联合体项目成员单位的安全责任

文/尚鸿志

设计单位和施工单位组成联合体，承接工程总承包的建设项目工程，安全责任谁来承担？生产安全事故谁来埋单？本文将浅析设计单位为联合体项目牵头单位的安全生产责任。

2019 年12 月23 日，住房和城乡建设部、国家发展改革委印发了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《办法》），在建设项目工程领域具有划时代意义，正式宣告了设计单位或施工单位单一资质承接工程总承包时代的终结，规定工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。

《办法》自2020 年3 月1 日起施行。但是，几家欢喜几家愁。未雨绸缪的企业在政策文件发布之前就提前谋划布局，通过申请或市场化手段取得了相应的设计或施工资质，而对于没有准备的设计单位、施工单位则是晴天霹雳，经营业务将受到严重影响，只能退而求其次，设计单位和施工单位组成联合体，一边在市场上摸爬滚打，一边积蓄实力，待机而动，取得资质。

《办法》必然催生一大批联合体形式承接工程总承包的建设项目工程，那么安全责任谁来承担？生产安全事故谁来埋单？《办法》第十条第二款规定，设计单位和施工单位组成联合体的，应当根据项目的特点和复杂程度，合理确定牵头单位，并在联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利。联合体各方应当共同与建设单位签订工程总承包合同，就工程总承包项目承担连带责任。

中国城建院承建的古雷港工业废弃物处置场投资建设-移交项目

之前凭借设计资质优势，联合施工单位中标工程总承包项目的设计单位，通常理直气壮地只负责设计或设计管理，施工则由施工单位全权负责，其自认为“与我无关”“我只收取管理费”，这下行不通了，设计单位必须参与施工管理，承担安全生产责任。并且，只收管理费而不参与项目施工管理的情形早前也被住房和城乡建设部文件认定为“违法转包”。

对于联合体在法律层面的表述，最早的是《招标投标法》第三十一条和《建筑法》第二十七条。《招标投标法》第三十一条表述为：两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。《建筑法》第二十七条表述为：大型建筑工程或者结构复杂的建筑工程，可以由两个以上的承包单位联合共同承包。共同承包的各方对承包合同的履行承担连带责任。由此可见，联合体是一个临时性的组织，不具有法人资格。类似于“合伙企业”的性质，共同承担法律责任，当然也包括安全生产责任。

中国城建院安全生产委员会会议

联合体的约定

两个或两个以上单位组成联合体，增强了投标竞争能力，分散了联合体各方的投标风险，弥补了有关各方技术力量的相对不足，提高了共同承担的项目完工的可靠性。

既然要联合，必然有一个协议，一般情况，招标单位如果接受联合体投标，在招标文件的附件中就有联合体协议的范本，而且，联合体成员单位改动范本的可能性非常小，换句话说，必须遵守招标单位事先规定的“游戏规则”，设计单位和施工单位能自由约定的事项非常少。

联合体协议通常很简单，内容主要包括联合体牵头方、成员单位条款，联合体内部双方的权利义务等条款。在牵头方条款里会明确牵头单位代表联合体对合同执行过程中的全部事宜总体负责。包括但不限于负责工程质量、安全、进度、专业分包，接受发包人指令、指示和通知，与发包人联系和沟通，接收工程价款，协商合同变更事宜等。

在联合体内部的权利义务条款里会明确各自的分工和职责范围。但发生合同违约责任事件，责任方拒不承担违约责任和赔偿损失时，在业主追究并由联合体牵头人承担责任后，联合体牵头人将按照本协议，有权追究责任方的过错，并要求其进行赔偿。

施工中如因一方原因出现工期延误、质量及安全事故，该方应承担全部责任，并承担由此发生的一切费用。值得注意的是，这只是联合体内部的约定，如果发生承担对外责任的情况，双方应当共同承担。也就是说共同承包的各方对承包合同的履行承担连带责任。

为便于探讨，本文对联合体作必要的限定，特指设计单位和施工单位组成的联合体，而且牵头单位为设计单位。

联合体的生产安全责任

首先，从国家法律层面来看，《安全生产法》规定的法律责任主体为生产经营单位，而《建筑法》中又分别规定了建设单位、发包单位和承包单位的安全责任；《建设工程安全管理条例》（国务院令第 393 号）用列举的方式分别规定了建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位的安全责任。

