京津冀基本公共服务共建共享：理论逻辑、实践经验与发展路径

杨健

摘 要：京津冀公共服务共建共享是加快落实京津冀协同发展战略的关键。审视京津冀区域合作发展的历史脉络可以发现，京津冀日益紧密的经济一体化是推动区域公共服务共建共享的内生动力与客观依据。近年来，京津冀公共服务共建共享在医疗、养老、教育等主要领域取得了阶段性进展，但仍存在公共服务资源不均衡、供给主体参与度不足、区域整体合作协调机制尚未健全等诸多难点。应对接京津冀协同发展战略关于公共服务共建共享的具体要求，结合目标定位与梯度递进模式构建京津冀公共服务顶层设计，辅以建立公共服务协同发展治理机制、优化财政转移支付制度等配套措施，从而分阶段推进区域公共服务的有机衔接并最终实现一体化发展。

关键词：京津冀;京津冀协同发展;公共服务;共建共享

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2020）05-0079-09

一、问题的提出

区域经济一体化的实现需要依托人才的优化集聚，而均等的公共服务是吸引人才流动的关键。实现公共服务一体化，是解决区域协同发展的根本所在。自新中国成立以来，京津冀区域发展由区域协作迈向全面协同，其聚焦点也由经济领域逐渐拓展至公共服务领域。然而，京津冀经济发展的不平衡所导致的公共服务落差严重阻碍了协同发展格局的形成，甚至这种落差已经成为阻碍京津冀协同发展推进的关键因素。现实促使政府积极运用相关政策推进京津冀公共服务共建共享工作。2015年《京津冀协同发展规划纲要》指出，要把京津冀公共服务作为一个区域整体统筹规划，未来形成京津冀优势互补、互利共赢的社会公共服务发展新格局。2019年，习近平总书记在京津冀考察时明确提出要促进基本公共服务共建共享;天津市政府将京津冀公共服务共建共享列为天津“五互联动”之一。由此可见，京津冀公共服务共建共享正成为落实京津冀协同发展战略的必然措施。

目前我国关于京津冀区域公共服务共建共享的研究还处于起步阶段。孙久文提出应以均等化为导向，积极探索京津冀基本公共服务领域的合作[1]。孟庆国认为应制定统一的京津冀区域公共服务标准，在区域内实现公共服务互认互通[2]。叶堂林认为应通过京津冀协同创新，努力解决好地区间公共服务政策的相互衔接[3]。上述研究概略论述了京津冀公共服务共建共享的理论基础和初步设想，但未有针对性地提出切合京津冀实际的具体实施框架与发展路径。本研究把满足人民日益增长的公共服务需求与落实京津冀协同发展国家战略相统一作为基本公共服务共建共享发展的根本落脚点，系统梳理京津冀区域合作发展历程，总结分析京津冀基本公共服务共建共享的实践经验与未来发展路径，从多维度提出推进京津冀公共服务共建共享的宏观思路，以期为落实京津冀协同发展重大国家战略及疏解北京非首都功能提供参考依据。

二、由协作迈向协同：京津冀基本公共服务共建共享的理论逻辑

从国际经验看，一个国家和地区的公共服务一体化是和经济一体化进程同步发展的。国外学界和政府在区域经济一体化进程中都特别强调和重视公共服务一体化建设。Eurofound认为经济一体化过程中首先要解决的就是社会福利等公共服务一体化问题[4]（p.16）。欧盟作为跨区域协作的典范，其欧洲一体化的主要内容之一就是要求成员国为跨区域流动人员提供与当地居民同等的社会保障等相关公共服务。在功能主义的外溢理论看来，一体化本身就是一个不断外溢的过程，不管是领域范围的扩大、地理范围的扩大等哪一种形式，实际上都属于外溢[5]（p.240）。按照这种理论，由于经济领域是最先进入一体化进程的，其对社会政策及相关公共服务领域的推动是毋庸置疑的，经济的一体化进程外溢成社会公共服务需求，从而为公共服务的一体化协同发展提供了依据。换言之，经济一体化是公共服务一体化的动力，公共服务一体化是区域经济一体化发展的重要保障，两者构成相互影响、双向互动的关系。同理，京津冀公共服务共建共享的提出在一定程度上也可以用功能主义的外溢理论来加以诠释，而深入梳理京津冀区域合作发展的历史进程可以进一步检验外溢理论的合理性，这有助于深刻领悟党中央提出京津冀协同发展战略以及构建与其相适应的公共服务发展新格局的基本理论逻辑。

