须要建立外部性的强制约束制度，才能保障制度的全面长期实施，这就需要及时总结实践经验，完善相关的配套制度，尽快纳入相关的法律，才能真正形成全面推广的制度。

农业水价综合改革是农业节水工作的“牛鼻子”，事关农业可持续发展和国家水安全。但是不同的地区农业水价改革的目标也不相同，如大多数低水价灌区的改革目标是提高水价弥补成本，而地下水超采区的目标是有效降低地下水开采量，不同的改革目标需要的精准补贴机制也不同。本文选取的典型村位于地下水超采区，改革的目标是减少地下水开采，充分利用地表水，制度的选取是一提一补制度，对地下水超采区可能有一定的借鉴作用。