阶段、特点与展望：党内条例的百年发展史

李春华

摘 要： 全方位推进新时代党内法规制度体系建设，是全面从严治党的根本之举，是提高党的执政能力和领导水平的重要途径，是推进国家治理体系和治理能力现代化的制度保障。作为党内法规制度体系中位阶较高的党内法规，党内条例是对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出的全面规定。建党百年以来，党内条例经历了萌芽、起步、发展与完善四个历史阶段，内容形式逐渐规范、体系化特征更加明显、效力位阶更加清晰。新时代，以顶层设计、体系构建、有效衔接为党内条例进一步完善的目标，才能不断丰富党内法规制度体系。探究党内条例的百年发展史，对完善党内法规基础理论、纵向深入推进全面从严治党具有重要的历史意义和现实价值。

关键词： 中国共产党;党内法规;党内条例

中图分类号：D262

文献标志码：A  文章编号：1002-7408（2020）09-0025-09

鉴史使人明智，在历史流变中认识党内条例建设的极端重要性，有利于进一步完善党内法规制度体系建设。习近平强调：“历史是最好的教科书。学习党史、国史，是坚持和发展中国特色社会主义、把党和国家各项事业继续推向前进的必修课。”[1]探究党内条例的百年发展史，是学习党史、认识党情的必要之举，是了解党内法规发展史的重要步骤。以建党百年为契机，梳理党内条例的发展史，总结发展特点，展望未来建设，对进一步推进依规治党、制度治党具有重要的理论意义。

一、党内条例的历史阶段

中国共产党自成立起就已经开始了党内法规制度建设，党内条例的建设也随之起步。党内条例作为党内法规制度体系中的主干法规，在百年发展史中经历了萌芽阶段（1921-1949年）、起步阶段（1949-1978年）、发展阶段（1978-2012年）和完善阶段（2012年至今）四个历史时期。

（一）萌芽阶段（1921-1949年）

新民主主义革命时期，中国共产党处于较为复杂的外部环境以及尚不成熟的内部建设阶段，党内法规制度建设刚刚起步。条例最初并非属于党内规范用语，而是被冠以“反动政府颁布的法律”的含义出现在中国共产党的早期文献中，用以批判代表帝国主义、大地主大资产阶级利益的制度。随着中国共产党在不同革命阶段主要任务的变化，条例逐渐演变为中国共产党治理区域内的管理规范以及中国共产党的党内规范。这一时期，处于萌芽阶段的党内条例在形式上并不规范，在内容领域上也较为单一。

在建党初期的历史文献中，条例以“治安警察条例”“工会条例”“报纸条例”等形式出现，是北洋政府制定的用以压迫工农运动和剥夺人民自由的反动法律规范。1922年《向导》发刊词中指出：“我们的自由不但在事实上为军阀剥夺净尽，而且在法律上为袁世凯私造的治安警察条例所束缚。”[2]180这些代表帝国主义、大地主大资产阶级利益的条例与中国共产党党内法规是截然对立关系。因此，中国共产党1923年颁布的《中国共产党党纲草案》中强调：“保障人民集会、结社、言论、出版之自由权，废止治安警察条例及压迫罢工的刑律。”[3]253由此观之，建党初期中国共产党对“条例”的使用，多用于在宣传舆论上抨击和反抗北洋政府和国民政府颁布的反动法律及反动统治，并没有发挥实际的规范和约束效应。1927年南昌起义后，中国共产党开始独立领导武装斗争。中国共产党在其领导的区域范围内，开始颁布条例用以维护工农群体的利益、规范苏维埃政权建设、军队建设等事务。此时，条例已经逐渐演变为中国共产党治理区域内的管理规范以及具有党内法规意义的中国共产党党内规范。中国共产党颁布了《中国工农兵会议（苏维埃）第一次全国代表大会苏维埃区域选举暂行条例》《中华苏维埃共和国暂行财政条例》等条例对苏维埃政权的相关工作进行规范。这些条例是维护中国共产党统治区域内工人、农民、妇女等群众团体利益的社会管理规范和法律规范，还不具备严格意义上的党内规范属性。