京津冀区域包括天津、北京两个直辖市和河北省全省，京津冀内部各省市之间长期的经济活动和社会交往使得该区域客观上形成了一个经济统一体。京津冀区域合作历史悠久，自明代北京成为都城以后，京津冀三地便商业往来频繁。京津冀区域合作发展在不同时期具有不同的形式和特点，可以大致划分为新中国成立以来特别是20世纪80年代的环渤海区域合作时期、20世纪90年代的首都经济圈建设时期、21世纪初期的京津冀都市圈规划时期和2014年以来京津冀协同发展上升为重大国家战略时期。

1.20世纪80年代：集中于物资协作的环渤海区域合作阶段

20世纪80年代初期，涵盖京津冀地区在内的环渤海区域合作拉开了我国区域经济合作的序幕。这一时期的京津冀区域合作带有强烈的政府主导色彩，主要集中于物资协作，以行业联合为突破口建立各种市场和网络，通过成立日常工作机构（如华北地区经济技术合作协会等）协同区域合作事宜[6]（p.201）。这些最早的京津冀区域合作组织是政府为了协调企业间物资分配而建立的，主要通过政府间的高层协商解决地区间的物资调剂问题并指导企业开展横向经济联合，并非推动区域一体化发展的主动选择。

2.20世纪90年代：以产业合作为主的首都经济圈建设阶段

20世纪90年代初期，京津冀区域合作陷入低谷。在这一阶段，以政府为主导的区域合作逐渐淡出，以市场为主导的区域合作尚未形成。20世纪90年代中期以来，政府和企业各个层面都认识到只有合作才能实现发展。1996年，北京市首次提出首都经济圈概念，强调发展周边就是发展自己的理念[7]（p.224）。中央政府及京津冀區域各政府部门在推进区域发展总体规划、构建统一市场、消除壁垒等方面做出了积极努力。三地企业在农业、工业、旅游、交通、基础设施方面开展了广泛合作。京津冀区域协作发展初步形成了以政府合作为基础、企业合作为主体的局面。

3.21世纪初期：多领域广泛合作的京津冀都市圈规划阶段

2004年2月，国家发展和改革委员会召集京津冀发改委部门负责人在河北省廊坊市达成“廊坊共识”，确定了“京津冀经济一体化”的发展思路[8]（p.2）。其主旨是突破合作体制机制障碍，联合设立协调机构，选择易于突破的领域开展合作。2004年11月，国家发展和改革委员会正式启动京津冀都市圈规划的编制工作[6]（p.203），该规划是国家“十一五”规划中一个重要的区域规划。进入国家层面的“十二五规划”时，京津冀区域合作已由初级阶段的企业合作、部分生产资料合作拓展到涵盖三次产业的产业合作、生产要素合作、基础设施合作、区域资源环境合作以及区域治理在内的多领域的合作。

4.2014年至今：拓展至公共服务领域的京津冀协同发展重大国家战略阶段

党的十八大以后，京津冀协同发展上升为重大国家战略。2014年，国务院成立了京津冀协同发展领导小组。2015年4月30日，中共中央政治局审议通过的《京津冀協同发展规划纲要》明确指出，促进基本公共服务均等化是推动京津冀协同发展不可或缺的重要内容，要把京津冀公共服务作为一个区域整体统筹规划，未来要形成京津冀优势互补、互利共赢的社会公共服务发展新格局。目前，京津冀区域已建立了多层次、宽领域的协作关系，京津冀协同发展进程也正向纵深推进，开始迈向均衡、包容、协调发展的新阶段。

