从新冠疫情防控看公共危机应对机制的构建

张志文 周定财

(江苏师范大学公共管理学院， 江苏 徐州 221116)

一、引言

疫情防控属于公共危机管理的一部分，公共危机管理又是公共行政管理的一个方面。按照公共危机影响后果划分，最严重的公共危机为Ⅰ类，由于I类发生频次低，隐蔽性强，是社会发展阶段最容易被忽视的危机事件，以2019年武汉新型肺炎为代表的传染疫情即为此类，新型肺炎缺乏有效药物，传染性强，仅凭地方政府的力量根本无法控制其事态，是继SARS事件之后的全国性卫生危机，给我国政府的公共行政带来了巨大挑战。提高危机意识，居安思危，预防公共危机，维护好公共利益，提高政府的公共危机管理能力自然而然成为了时代的诉求。

我国正式开始关注疫情危机是在SARS事件之后，2003年国务院第7次常务会议审议通过了《突发公共卫生事件应急条例》[1]，2005年国务院通过了《突发公共事件总体应急预案》[2]，公共危机应急机制初步建立，2007年《中华人民共和国突发事件应对法》[3]的通过，意味着我国的公共危机管理走向法制化。习近平总书记在召开中央全面深化改革委员会第十二次会议上，将重大疫情防控体制机制列为改革的重要内容，要求建立健全重大疫情防控救治体系和机制[4]，将疫情防控与普通公共危机管理相区别，系统性深入改革疫情防控问题势在必行。

将武汉疫情防控和SARS疫情危机时我国政府的危机管理绩效对比，新时代的疫情防控有着显著的优越性。笔者以政府危机管理的五个指标来说明。其一，制度上，应对机制得到了充分重视和进一步细化的完善，更加注重制度的系统性和可操作性。其二，组织层面上，不再是简单的临时抽调组成政府危机管理核心，而是以卫健委为组织核心，以中央为领导核心，多部门协调。其三，在技术层面上，方舱医院、智能APP、互联网数据统计、远程会议、无人机巡逻等技术得到应用，科技进步带来的福利让疫情防控更加科学和安全。其四，资源层面上保障了生活物资供给和重要物资运输。其五，社会层面上重视疫情防控的知识普及和宣传，信息畅通，临时提高了危机期间公众防控疫情的卫生意识。五个层面的显著优势让疫情防控迈向了新台阶，但不可否认的是，由于现实状况的复杂性，武汉疫情防控期间仍然存在很多问题，给疫情防控带来了负面影响，完善疫情防控机制，提高新时代政府防控治理能力对我国今后的危机管理发展具有重要意义。

二、新冠疫情防控的PRRRP五环节模型

罗伯特·希斯(Robrt Heath)的4R模式堪称公共危机管理的经典，他将危机管理划分为缩减、预备、反应和恢复四个阶段。并在每个阶段设置了关键步骤，如缩减阶段的风险评估，预备阶段的预警和培训等等，较为综合地概括了一般性公共危机的应对方法[5]。但随着现代公共危机越来越复杂，重大危机事件对社会影响的范围不断扩大，综合性和跨区域成为常态，自然性和人为性的交叠，4R模式笼统的划分不足以应对具有特殊性和复杂性的疫情危机。

笔者从系统控制论的角度分析此次疫情。系统理论防控疫情要坚持封闭原则和动态相关，把危机管理的各个过程紧密相接，根据环境要素的不断变化，及时反馈疫情防控效果，在相应阶段实施具体计划，建立自循环适应系统，根据这些要求，笔者构建了PRRRP五环节系统模型。预防是核心环节，充分重视有效预防在疫情防控中的重大作用，包括预警、培训和储备三项基本防控工作内容；反应环节是要对疫情爆发后快速反应，及时采取综合手段，抑制疫情蔓延。反应环节要对疫情的情况，自然性特征进行识别，保障信息渠道通畅，让公众获取信息，配合国家有关部门的快速反应，该环节包括识别、通讯、执行三个具体内容；减少环节包括计划、评估、维持，要求始终关注疫情的情况变化，维持防控政策；恢复环节包含计划、评估、保障，要在疫情的衰退期，修复政策带来的不良影响，保障民生和公民合法权利不受影响；完善环节包括总结和提高，要善于吸取疫情防控经验，针对防控缺漏完善应对机制，提高科学防控水平。