严格来说，只有具备党内规范属性的条例，即制定主体是中国共产党、规范的内容是党的建设事务、规范的对象是党员和党的干部以及党组织，才能称之为“党内条例”。新民主主义革命时期，具备上述条件的党内条例是规范党的军队建设、组织建设以及纪律建设的重要法规。如，为了有序开展党领导下的军队建设，中国共产党颁布了《中国工农红军优待条例》《红军抚恤条例》《优待红军家属礼拜六条例》等条例，规范军队中的优待、抚恤等相关工作;为了有序开展党的组织建设，中国共产党颁布了《军政委员会条例》《高级學习组组织条例》《中国共产党第七次全国代表大会选举新的中央委员会的条例》《新政治协商会议筹备会组织条例》等条例，对党的领导机构、全国代表大会、新政治协商会议等进行规范;为了有序开展党的纪律建设，中国共产党制定了《中央通告第五号——巡视条例》和《中央巡视条例》《中共中央秘密工作条例》等条例，开启了党的纪律建设的尝试和探索。

（二）起步阶段（1949-1978年）

新中国成立后，中国共产党成为执政党，实行党政军一体化管理。1949-1978年期间，党内法规与国家法律之间没有被严格区分，党内条例在规范党的建设、党与国家的关系、军队建设等党、政、军领域发挥着重要作用。“文革”期间，受“以阶级斗争为纲”的影响，党内法规制度受到冲击与破坏，党内条例一度停滞发展。

第一，党内条例用于规范党的组织建设。新中国成立后，党中央十分重视党的基层组织方面的主干法规建设。1963年，党中央颁布了《中国共产党农村基层组织工作条例（试行草案）》《中国共产党国营工业企业基层组织工作条例（试行草案）》《中国共产党商业企业基层组织工作条例（试行草案）》等一系列关于党的基层组织的条例，对农村党的基层组织、国营工业企业党的基层组织、商业企业党的基层组织进行规范，确保各个领域党的基层组织有规可依，形成了基层党组织的主干法规制度。

第二，党内条例用于规范党和国家机关的重要事务。机关的文书处理工作和档案工作是党的机关工作的重要内容。为了在党的机关中正确地建立文书处理工作和档案工作，党中央颁布了《中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》，对机关领导人、文书处理工作和档案工作人员提出了工作要求、规范了工作方法。此外，为了规范中央监察委员会的工作，党中央颁布了《中央监察委员会常驻各中央局、国务院所属各部门监察组试行工作条例（草案）》《中央监察委员会工作条例（草案）》等党内条例，对监察工作进行了较为全面的安排和部署。

第三，党内条例用于规范军队中的政治工作。坚持党对军队绝对领导是中国人民解放军的优良传统，也是军队党的建设命脉所在。“中国人民解放军政治工作条例即将颁布，这一条例将是我军现代化正规化建设中政治工作的具体指针。”[3]1954年4月15日，中国共产党中央委员会、中央人民政府人民革命军事委员会颁布《中国人民解放军政治工作条例（草案）》，包含了《中国共产党军队委员会条例》《中国人民解放军政治委员工作条例》等20种条例。此后，党中央还颁布了《中国人民解放军连队政治指导员工作条例》《中国共产党连队党支部工作条例》等条例，对军队的思想政治建设、组织建设等方面进行具体规范，确保党的方针政策能够在军队中有效贯彻落实，为党对军队的绝对领导提供了坚实的制度保障。

（三）发展阶段（1978-2012年）

改革开放以后，党中央加快党内法规制度的建设步伐，党内条例的建设进程也随之推进。1978-2012年间，党内条例在规范党的思想政治建设、组织建设和纪律建设等方面发挥了重要作用，为实现党的科学执政、民主执政、依法执政提供了坚实的主干法规制度基础。这一时期，党内条例的内容领域逐渐丰富，随着《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》的颁布，党内条例的形式也日益规范。