通过回顾与梳理简要的历史发展进程可以发现，京津冀区域一体化合作发展的突出成果首先表现为合作领域的扩大，即京津冀地区合作由少量的物资协作、产业合作等经济领域逐渐拓展至公共服务领域，其次是合作深度的扩展，即京津冀一体化合作正从过去短期、暂时的区域层次的合作性行动及计划发展为长期、常态化的国家层次的合作性发展战略。根据功能主义外溢理论的解释，不论是京津冀区域合作领域的扩大还是合作深度的扩展均属于外溢，京津冀区域经济越来越紧密的一体化深度协作逐渐外溢为对公共服务一体化协同发展的客观需求。因此，京津冀区域经济一体化为公共服务的共建共享与一体化发展提供了动力，而实现公共服务一体化也成为解决区域经济协同发展的基础支撑，推动京津冀基本公共服务共建共享正是顺应了区域经济一体化与京津冀协同发展战略的内在要求。

三、京津冀基本公共服务共建共享的实践探索及挑战

区域经济一体化以及国家自上而下的一体化政策推动为三地公共服务事业的发展提供了很好的机遇与条件。自京津冀协同发展战略提出以来，特别是随着公共服务共建共享任务的提出，国家及三地政府切实努力扩大公共服务供给，在京津冀基本公共服务共建共享方面尤其是在体现疏解非首都核心功能的教育、医疗卫生、养老服务、社会保障等重要领域取得了若干新进展和新突破。这些探索为促进京津冀公共服务均等化和区域经济社会发展积累了基本经验。但与此同时，京津冀公共服务共建共享也面临着诸多挑战和困境。

（一）京津冀公共服务共建共享的新进展

1.公共服务重点领域开启一体化改革

近年来京津冀地区在教育、医疗、民政等多方面开启一体化改革，公共服务一体化水平有所提高。2014年，河北省政府工作报告提出，要大力推动京津冀协同发展，积极承接京津教育、医疗等转移。2015年，北京市与河北省签署《京冀两地教育协同发展对话与协作机制框架协议》，鼓励在京高校开展区域教育合作。同年，北京和唐山两市在曹妃甸启动北京数字学校平台系统，开启合作办学之路。2016年9月，《北京市“十三五”时期教育改革和发展规划（2016-2020年）》指出，支持在京中央高校和市属高校以整体搬迁、办分校、联合办学等多种方式向郊区、河北、天津转移疏解，京津冀三地教育协同发展迈向深度合作。同时，河北通过制定完善相关政策，积极鼓励引导北京社会资本来河北开办高水平的专科医院，吸引高精尖的医疗卫生人才来河北服务。2015年，首都医科大学附属北京安贞医院等四家医院正式签署合作协议。2016年7月，首都医科大学北京安贞医院曹妃甸合作医院揭牌成立。2016年9月，京津冀三地成立京津冀地区检验结果互认工作专家委员会，联合发布首批临床检验互认项目名单及医疗机构。2015年11月，京津冀三地民政部门签署《京津冀民政事业协同发展合作框架协议》，探索在养老等十大领域进行合作。2016年6月，三地签署《京津冀养老工作协同发展合作协议（2016年—2020年）》。2017年11月，京津冀三地民政部门联合印发《关于增设京津冀养老服务协同发展试点机构的通知》，进一步增设张家口九鼎老年公寓、沧州泊头市福星园老年公寓等6家协同发展试点养老机构。

2.社会保险制度初步实现互联互通

通过不断完善体制机制并提高管理服务水平，京津冀区域社会保险事业取得了长足发展。在医疗保障方面，京津冀区域通过不断加快医疗保险制度衔接，建立京津冀区域内异地就医结算制度，逐步完善跨省市的区域社会保险体系。其内容主要涉及以省级异地就医信息平台为基础，逐步实现省级医保信息系统的即时连接，全面实现异地就医人员医疗费用在就医地报销，即通过异地经办机构委托代理的方式推动医疗保险异地就医结算，利用先进的技术手段，以整体规划、区域整合为目标，逐步实现医疗保险参保人员异地就医联网结算。这对异地定点医疗机构和异地就医人员的医疗费用监管、基金安全维护起到了积极作用，也促使区域内部的沟通协调显著增强。此外，京冀两地还建立了养老和医疗保险转移接续业务的联席会议制度，定期交流、通报和协调基本情况，以提高转移接续的工作效率。目前，在国家政策框架内，京津冀区域已初步实现企业职工基本养老保险关系转移接续，并按照国家规定及时办理参保缴费和转接手续，以促使跨区域流动人员能够及时享受基本养老保险待遇。