图1 PRRRP五环节系统模型

PRRRP五环节模型的防控思想是以社会系统应对自然系统危机。一直以来，强政府弱社会的模式是在特殊危机时期的主要应对策略，但是这种应对模式在面对范围广、隐匿性强、复杂性高、领域多的疫情危机时，会出现政府心有余而力不足的现象。公众长久对政府的依赖实则是加大了政府的负担。努力满足公众心理期望的政府有时反而被公众不满。强化社会防控动员和组织建设，有利于提高社会系统的免疫能力，有利于减轻政府压力，有利于真正实现有效预防和社会的良好运行。以政府为核心领导疫情防控工作，集中力量破解突出问题，由一元主体的介入转为多元主体的共同参与，充分调动社会各阶层，不仅能有效整合社会资源，加强政府对社会的领导力，还能减轻政府在特大型危机防控中的压力，实现无死角防控，是解决疫情防控类问题的有效途径。

三、新冠疫情防控中凸显的问题

从疫情影响的范围来看，武汉疫情为全国性危机，我国行政区划众多，存在地区防控差异过大的问题；疫情发生的领域来看，武汉疫情带来的危机几乎影响了各个公共领域，公共财政压力过大，公共政治危机事件频发等，错综复杂，给疫情防控工作带来难题；自然性危机和人为性危机的相互转化值得引起重视。笔者就疫情防控的突出问题进行阐述。

(一)确认疫情不及时和责任疏漏

预防原理是安全管理的三原则之一，将人的不安全行为和物的不安全态在出现危机前及时管控，将损失降到最低是上上之策。有效的预防能让危机消弭于无形。预防的有效措施包括预警和监测。在武汉疫情的初期，武汉有关卫生部门不仅没有做到及时发现和及时确认并在第一时间上报，也没有做好政府不同部门之间的协调，疫情“吹哨人”李文亮被当地公安部门作为散播谣言的对象，严重贻误了疫情防控战机，致使病毒在华南海鲜市场外迅速传播。笔者认为武汉疫情没能做好预防的重要原因在于缺乏对非常规公共危机保持监测并以第一时间确认为主要责任的部门。责任的不明确就会出现医院和卫健委下属部门在延误上报之后相互推诿再次延误，对官员来说，逃脱责任成为了一种下意识行为。

疫情确认的延误极大地影响了疫情防控工作的成效。

(二)财政不平衡和分配性短缺

军事领域有个专业说法是军事实力的强弱实际是经济能力的比拼。在疫情防控期间，影响政府执行力度的重要因素除了责任意识还有公共财政的状况。不同行政区划的地方政府在公共财政上的支配能力是不一样的。地区差异反应到社会系统中就是居民个体差异。以江苏省为例，苏南地区的城市发展较好，公共财政比较宽裕，疫情期间的保障政策非常出色，即便是在乡村，稳定的生活物资供给和医疗物资发放让人民群众对政府充满信心。

长期重视公共服务和拥有宽裕财政的城市在疫情防控工作上有着独特优势，网络技术发达的城市在应用科学技术防控中占取先机，但疫情防控好比筑堤防洪，一个指头的漏洞就可能让另一个城市成为武汉。所以要充分重视防控网络差异造成的缺漏，防控疫情不是拼比政绩，也不要让疫情防控成为各个地方政府的经济战。

(三)欠缺科学评估与决策风险过高

疫情的突发和防控的紧急给地方政府带来了巨大的决策压力。地方政府对疫情状况的评估不足将会影响临时政策的拟定和公共资源的合理分配。疫情防控不仅要把疫情的病患人数、区域分布进行评估，还要对公共危机应对政策的可行性、资源保障、社会影响以及公众的承受能力进行有效评估，缺乏评估会加大决策风险。决策风险过高导致政府官员把很多时间花费在了会议上，不敢拍板，害怕担责。科学评估不足与决策风险有着紧密联系，疫情本身处于动态的发展之中，环境的变化让政府官员的临时决策变得更加困难，无疑使政府面临决策的巨大考验。政策拟定的科学与否与政府疫情防控效果直接挂钩，与公共资源的损失直接挂钩。全国各地的很多地区缺乏对公共危机进行有效评估的机构，或者缺少进行评估的意识，在政策拟定时习惯照搬其他省市的做法，没有对本地的情况进行实地调研，对风险变化缺乏追踪机制，容易出现在疫情防控上的不具体不到位等问题，同时制定临时政策周期过长引起疫情蔓延的弊端值得重视。