第一，党内条例对党的思想政治建设进行规范。改革开放以来，社会主义经济体制改革迅速展开，国有企业的顺利发展离不开党的制度建设的保障作用。为了推进国有企业中的思想政治工作及确保党的领导，中国共产党颁发了《企业思想政治工作人员专业职务试行条例》《国营工业企业职工代表大会暂行条例》等条例，加强党对国有企业的政治领导、思想领导与组织领导。此外，党校是在党委直接领导下培养党员领导干部和理论干部的学校，是加强党员干部党性锻炼的思想熔炉，党中央重视党校系统的条例建设。《干部教育培训工作条例（试行）》《中国共产党党校工作条例》等党内条例对党的干部的培训方式、培训资源、培训内容等作出全面部署，使党员干部教育培训工作走上科学化、制度化、规范化轨道。

第二，党内条例对党的组织建设进行规范。党的组织建设是党的建设的一个重要方面。这一时期，党中央制定了大量关于党的组织制度、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党组等党的组织工作方面的条例，形成党的组织建设的主干制度。如，党中央颁发了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，对全国及地方代表大会中的代表作出规定;颁发了《中国共产党地方组织选举工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》等，分别对党的地方组织的选举工作和委员会工作作出规定;颁发了《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党党员权利保障条例》，对党员干部的选拔、党员权利的保障作出规范和部署。

第三，党内条例对党的纪律建设进行规范。为了严明党的纪律，党中央颁布了一系列关于纪律检查机关、监督的条例，不断落实党的十一届三中全会关于成立中央纪律检查委员会维护党规党法的重大决策。这一时期，《党的纪律检查机关案件审理工作条例》《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党巡视工作条例（试行）》等条例，形成了党的纪律建设的主干法规制度，为加强党的纪律提供了制度保障。

（四）完善阶段（2012年至今）

党的十八大以来，随着党内法规制度体系建设的全面推进，党内条例进入加速发展时期。在《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》和《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》的科学规划及指引下，党内条例的数量增长速度加快（如下图）。这一时期，党内条例的建设更加注重体系性和规范性，内容领域更加全面，围绕党的领导、党的组织、党的自身建设、党的监督保障等方面形成了管党治党的主干法规制度。

在党的领导法规制度方面，党中央颁发了一系列加强党的全面领导的主干法规。党中央颁布《中国共产党重大事项请示报告条例》等党内条例，规范党的领导方式;颁布《中国共产党地方委员会组织工作条例》等党内条例，规范党的领导机构;颁布《中国共产党工作机关条例（试行）》等党内条例，规范党的机关工作;颁布《中国共产党党组工作条例》《中国共产党统一战线工作条例（试行）》《中国共产党政法工作条例》《中国共产党宣传工作条例》《社会主义学院工作条例》等党内条例，规范党的领导领域，完善统一战线、政法、宣传等领域的工作制度。

在党的组织法规制度方面，党中央颁发了一系列关于党员、党的干部和党的组织的主干法规。党中央颁发《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部考核工作条例》等党内条例，规范党的领导干 部的选拔与考核等工作;颁发《中国共产党党员教育管理工作条例》等党内条例，规范党员的教育管理等工作;颁发《中国共产党支部工作条例（试行）》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》等党内条例，对党的各级组织作出规范。

在党的自身建设法规制度方面，党中央以党的政治建设为统领，全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，增强党的建设工作的科学性和有效性。这一时期党颁发了《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党务公开条例（试行）》等党内条例，不断完善党的政治建設、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设等方面的主干法规，为推进党的自身建设提供主干法规制度保障。

在党的监督保障法规制度方面，党中央制定了一系列党内条例为从严治党提供了更完善、更规范、更细化的制度保障。党的十八大以来，党中央颁发了《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》《党政机关厉行节约反对浪费条例》等党内条例，形成了以监督为统领、以巡视为方式、以问责为处理途径、以纪律处分为标杆、以纪律检查机关为执行主体的整体联动主干法规制度群，充分释放主干法规制度的规范力和约束力。