3.行政管理协同机制方面进行创新探索

京津冀三地积极响应国家号召，在社会公共服务相关领域的行政管理协同机制方面进行了一系列创新性的有益尝试，开展了多种形式的先行试点和平台建设，取得了较为突出的工作进展。2015年5月，曹妃甸在河北省率先成立行政审批局，将原来分散在22个审批部门的154项行政审批职能全部划转给该局，实现了“一枚公章管审批、一个中心全覆盖”。2016年10月，京津冀三地在天津签署《京津冀行政审批制度改革协同发展战略合作共识》，推动行政审批改革和进一步“放管服”的协调合作。2016年，京津冀协同发展领导小组办公室等部门建立三省市常务副省（市）长定期会晤、京津冀协同发展领导小组办公室主任联席会议、各部门常态化的“3+1”定期会商制度，以相对稳定的行政协同沟通机制促进信息互通和行动统一。2017年，京冀（曹妃甸）人力资源和社会保障服务中心正式成立，两地社保业务可在曹妃甸一站办理。2017年8月，京冀两地签署《关于共同推进河北雄安新区规划建设战略合作协议》，北京市在工作机制、公共服务等8个领域全面支持雄安新区建设。京津冀公共服务共建共享逐步进入深入推进的阶段。

（二）京津冀公共服务共建共享面临的挑战与制约性障碍

1.京津冀区域整体合作协调机制尚未健全

目前，京津冀公共服务共建共享的合作尚处于探索阶段，京津冀区域整体合作协调机制还不健全，缺乏稳定的合作框架和对话机制支撑。一方面，三地政府间缺乏平等协商的协调机制;另一方面，区域层面也缺乏纵向的协调机制，尤其是缺乏区域整体的高层合作磋商机制。近年来，京津冀区域仅仅在一些重要领域进行了高层之间的双边互访和多边协商，但一直未能建立一套正式的高层协调机制。在区域合作协调组织机构方面，京津冀发展和改革委员会区域工作联席会议的职能属性使其并不具备决策和管理的性质，调控能力有限。当前的京津冀区域治理模式具有明显的行政权力运行单向性。京津冀严格遵照“中央政府—省级政府—城市政府”的规则协作运行，很难自觉形成一种“城市政府—区域共同体—城市政府”的谈判协调式制度安排。这导致三地的横向联系较弱，不能通过有效协商谈判来解决区域共同的利益问题。

2.京津冀公共服务共建主体的参与度不足

京津冀地方政府分属于三个不同的行政区域，受制于区域内部各行政主体的正常利益诉求、地方政府能力局限及短期行为等因素，京津冀三地对于推动公共服务共建共享的具体规划及操作路径方面的认识存在一定差异，所考虑的重点因素有所不同，配套的政策保障支持力度并不一致，这些都会影响区域间的合作参与和有效协调。另外，分税制引致的地方保护主义对区域合作的直接影响很大，各地政府间的竞争意识很强。在区域协调发展的考核机制方面，围绕区域协同发展的质量和效益的区域统一性考核评价体系尚未建立。各地政府多从本地政绩考核和地方利益出发，区域合作在地方层面比较被动。加之，由于互利共赢的利益分享机制缺位，京津冀地区未能在各方利益结合点和合作切入点上取得重大突破，三地在推动区域公共服务一体化建设中缺乏足够的参与动力。因此，京津冀公共服务共建共享的实质性进展与预期效果仍有差距。区域协同发展的整体利益与京津冀地区社会经济发展的共同目标尚未充分实现。