(四)自然性和人为性带来多重危机

疫情给社会系统带来紊乱，防控疫情的关键一步是稳定社会秩序。疫情一般为自然性，新冠疫情病毒缺乏有效药物，来源不明晰，在人类医学控制能力之外，因此部分公众对疫情的反应显得很不理智。许多有武汉旅居史的人在明知自己可能携带了新型冠状病毒的情况下，在武汉封城前期抱着没有感染肺炎的侥幸心理出逃回家。由于交通管制，存在一部分务工人员出了武汉或湖北但是无法返回家乡，只能被迫滞留在交通线上，生活和物资得不到有效保障，既危害了公共交通也容易引发社会事件。少数回家者既不检查也不上报，回家之后依然在公共场所聚集，导致了感染的扩散。其中高学历的人竟不在少数。由此可见，特殊时期的自然性危机由于人为性因素会进一步转化，从而加大政府疫情防控的难度。国家在特殊时期，别有用心者利用疫情加剧民众的慌乱，通过抹黑、谣传等方式动摇公众对政府的信心，加大社会系统的无序度以获取自身的政治利益，将社会公众的生命安全抛之脑后，武汉疫情期间乱港分子蛊惑医护人员罢工，阻挠政府隔离措施，四处散播谣言，人为性的政治危机加剧了社会系统的混乱，疫情防控面临的环境更加复杂。

(五)基层工作失当且流于形式

基层执行不当在武汉蔓延至全国的疫情防控工作中十分突出。因为缺乏科学指导，乡村地区的村民为了防控疫情，采取挖断道路、堆放障碍物阻碍交通的粗暴方式，然而挖断道路并不能真正阻断疫情传播，反而会引起安全隐患，村中发生火灾或者有人突发感染的情况下，就会影响消防、卫生等部门的快速反应和救助工作的开展。在基层的检疫工作中，更是出现了打着防疫旗号矫枉过正的乱象。由于基层工作不好做，部分官员将基层工作流于形式，每天上班不足两小时，疫情防控如同儿戏，慰问工作更像是一种宣传。基层防控工作缺少具备专业素养和专业知识的基层人才，缺少规范的制度保证和专业的培训。

(六)国际协作不足导致境外漏洞

全球化加速的21世纪，中国占据着约为世界人口五分之一的人口数，中国疫情问题也是世界疫情问题。在此次疫情中，政府一直致力于保障中国民众的安全和社会系统的稳定，对内联防联控，管制力强，措施迅速而有效。全球化时代下国际协作不足同样会带来危机，钻石公主号游轮事件正是由于国际协作不足，责任不明晰，致使游轮只能在海面漂浮，船客得不到有效救助，疫病迅速蔓延。日本政府虽然严防了输入，对内尽责，但是将游轮拒之门外，延误治疗的做法却损害了自身形象，对外缺乏责任。鉴于疫情的复杂性，世界上的各个国家之间应该重视疫情防控合作。

四、疫情防控的危机应对策略和机制构建

辩证看待疫情危机，给全国带来不良影响的同时也是中国政府提高治理能力，提升社会公信力的良好机遇，是我国政府履行公共职责，实现更高层次的社会治理的重要路径。我国应该建立健全疫情危机管理和应对机制，完善疫情防控网络缺漏，化被动为主动，结合时代发展，加强国际协同更好地解决疫情危机。

(一)完善疫情确认机制提高官员责任意识

优化组织结构，健全疫情防控的责任机制。根据PPRR四阶段模式理论，公共危机管理的第一步为预防，疫情防控就是要在第一时间确认疫情并发出预警，便于政府及时采取措施将社会风险和公共损失降到最低。在制度设计上应该减少上报环节，争取宝贵时间，在人员安排上应该培养专业人员，而非仅仅依靠政府各级官员的反应。笔者认为应该从功能的角度分化出新的部门，该部门以特殊危机监测、预警和处理为主要责任，拥有信息传递给中央部门的特殊权限。该部门的优势有三点：第一，职能明确负责特殊公共危机，如核泄漏、生化病毒、疫情传染等，可谓术有专攻。第二，以预警和确认特殊危机为部门职能目标，就不会出现政府官员担心政绩而瞒报、漏报的现象，保证了信息的准确性。第三，无需层层上报的特殊权限可以便于中央政府及时了解状况，保证信息的及时性。在特殊危机时期对比综合性部门宽泛的职能范围有着显著的优越性。其次应该注重培养政府官员的责任意识，对瞒报、漏报给予相应的政策处罚。对主动及时汇报者给予表彰和鼓励。落实疫情防控责任，提高政府的预防能力。