二、党内条例的发展特点

“考察问题总要看某种现象在历史中是如何产生的、在发展中又经历了哪些阶段，并根据这种发展去考察这一事物现在是如何的。”[4]历经百年发展，党内条例随着中国共产党在不同历史时期的主要任务变化而与时俱进，在内容形式、体系构建以及效力位阶等方面逐渐呈现出鲜明的发展特点。

（一）党内条例的内容形式逐渐规范

党内条例的内容形式是指集党内条例的文本内容、逻辑结构以及表述形式为一体所表达的党内规范涵义。不同的时代背景，党内条例的内容形式也相应变化，因此条例处于制定、修订、废除清理的更新程序中。近年来，随着党内法规制度不断发展和完善，党内条例的内容形式逐渐规范。

第一，党内条例的文本内容逐渐完整。党内条例文本一般由总则、分则、罚则、附则等构成。从总则来看，作为党内法规的基础部分，总则规定了党内条例的制定目的、制定依据、原则等内容，是衡量党内条例规范与否的重要标准。新民主主义革命时期，党内条例均不具备总则;新中国成立后，总则开始出现在党内条例文本中，但时有时无，并不统一;改革开放后，总则才成为党内条例的固定文本内容;尤其是党的十八大以来，党内条例的总则在内容上更加简练完整。从分则来看，作为党内法规的主体部分，分则为党组织和党员设定行为模式，明确什么可为、什么禁为、什么当为以及当为的方式、步骤、期限等。如《中国共产党党内法规制定条例》以规划与计划、起草、审批与发布、保障等流程为分则;《中国共产党党内监督条例》以党的中央组织的监督、黨委（党组）的监督、党的纪律检查委员会的监督、党的基层组织和党员的监督、党内监督和外部监督相结合、整改和保障等事项为分则。党内条例分则的表现方式比较灵活多样。从罚则来看，作为党内法规的保障部分，罚则对违反党内条例的行为后果作出规定。党内条例文本中的罚则并不独立突出，一般蕴含在分则之中。从附则来看，党内条例的附则是对前文的总则、分则、罚则的遵守执行等作一些必要的补充性规定。新民主主义革命时期，党内条例就已经出现附则的雏形，如1941年2月7日中央革命军事委员会颁布的《军政委员会条例》出现了“本条例解说及修改之权，属于中央军委”“本条例经中央书记处批准”[5]的内容。虽然并没有直接出现“附则”，但已经包含了附则的实际内容。新中国成立之后，附则开始出现在党内条例文本中，直到改革开放后，附则才逐渐成为党内条例固定的文本内容之一。

第二，党内条例的表述形式逐渐规范。《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》出台前，党中央未曾对党内法规的表述形式进行明确规定。因此，一些党内条例未使用条款形式表述。如1942年3月18日中央书记处办公厅颁布的《关于党务广播条例》是以“甲乙丙”排序的段落格式表述的;1945年5月24日通过的《中国共产党第七次全国代表大会选举新的中央委员会的条例》是以数字排序的段落格式表述的，这些情况在新民主主义革命时期比较常见。新中国成立后，党内条例开始使用编、章、节、条、款、项、目等规范的条款形式表述，并在《中国共产党党内法规制定条例》的规范下，一直沿用至今。

第三，党内条例的逻辑结构逐渐严密。严谨的党内法规逻辑结构包括适用假定、行为模式、法规后果三个部分。党的十八大以来，党内条例不仅在文本内容、表述形式方面比较成熟，还在逻辑结构方面更加严密。在适用假定方面，党内条例一般都设置了法规的适用条件。如，《中国共产党纪律处分条例》第三章明确纪律处分运用规则，规定了从轻、从重处分的具体情形。在行为模式方面，党内条例设定了党组织职权职责、党员义务权利及其实现方式。如，《中国共产党巡视工作条例》对工作方式和权限、工作程序等逐一作出规定。在法规后果方面，党内条例设定了党务关系主体作出禁为行为承担的否定性后果与作出倡导行为获得的肯定性后果。如，《党政领导干部选拔任用工作条例》第61条规定实行党政领导干部选拔任用工作责任追究制度即是禁为行为承担的否定性后果。