从以上法律法规的规定来看，工程总承包项目各参建单位的安全责任基本上是清楚的，但这种泾渭分明的责任划分并不适用于联合体中的设计单位、施工单位，原因在于不能仅仅从资质和工作内容而简单地去认定，联合体中的任何一方都应当同等地对工程总承包项目负责，因为在工程总承包项目利润分配中，早已超越了各自的单纯角色所应得的利润，因而，应当承担起管理的责任。发生生产安全事故也应当承担高于各自资质和工作范围的责任。

安全生产的责任比较特殊，涉及民事责任、行政责任和刑事责任3 个方面，以下分别探讨。

民事责任

民事责任主要是损害赔偿责任，现行的法律依据有《民法通则》《侵权责任法》等，但这两部法律已被2020 年5 月28 全国人民代表大会通过的《中华人民共和国民法典》吸收，自2021 年1 月1 日起施行。在安全生产领域来说，主要是发生生产安全事故后对事故受害方（包括单位和个人）进行的赔偿责任和经济损失的承担。联合体既然是连带责任，事故受害方可以向任意一方主张赔偿权利。就对外赔偿义务而言，牵头方和成员单位的法律地位、责任是一致的。当然根据联合体协议，无过错一方可以向另一方追偿损失。

行政责任

行政责任是通过行政执法主体对安全生产违法行为或事故责任方进行处罚惩戒实现的。由于安全生产相关的法律法规体系庞大，所涉及的行政责任处罚的相对人也最为广泛，包括生产经营单位，也包括生产经营单位负有管理责任的人员及从业人员。

行政责任主要有罚款、停产停业整顿、吊销资质及纪律处分（国有体制）。行政责任有赖于事故调查的结果，从近几年一些特别重大事故，例如《江西丰城电厂“11·24”坍塌事故调查报告》的调查结果来看，行政责任是按照建设单位、总承包单位、施工单位、监理单位以及其他参与建设的单位分别进行追责，追责的主要依据是企业是否履行了安全生产主体责任，项目部是否建立并履行了安全生产责任制，各岗位是否按照“一岗双责”尽到管理责任。

如此一来，行政责任不会受联合体形式的限制，任何一方都可能因未尽到管理责任而被追责。但并不意味着，联合体牵头单位和成员单位的安全生产责任是完全一样的、同等的，毕竟施工活动，作为设计单位牵头方参与较少，事故直接责任多数是由施工单位的施工活动造成的。

“安全生产月”动员大会上项目管理人员签名活动

与此同时，联合体的牵头单位在项目建设过程中具有实际管理权、决策权、指挥权、资源调动权等，调查组在调查过程中也会予以酌情考虑，不能一概而论。

刑事责任

我国《刑法》第134 至137 条及第139 条对生产安全犯罪作了规定，生产安全犯罪的主要罪名有重大责任事故罪，强令违章冒险作业罪，重大劳动安全事故罪，大型群众性活动重大安全事故罪，危险物品肇事罪，工程重大安全事故罪，消防责任事故罪；不报、谎报安全事故罪。

根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》规定，以上犯罪主体包括对生产、作业负有组织、指挥或者管理职责的负责人、管理人员、实际控制人、投资人等人员，以及直接从事生产、作业的人员。

由此可见，生产安全犯罪主体是自然人，单位不在犯罪主体之列。设计单位与施工单位在生产安全刑事犯罪方面的区分是没有意义的。关键在于造成生产安全事故的设计单位和施工单位的人员是否是对事故负责的上述人员。

综上所述，设计单位和施工单位联合体执行总承包项目的安全责任法律没有作出规定。通过我们的分析可以得出如下结论：民事责任连带且从约定，行政责任分别承担，刑事责任不问（犯罪主体明确，具体案件具体分析）。

因此，在提倡以人为本，安全发展的今天，联合体项目的牵头单位、成员单位在安全生产上都要摒弃内部分工的狭隘思维，不分你我，共同积极落实企业安全生产主体责任，项目部的各岗位都要按照“一岗双责”“管工作必须管安全”的要求履行职责，形成齐抓共管，共同“消除事故隐患 筑牢安全防线”，有效防止生产安全事故，惟其如此，才能“尽职照单免责”。