3.三地公共服务资源不均衡制约共建共享进程

从社会公共服务方面看，2010年以来，京津冀地区的教育、医疗卫生、社会保障等均呈现不断完善之势，但京津冀区域内部的公共服务资源不均衡状况依然非常突出。以医疗资源为例，京津冀区域内部的医疗资源配置不均衡现象十分显著。河北省医疗资源人均拥有量严重低于京津地区。由于区位条件优越，北京市三甲医院等优质公共资源集聚，天津市也拥有一批优质公共医疗资源。北京市拥有三级医院93家，天津市拥有三级医院31家，而河北省仅有三级医院44家[9]（p.12）。再以2018年每千人拥有卫生技术人员的数量为例，北京市拥有11.88名，天津市为6.7名，而河北省仅为6.10名;同时，河北省每千人拥有的医疗机构床位数和执业医师数分别仅相当于北京市的1/3和2/3[10]。近年来尽管京津冀地区的教育事业得到快速发展，但优质教育资源在北京、天津两市的高度集聚状况依旧没有发生明显改变。以2018年每十万人口各类学校平均在校生数量作为指标，北京、天津两市在普通高等教育和研究生教育方面的优势非常突出，而河北省的教育发展仍然主要集中在基礎教育方面。京津两地在高等教育领域可谓名校云集，而河北省的重点高校只有河北工业大学一所。在基础教育领域，京津两地凭借其教育现代化优势，早已涌现出一大批全国闻名的优质幼儿园、小学和中学。相比之下，河北省在全国层次具有影响力的优质特色学校则较为少见。总而言之，相较于北京市和天津市，河北省整体的社会公共服务资源基础薄弱，尤其是优质公共服务资源更为稀缺。这种公共服务资源的不均衡状态，既导致北京市对于周边地区的虹吸效应依然明显，也增大了河北省补齐公共服务短板、三地缩小公共服务落差的难度，进而延缓了京津冀地区公共服务共建共享进程。

4.京津冀公共服务共建共享缺乏统一有效的相关标准

以养老服务领域为例，京津冀养老服务机构尚无统一的行业标准。仅就河北省自身而言，其养老机构在准入、运营和管理方面均没有统一的规定。在服务质量标准方面，北京市《养老服务机构服务质量星级划分与评定》《养老服务机构服务质量规范》与河北省《养老机构服务规范》的相关标准存在较大差距。京津冀地区在护理服务建设方面同样缺乏统一的失能水平鉴定标准和工具。各地机构养老护理服务分级的划分依据、划分标准不统一，各部门之间的护理分级标准也不相同。此外，京津冀养老机构的相关补贴标准尚未与护理等级有效挂钩且补助标准差距悬殊。例如，京籍养老机构每张新增床位的一次性建设补贴为2.5万元，而河北省养老机构每张床位仅有4000元的建设奖补;北京市对于养老机构收住生活不能完全自理的老人每人每月补助500元，对于能自理的老人每月补贴300元，而河北省仅为每床提供不低于每月100元的奖补①。目前，京津冀养老服务相关标准对接方面的工作还没有实质进展，难以满足跨区域养老人群的服务要求和三地老年人口养老资源的公平可及性。

四、京津冀基本公共服务共建共享的推进路径

（一）基本公共服务共建共享的目标定位

京津冀公共服务共建共享要围绕实现《京津冀协同发展规划纲要》确定的“以首都为核心的世界级城市群，区域整体协同发展改革引领区，全国创新驱动经济增长新引擎和生态修复环境改善示范区”等区域整体目标而进行定位，最终是要整合三地的公共服务资源发挥比较优势，更加充分地满足人们的基本公共服务需求和助力京津冀协同发展。为此，京津冀三地要打破行政藩篱，在合力疏解非首都功能的同时，加快推进京津冀公共服务资源的一体化进程，从体制机制层面促进公共服务共建共享，进而形成目标同向、措施一体、优势互补、合作共赢的协同发展新格局。

当前，京津冀三地的公共服务发展处于不同的阶段，河北省在公共服务软环境方面与京津两市存在较大差距。其中，北京和天津两市主要集中在教育、医疗、养老等基本公共服务的供给水平和质量提升层面，而河北省主要集中在社会保障、医疗卫生等服务条件的基础夯实和巩固发展层面。因此，未来京津两地应主要致力于促进区域整体的公共服务均等化，河北省则需要努力补齐短板，推进公共服务结构升级和发展调整，加快错位发展和融合发展，以实现与京津区域的良性互动。