（二）党内条例的体系化特征更加明显

党内条例的体系化特征是指党内条例在规范党的建设中逐渐呈现出的领域化制度群，使党的建设各领域形成了系统的主干法规制度。近百年来，党内条例在规范党的建设各层级、各单位等领域均发挥了至关重要的作用。

第一，从层级角度来看，规范中央层面、地方层面、基层层面的党内条例逐渐呈现出领域分明的特征。新民主主义革命时期，党内条例的发展仍处于萌芽阶段，党内条例多用于规范中央层面党的纪律建设和组织建设，鲜有涉及地方和基层层面的。新中国成立后，党内条例的建设开始起步，党内条例不仅涉及中央，还涉及到基层党组织。这一时期党中央颁布的《中国共产党农村基层组织工作条例（试行草案）》等条例，对农村、国营工业企业、商业企业的基层党组织工作进行规范。改革开放以来，党内条例步入发展的正常轨道，党内条例涉及了中央、地方、基层党的建设及工作的诸多方面。尤其是《中国共产党地方组织选举工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》等条例的颁布，填补了地方层面党的建设主干法规的空白，党内条例的“中央——地方——基层”层级布局更加完整。

第二，从单位领域来看，规范国家机关、企业、学校、军队等单位的党内条例逐渐呈现出领域清晰的特征。新民主主义革命时期，党内条例多用于规范军队中党的建设;新中国成立后，随着中国共产党执政地位的确定，党内条例多用于规范国家机关、军队中党的建设;改革开放以来，随着以经济建设为中心基本路线的确定，党内条例多用于规范国家机关、国有企业中党的建设;党的十八大以来，随着党内法规制度的加速建设，党内条例在规范国家机关、国有企业、学校、军队等领域均发挥了重要作用（见表1）。

第三，从规范对象领域来看，规范党员、领导干部、党组织等党内条例逐渐呈现出领域明确的特征。新民主主义革命时期以及新中国成立后的一段时期内，党内条例并没有明显的对象领域分化，多用于规范党的组织;改革开放以来，党内条例不仅用于规范党的组织，还对党员及党的干部进行了更为详细的规范。如1995年中共中央颁布的《中国共产党党员权利保障条例（试行）》和《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，是规范党员权利和党政干部选拔的主干法规。党的十八大以来，颁布修订了一批关于党员、领导干部、党组织的条例（见表2），这是党内条例在规范对象领域的发展与完善。

第四，从功能领域来看，呈现出实体性与程序性的党内条例全面发展的特征。实体性与程序性的党内条例分工不同，实体性党内条例用于规范主体、效力范围、后果等，程序性党内条例用于规范行为方式、步骤、期限等。自中国共产党建立以来，就比较重视实体性党内法规的建设，程序性党内法规建设则相对滞后。1990年颁布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，从定义、步骤、适用范围等方面对党内条例的制定程序作出明确的规定，是一部程序性党内条例。2012年中共中央頒布的《中国共产党党内法规制定条例》，被视为第一部正式的“党内立法法”，并于2019年进行修订。这说明，在以实体性条例为主体的党内条例制度体系中，程序性党内条例的建设已经逐渐引起重视。

（三）党内条例的效力位阶更加清晰

党内法规体系中存在着高低效力位阶的等级结构，党章是总章程，准则、条例是主干法规，规定、办法、规则、细则是基础法规。“当前，党内法规制度体系中已经形成若干个以准则条例为龙头，以配套性的规则、规定、办法、细则为细化补充的制度群。”[6]条例作为重要的主干法规，在党内法规体系的“四梁八柱”中发挥着承上启下的作用。