(二)加强地区协同和特殊时期的统一分配

加强国内的区域协同，建立疫情防控特殊物资的政策分配机制。地区协同就是要在疫情防控上加强省际合作、市际合作、县际合作。在治疗疫病上开展协作，在物资保障和防控工作上做好相互协调和信息沟通。公共财政宽裕的地级市可以帮扶公共财政较弱的市县。网络技术应用较好的市应该传授经验，分享技术，避免出现局部地区良好，全局差异过大的状况。在疫情防控阶段的物资保障方面，不仅要保障好生活物资更要保障好医疗物资和和器械的供给，国家要在普通时期战略储备物资，以便特殊时期可以迅速投入，缓解市场压力。重视物资分配环节，建立疫情防控特殊保障物资的计划分配制，由各地政府部门跟据疫情风险级别和当地居民人口数统一发放，并保持对各省市重要医疗物资全部环节的信息追踪，构建疫情防控网站，公布物资数量，公开预约和领取渠道，接受社会监督，加强公众信心。健全疫情防控法制，对特殊时期贪墨国家重要物资、损害公众利益的官员依法严惩。

(三)依靠科学评估降低临时政策风险

依靠专家学者，建立疫情防控的科学评估机制。疫情防控系统而复杂，单一的学科很难应对疫情防控问题，就需要多学科的专业人才对疫情进行有效评估。各地方政府应该重视科学评估在疫情防控中的作用。第一，重视政府内部疫情防控职能部门的报告，科学制定防控政策。第二，重视社会和第三方机构的科学评估，加以研究和借鉴。第三，重视当地科研院所和高校研究院对疫情防控的研究理论和报告。第四，重视专业人才的吸纳和培养，咨询专家学者的宝贵意见。第五，进行临时决策要建立规范的程序，集体决策，避免决策的随意性，做好临时决策流程记录和社会影响的跟踪，客观评价临时决策在政策终结中的小瑕疵，不让临时决策成为官员的心理负担。

(四)提高公民防控素养降低人为性风险

与中国教育只重视文化考试相比，美国、日本、德国等国家不但重视公共危机管理教育，经常开展应急教育和安全培训，并且组织社区、企业综合防灾。我国政府应该借鉴他国经验，建立长效的疫情防控知识教育体系。将公共危机意识教育纳入课程，加强公众对疫情的心理承受能力的训练和提高居民防控素养，破除侥幸心理。完善相关法律，对明知已经感染不主动上报，造成他人生命财产损失、阻挠政府管制、散播虚假信息等加剧社会混乱的行为依法处理。政府更要加强对公共信息的获取，及时了解潜在携带病毒人员的流动状况，不仅要打好城市主战场的防控战，还要对交通线、偏僻地区开展筛查工作，加强多部门合作，快速反应，及时控制，及时隔离，避免疫情扩散和隐形风险的转移。

(五)规范基层工作进行绩效评估

基层工作需要绩效评，建立基层疫情防控的规范运行机制。由于此次疫情的突发性，各地的防控工作人员缺口过大只能临时向社会征集人手，但是基层的志愿者和组织人员文化层次不一，成分复杂，很多人并不具备疫情防控的专业素养，过度执行管理要求，甚至侵害了公民合法权利。因此需要规范防控基层管理人员的行为，制定好规章制度，征集基层工作人员需要筛选具备一定素养的基层执行人员，以承诺书等形式明确界限和责任，防控工作绝不是可以过度用权的幌子，对不良工作行为予以记录，造成人身伤害、他人损失的立即停用，严重者可以起诉。政府平时要注重疫情防控的组织训练和知识培训，依靠基层自治制度形成一批稳定的基层疫情防控骨干。对政府官员而言，要严查基层工作流于形式的问题，健全疫情防控工作的绩效评估机制，针对基层工作弄虚作假和避重就轻等问题，可采取突击检查、开放公众检举渠道的方式加强工作监督。

(六)严防境外输入加强国际合作

严格防控境外人员的流动，强化疫情防控的国际协作机制。应该深化国际部门合作，重视交通管控，在火车站、飞机场、港口、汽车站、边境口实行筛查，第一时间发现，第一时间隔离，与其他国家开展防控协作，加强特殊时期的人员流动信息的互通，做好信息登记，了解特殊时期人员流动目的，集中安置，统一接送。地方政府要充分估计应对境外输入的人员和资源储备，资源紧缺和人手不足的情况可以上报，对境外人员劝返或转移。重视与国际组织的多方协作，推广中国防控经验，将疫情防控的有效技术和产品共享，帮助其他国家解决疫情问题。此外，要重视海外中国籍公民的权益保障，深化国际合作有利于及时维护中国公民的切身利益，无论是遭到遣返驱逐、不公正对待等，信息畅通有助于我国提前采取措施，及时应对，避免引发更严重的事件，避免国际不良影响。