具体而言，河北省各城市应根据《京津冀协同发展规划纲要》中“三轴”“四区”的城市功能定位，大力加强节点城市公共服务水平建设，构建便捷的公共服务体系，提高节点城市基本公共服务对疏解非首都功能过程中迁移人口的吸引力和贡献度。由于环京津地区既有公共服务水平相对薄弱，尤其是雄安新区建设尚处于起步阶段，未来应进一步推动北京的优质公共服务资源向雄安新区布局。在教育方面，雄安新区应积极引进北京的优质教育资源，创建高水平学校。在医疗服务方面，可以通过引进京津优质医疗资源，兴建集临床服务、医学科研和医疗教育为一体的大型医疗综合体，推动北京市优质医疗机构为雄安新区提供对口支持。

（二）公共服务共建共享的梯度递进模式

从京津冀的经济社会发展情况看，在较短时间内快速实现完全一致的公共服务水平是不大现实的。这决定了其实现路径应分步骤、分阶段地有序推进。政府应在合作共赢的利益协调机制框架下，以《京津冀协同发展规划纲要》对公共服务一体化的时间节点要求以及京津冀经济发展水平为依据，采用渐进开放的协同方式，在保障及尊重三地利益基础上，既实现公共服务制度规则在区域间的无缝对接，又要以一定标准协调区域公共服务差距并逐步推进其一体化发展。为此，需要深入学习借鉴国外先进的成功经验，探索符合京津冀实际的基本公共服务共建共享的梯度递进模式。国外基本公共服务供给通常有三种模式。第一种是基于人均财力的公共服务均等化模式，即中央政府按每个地区的人口以及每万人应达到的公共支出标准来向地方进行转移支付。这种模式一般应用于发达国家，如加拿大和欧盟成员国等。第二种是公共服务的标准化模式，即指通过中央政府或者上级政府颁布公共服务标准，以此为依据建立专项转移支付，美国等国家采用这种模式。第三种是公共服务最低公平模式，即以满足公众最低水平的公共服务要求为目的，政府结合自身财力情况同时强调地区间的公平[11]（p.254）。通过借鉴国际经验模式并结合京津冀实际，推进京津冀基本公共服务共建共享可在短期、中期、长期采取不同层次公共服务相衔接的梯度递进发展模式，进而最终实现区域公共服务整体保障能力的提升。

1.短期实现最低公平层次的京津冀区域公共服务供给

《京津冀协同发展规划纲要》提出，2020年公共服务共建共享取得积极成效，协同发展机制有效运转;到2030年，京津冀区域一体化格局基本形成，公共服务水平趋于均衡。因此，近期推进京津冀公共服务共建共享的主要任务是，在保证基本公共服务政策顺畅衔接的同时，通过学习借鉴最低公平模式尽快实现京津冀区域相应水平的公共服务公平供给。其主要理由如下。一是京津冀地区经济差异较大，现实中的公共服务领域发展差距更大，从省级以下的市、县、乡三级政府看，下一级政府间的公共服务差距呈现逐级增大的趋势。二是省级政府的转移支付能力有限，或者说省对市、县、乡的转移支付能力还比较有限。因此，京津冀地区省级政府可以根据本级财力特别是省以下转移支付能力情况，在省级管辖范围内以最低公共服务供应为标准，在基础教育、医疗卫生、社会保障等领域制定最低的服务标准。