首先，党内条例对党章的重要精神进行细化衔接。党章是制定其他党内法规的基础和依据，对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本规定。条例作为党章的下行法规，既要体现党章的原则要求，又要将这些要求转化成具体的规范，对党章的规定进一步具体化。如，为了进一步落实党章第4条规定的党员享有的八项权利，《中国共产党党员权利保障条例》详细规定了党员权利的具体内容、保障措施以及责任追究等事项，确保党员权利的正常行使和不受侵犯。习近平在《在十八届中央政治局常委会第一百一十九次会议关于审议中国共产党廉政准则、党纪处分条例修订稿时的讲话》中强调：“党章是党的根本大法，全面从严治党首先要尊崇党章。这次对两项法规的修订，全面梳理了党章对党员、干部的纪律要求和廉洁自律要求，是对党章规定的具体化。”[7]66

其次，党内条例对准则的重要内容进行具体衔接。以党章为根本遵循，准则“对全党政治生活、组织生活和全体党员行为等作出基本规定”[8]。在党内法规体系中，准则处于第二位阶，是纲领性较强的党内法规。为了更好地在实际的工作中具体把握准则精神，需要下位法规作出更具体的规定。如，为了落实《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中关于“新形势下加强和规范党内政治生活，重点是各级领导机关和领导干部，关键是高级干部特别是中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会的组成人员”[9]的规定，党中央相继制定、修订了《党政领导干部考核工作条例》《中国共产党党员教育管理工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》等一系列党内条例，进一步落实对各级领导机关和领导干部以及高级干部的规范，着力把准则关于党内政治生活的要求具体化。

最后，党内条例对规则、规定、办法、细则进行引领。作为第三位阶的党内法规，条例还对其下行的法规作出指引，为规则、规定、办法、细则的出台提供清晰的指导。条例是制定各项具体规定、办法、规则、细则的重要依据，各项规则、规定、办法、细则制定主体地方化、制定内容具体化、执行的可实施化是条例能够具有执行力和效力的重要保证。规则、规定、办法、细则等党内法规对党的建设的重要方面作出基础性、细节性的规定，与条例相衔接、相补充，共同完善党内规章制度体系。如，根据《中国共产党纪律处分条例》规定的纪律处分运用规则相关规定，为了保证案件查处基于事实，中央纪委出台了《纪检监察机关查办案件涉案财物价格认定工作暂行办法》《关于查处党员违纪案件中收集、鉴别、使用证据的具体规定》等下位阶党内法规，进一步细化纪律处分的适用情形。

三、党内条例的未来展望

在党内条例的百年发展过程中，党内条例已经具备一定的规模并在管党治党中发挥了极为重要的作用。在未来的发展中，以加强党的建设为目的，以党章为根本依据，进一步加强党内条例的顶层设计，加快党内条例的体系构建以及强化党内条例的有效衔接，进而不断丰富党内法规制度体系，推进全面从严治党向纵深发展。

（一）加强党内条例的顶层设计

党内条例体系的顶层设计是从全局的角度出发，对党内条例的各方面、各层次、各要素统筹规划，以集中有效资源，高效快捷地实现建设目标。习近平指出：“要处理好目标引领和问题导向的关系，既要以目标为着眼点，在统筹谋划、顶层设计上下功夫;又要以问题为着力点，在补短板、强弱项上持续用力。”[10]为了统筹谋划党内条例建设，应从指导思想、领域设计、制定实施过程等方面进行党内条例的顶层设计。

第一，在指导思想上，党内条例始终以党章为根本依据，这是党内条例建设的一个重要历史经验，也是党内条例坚持的发展方向。一些条例的总则中，第1条就明确规定：“根据《中国共产党章程》，制定本条例。”[11]“根据《中国共产党章程》和有关法律，制定本条例。”[12]“根据《中国共产党章程》和有关党内法规，制定本条例。”[13]总之，“党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。”[8]因此，条例应始终以党章精神为指导，制定的目的应是为了进一步落实党章精神。