2.中长期实现京津冀公共服务供给标准化进而一体化

从国际模式比较看，公共服务标准化模式优于最低公平模式。标准化模式是在实现最低公平的基本公共服务基础上，为各地制定统一的公共服務标准，以提供一般性的公共服务。因此，在实现短期目标后，京津冀地区可在未来中期阶段考虑以标准化模式要求省级以下的地市级政府之间或县级政府提供相当标准的公共服务。在远期，京津冀地区应学习借鉴财力均等化模式。这就要求地方政府应以本地居民的消费偏好来满足其基本公共服务需求以及建立规范的转移支付制度，这也要求地方公民具有良好的参与公共服务决策的能力和保障机制。总体而言，在中长期，京津冀公共服务共建共享应首先将最低公平层次的公共服务供给平稳过渡到标准化层次的一般性公共服务供给，然后在标准化的公共服务水平基础上分步骤地有序统一相关制度，进而促进最终实现区域基本公共服务的均等化。因此，京津冀各方在推进公共服务共建共享过程中必须从观念和政策层面达成共识，继而加强合作协调并最终推动实现公共服务政策和保障标准的趋同。与此同时，京津冀三地尤其是河北省在京津冀一体化过程中必须积极补齐自身公共服务水平的“短板”，努力提高保障标准。需要特别强调的是，应充分重视依托京津冀区域内部经济发展水平的逐渐均衡和公共财政的再分配机制，从而推动三地积极参与到公共服务供给的共同体之中，以便有效保障京津冀三地的公共服务水平能够随着区域经济的高度一体化发展而逐渐接近并最终朝着区域均等化的理想状态发展。

五、推进京津冀基本公共服务共建共享的配套保障措施

（一）构建公共服务协同发展的治理机制

针对京津冀地区基本公共服务差距较大和缺乏相应协调机构的现实情况，可以考虑参考欧盟的做法，设立实现区域公共服务一体化发展的专门机构[12]。专门机构的设立，能够便于确定受援地区的类别和标准，这将对区域公共服务发展不平衡的地区起到重要的推动作用。专门的区域基本公共服务机构可以设置在国家发改委之下，整合财政部、卫健委、民政部、人力资源和社会保障部等基本公共服务相关职能部门，由发改委兼任该机构领导，以提高该机构的权威性。其具体职能主要是根据各地区的经济社会发展状况，研究基本公共服务的供给和需求情况，制定区际基本公共服务一体化的发展规划。这有助于解决各地区、各级政府之间以及不同部门之间各自制定的基本公共服务标准、政策、口径不统一与方向不明确等问题，有利于保障基本公共服务供给的统一性，打破部门分割和地区封锁，形成地区之间有效对接的统一的基本公共服务体系。

（二）完善各级政府支持公共服务的转移支付能力

基本公共服务供给经费主要来源于各地方政府财政收入、中央转移支付、同级政府间横向转移支付和非政府组织的捐赠，其中前两个经费来源是比较稳定的。为保障区际公共服务均等化，必须以各地相对稳定的地方财政收入和中央公平规范的转移支付为基础。因此，需要充分考虑合理划分中央和地方各级政府公共服务供给的事权和财权。即明确中央政府和各级政府的事权和财权的划分，明确各级政府和各个部门的基本公共服务的供给责任，以及明确各地区基本公共服务供给的标准和质量，根据供给能力确定供给责任。同时，改革现有的财政转移支付体系，加大中央对于落后地区的转移支付比例，保障基本公共服务均等化。同时鼓励各种慈善机构等非政府组织参与公共服务资金供给，以弥补政府财政投入缺口。

（三）鼓励社会化多元主体参与公共服务提供

为了有序合力推动京津冀地区社会事业的协同发展，必须通过公共服务社会化，在政府引导下充分引入市场机制和发挥非政府组织作用[13]，以促进优质公共服务资源的区域内均衡配置与区际自由流动，逐步提高京津冀地区的公共服务均等化水平。在服务供给制度上，可以尝试采取政府和市场互补的方式构建供给竞争机制。京津冀作为试点地区，应该在鼓励社会积极参与公共服务的供给方面有所突破，一些准公共产品可以由政府和市场以互补方式进行相应的生产和提供。对地方政府而言，应该积极采取措施激励公共服务的市场化供给，通过税收优惠政策、投资补助政策等财政杠杆来引导和激发市场活力。同时，根据我国非政府组织的发展状况，通过建立公共服务供给主体多元化机制，政府也可以把部分基本公共服务供给职能委托给非政府组织，鼓励各种非政府组织参与到基本公共服务供给领域。