第二，在领域设计上，党内条例是党的建设的重要抓手，既要涉及党的建设各领域，又要避免各领域之间的重复叠加。一是按照《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》的要求，尽快完善党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规方面的主干法规建设，制定、修订一批党内条例。二是以党的建设各领域为标准，尽快完善党的政治建设、组织建设、思想建设、纪律建设、制度建设、作风建设等方面的主干法规建设，重点制定加强党的政治建设方面的法规制度。三是以党的领导各领域为标准，尽快完善各层级、各单位、各对象等全方位的主干法规建设，加强“党领导一切”的党内条例布局。当前，“党规在细化和落实宪法所确定的党的领导地位等方面明显滞后，非常有必要制定出台一批用以规范党的领导和执政活动的党内法规”[14]。因此，亟需进一步加强统战工作、群团工作等相关条例建设。

第三，在制定实施过程上，确保做好条例制定实施过程中的每个环节和程序工作。在条例制定前，首先需要科学规划。草案报送时的情况理由说明程序是科学规划条例制定的重要步骤，是在新法规起草环节预先对可能遇到的内容冲突的合理解决，对科学规划条例的制定意义重大。在条例制定过程中，应设置独立的专业化机构，确立有效的沟通协调机制，对条例的制定进行前置审核。这是避免条例与党章、党的理论和路线方针政策、上位党内法规和规范性文件相抵触以及与其他条例对同一事项的规定相冲突的关键環节。在条例制定后，应建立宣传普及机制，促进条例的落实。在条例实施后，还应建立相应的科学评估和清理机制，总结条例实践中的效果反馈和经验，以利于条例的修订及完善。

（二）加快党内条例的体系构建

党内条例体系是指党内条例根据党的建设需求和自身内部联系逐渐形成的整体，是党的建设具备系统的主干法规制度的保障。新时代，加快构建以自身体系、内源体系与外联体系为主要内容的党内条例体系是完善党内法规制度建设的必要之举。

第一，构建党内条例的自身体系。党内条例的自身体系是指以党内条例文本为核心，集文本创制、解读、实施为一体过程的整体。这就为条例的制定、解释和实施提出更高的要求。党的十八大以来，党内条例在文本创制、解释、实施方面更加精细和具体，党内条例的自身体系性特征更加突出。在制定环节，条例具有明确的制定背景、制定主体及制定程序。据《中国共产党党内法规制定条例》规定，条例的制定主体是党的中央组织，按照“规划与计划、起草、审批与发布”的程序进行条例的制定与修订工作。在文本解读及实施环节，条例具有清楚的内容功能介绍、整体规划以及执行机制。如，2019年，中央宣传部负责人就印发《中国共产党宣传工作条例》介绍了出台的背景和意义、主要框架、宣传工作定位作用、指导思想、根本任务以及贯彻落实等。这既是对党内法规文本的官方全方位解读，也是落实《中国共产党宣传工作条例》的部署规划。当前，《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党宣传工作条例》等党内条例的颁布，有助于形成规范条例自身的制定、解读及实施的主干法规制度体系。

第二，构建党内条例的内源体系。党内条例的内源体系是指以党内条例内容为核心，集领域、对象、功能等参照形成的系统性的主干法规制度。这就必须明确内容的分类标准：一是以领域为划分标准，不断完善以党内法规体系领域为标准的党的领导条例、党的组织条例、党的自身建设条例、党的监督保障条例，以及以党的建设体系领域为标准的政治建设条例、思想建设条例、组织建设条例、纪律建设条例、作风建设条例、制度建设条例、反腐倡廉条例。二是以对象为划分标准，不断完善针对党员、党的干部、党组织三类对象的条例建设。三是以功能为划分标准，不断完善实体性条例和程序性条例的制度体系建设。

第三，构建党内条例的外联体系。党内条例的外联体系是指以党内条例功能为核心，发挥党内条例在党内法规体系中的承上启下作用以及党内条例与国家法律的有效衔接。这就必须明确党内条例的定位和功能：党内条例是党内法规体系的重要组成部分，在党内法规体系中上承党章、准则，下启规定、规则、办法、细则，是党内法规体系中位阶较高的党内法规。因此，必须加强党内条例与其他党内法规的衔接，形成“根本法规——主干法规——基础法规”等级有序的制度群。此外，党内条例与国家法律同为中国特色社会主义法治体系中的有机组成部分，只有加强二者的衔接，才能建设更加科学、有效、规范的中国特色社会主义法治体系。