（四）健全公共服务相关法制保障

当前，京津冀地区保障公共服务共建共享及一体化发展的法律法规合作尚未建立。这造成地方政府之间沟通不畅，很多协议没有具体化、内容流于形式，进而导致实施难度增大。为此，三地应建立保障京津冀基本公共服务一体化的权威性法律法规体系，整合现有部门和各地方关于教育、就业和社会保障等领域的法规，形成有机系统、更加完善的区际基本公共服务一体化的法律基础。这既涉及平衡各级政府财政能力和约束政府行为的公共财政法律（如转移支付法、预算法等），也包括信息公开条例、基本公共服务绩效考核条例等行政性法规，从而保障各级政府和各个部门对于公共服务的供给有统一的法律标准和程序可以遵守。

（五）加强基本公共服务人才队伍建设

应大力完善现有公共服务相关专业技术人才的培养、评价、选拔、使用政策，加强基层和一线专业服务人才队伍建设。政府应鼓励有条件的地方通过岗位补贴、以奖代补等扶持政策，加强以全科医生、护士、养老护理员、社会工作者为重点的人员队伍建设。着眼于当前服务人员缺口较大的实际，亟须从加快人才培养和完善专业服务人员的职业培训方面双管齐下。津冀两地尤其是河北省应积极与北京相关专业高等院校合作，鼓励教育机构设立基本公共服务相关专业，加快培养专业人才，出台激励政策引导相关专业毕业生积极从事养老服务等基本民生服务行业。同时，进行在职培训和专业进修对于服务人员巩固知识和提升技能十分必要。为全面提升京津冀地区公共服务人员专业技能，应着力探索跨区域培训补贴等政策延伸机制。

注释：

① 相关数据来源于京津冀蒙四地民政厅发布的《京津冀区域养老服务协同发展实施方案》（京民福发〔2017〕451号）、2018年北京市民政局发布的《北京市养老机构运营补贴管理办法》和河北省《关于对养老服务机构实行奖补的意见》（冀民〔2015〕21号）。

参考文献：

[1]孙久文.京津冀协同发展的目标、任务与实施路径[J].经济社会体制比較，2016，（3）.

[2]孟庆国.怎样认识和推进京津冀公共服务一体化[N].学习时报，2019-04-05.

[3]叶堂林，李璐.京津冀公共服务协同治理问题及对策研究[J].理论与现代化，2020，（3）.

[4]Eurofound.Social Dimension of Intra-EU Mobility：Impact on Public Services[M].Luxembourg：Publications Office of the European Union，2015.

[5]田德文.欧盟社会政策与欧洲一体化[M].北京：社会科学文献出版社，2005.

[6]李国平，等.协同发展与区域治理：京津冀地区的实践[M].北京：北京大学出版社，2012.

[7]李国平.京津冀区域发展报告（2012）[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

[8]纪良纲.京津冀协同发展：现实与路径[M].北京：人民出版社，2016.

[9]李国平.2019京津冀协同发展报告[M].北京：科学出版社，2019.

[10]《中国统计年鉴》（2019）[DB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm，2020-08-05.

[11]张雪平.浙江省基本公共服务均等化地区差异性研究[M].北京：经济科学出版社，2013.

[12]周京奎，等.京津冀公共服务一体化机制设计框架[J].河北学刊，2017，（1）.

[13]张国华.合力推动京津冀公共服务一体化[J].前线，2020，（5）.

[责任编辑：张英秀]

Abstract： The regional joint construction and sharing of public services is the key to accelerate the implementation of the coordinated development strategy of the Beijing-Tianjin-Hebei region.By examining the historical context of the development of regional cooperation， it finds that the increasingly close economic integration of Beijing-Tianjin-Hebei region is the internal driving force and objective basis for promoting the joint construction and sharing of regional public services.In recent years， the regional joint construction and sharing of public services have made progress in major areas such as health， old-age care and education. However， there are still many difficulties， such as unbalanced public service resources， insufficient participation of main suppliers and incomplete overall regional cooperation and coordination mechanism. Based on the specific requirements of the coordinated development strategy of the Beijing-Tianjin-Hebei region， the top-level design of regional public service should be constructed combined with the goal orientation and gradient progressive mode， supplemented by the establishment of governance mechanism of public service collaborative development， optimization of financial transfer payment system and other supporting measures， so as to promote the organic convergence of regional public services in stages and finally realize the integrated development.

Key words： Beijing-Tianjin-Hebei region， coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei region， public services， joint construction and sharing