（三）强化党内条例的衔接机制

马克思主义哲学认为，事物的联系是普遍存在的、多种多样的。党内条例作为一个重要的党建概念，并不是独立的个体。党内条例之间、党内条例与其他党内法规之间以及党内条例与国家法律都存在千丝万缕的联系。习近平指出，完善党内法规制度“既要注意体现党章的基本原则和精神，符合国家法律法规，也要同其他方面法规制度相衔接，使实体性法规制度和程序性法规制度、综合性规定和专门性规定、下位法规制度和上位法规制度相互协调、相辅相成，提升法规制度整体效应”[7]63。因此，需要进一步强化党内条例的衔接机制。

第一，加强条例之间的衔接。党内条例的衔接包括不同条例之间的功能衔接、相同条例的不同版本之间的有效衔接两个方面。一方面，不同的条例具有各自的功能，要加强不同条例之间的功能衔接，避免党内条例的重复冲突，从而真正发挥主干法规的整体合力。例如，《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》等党内条例在规范对象上相似、指导思想上契合、最终目的上一致。因此，应加强四部条例之间的衔接，健全和完善以“巡视——监督——问责——处分”为一条龙的全面从严治党的主干法规制度群。另一方面，实现相同条例的不同版本之间的有效衔接。新条例与试行、被修订条例之间是继承和发展的关系，不能割裂二者的内在联系，对照并研究新旧条例的制定背景、文本内容的异同点、新变化，才能更透彻地掌握、领会、贯彻新条例的精神和规定。

第二，加强条例与其他党内法规之间的衔接。在运行过程中，党内条例既要处理好与党章、准则的关系，也要处理好与规则、规定、办法、细则等其他党内法规的衔接关系。党内法规体系中存在着“根本法规（党章）—主干法规（准则、条例）—基础法规（规定、办法、规则、细则）”和“党章—其他中央党内法规—部门党内法规/军队党内法规—地方党内法规”的效力位阶，解决这些法规相互间效力冲突，需要遵循上位规定优先、新规定优先、特别规定优先三项原则。一方面党内条例既要体现党章和准则的原则要求，又要将这些要求转化成具体的规范。另一方面，党内条例要为规则、规定、办法、细则的出台提供清晰的指导。如果条例不能够为下位阶党内法规提供清晰的指导，会给规定、规则、办法、细则等党内法规的出台带来困惑，所以条例必须主体清楚、程序严密、行文规范。

第三，加强条例与国家法律之间的衔接。《新应用写作》中将条例文种定义为：“条例是党的最高领导机关、国家最高行政机关，国家和地方立法机关，用来对机关、团体的组织、职权、工作、活动及成员的行为，对某一重大的事项办理作出比较全面、系统、原则的规定的法规性文种。”[15]其中，党的最高领导机关制定的条例即为党内条例，国家最高行政机关，国家和地方立法机关制定的条例即为法规条例。二者的制定主体、规范对象、规范事项等都有明显的区别。但同时作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，二者应该加强协调与衔接，避免在规范对象和事项上过多重复，造成法律规范的冗杂交错。

结语

党内条例建设进一步完善了党内法规制度体系建设、夯实了全面从严治党的制度基础、丰富了中国特色社会主义法治体系。近百年来，党内条例经历了萌芽、起步、发展与完善四个历史阶段，已经步入了规范化的发展轨道。党内条例的丰富发展，反映出党的制度建设尤其是党内法规制度体系建设越发重要和精细化。以习近平同志为核心的党中央把加强党内法规制度建设作为全面从严治党的长远之策、根本之策，作为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。因此，加强党内条例这门主干法规建设是一项任重道远的工作。新时代，遵循“向内建设、向外衔接”的建设原则与发展目标，党内条例既要加强自身体系的建设，又要加强党内条例同党章、准则、规定、规则、办法、细则等党内法规以及国家法律法规的衔接，以使党内法规制度体系更加立体化、全面从严治党更加可操作化。

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【责任编辑：张亚茹】