我国城镇化进程中的公共安全风险及对策探讨

文/刘馨蔓

城镇化是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，我国城镇化已步入快速发展阶段，建国以来我国城镇化率及年增长值如 图1 所 示，2014 年3 月16 日，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》(中发〔2014〕4 号)，提出的目标为2020 年常住人口城镇化率达到60%左右，据统计，2019 年我国常住人口城镇化率为60.60%，目前这一目标已提前实现。随着我国城镇化进程的全面推进，受自然环境变化、经济结构调整、城市规划布局不合理、社会治理水平不到位等因素影响，近年来各类突发事件呈高发态势，重特大突发事件频发，如2014年上海外滩踩踏事件、2015 年天津“8·12”爆炸事故及深圳“12·20”滑坡事故、2019 年江苏响水“3·21”爆炸事故、2020 年新型冠状病毒肺炎疫情等，城市公共安全形势日趋严重，严重制约了我国经济社会的安全发展，已经成为社会各层面普遍关注的问题。2018 年中办、国办印发的《关于推进城市安全发展的意见》，提出“促进建立以安全生产为基础的综合性、全方位、系统化的城市安全发展体系，全面提高城市安全保障水平”。国家关于城镇化的一系列重大战略部署，为今后一个时期的城市公共安全管理提供了行动指引，同时对城市公共安全工作提出了新的要求。

图1 我国城镇化率及年增长值（1949-2019年）

城镇化对公共安全的影响具有全局性、长期性和复杂性的特点，我国70%以上的城市、50%以上的人口分布在自然灾害严重的地区，城市面临各种灾害事件的巨大威胁；各种极端灾害往往不是单一灾害作用，而是伴随着多种灾害的次生、衍生或耦合；科技发展和应用加速了城市新安全问题的产生，新技术、新材料、新工艺、新设备的大量应用及新产业、新业态的涌现带来各类未知风险因素增加；城市经济发展迅速和不平衡使社会不稳定因素增多，各种人为破坏事件多发（见图2）。城镇化进程中的公共安全问题已引起了国内学界的广泛关注，相关研究集中在城市公共安全的体系架构、内涵特征、宏观对策以及特定行业领域等方面，本文主要结合近年来我国城市安全风险特征，针对城镇化进程中的公共安全问题及对策开展了相关研究。

城镇化进程中的典型公共安全风险

图2 以“人”为核心的新型城镇化对城市公共安全的挑战

我国的城镇化进程发展迅速，用几十年的时间完成了西方国家近百年的城镇化历程，城市人口、财产、物流、危险能量和物品高度集中，城市脆弱性突出，现阶段城市安全风险形势严峻复杂，主要表现在以下四个方面。

自然灾害风险

城市建设和发展不断地改造城市的自然环境并造成一定程度的损害，加大了自然灾害产生概率，与此同时，随着城市人口高度集聚，城市运行基础设施承载能力与需求不匹配，城市安全韧性不足，自然灾害对城市安全的影响日趋严重，且引发次生、衍生灾害的风险较高，应对自然灾害威胁成为我国城市的一大挑战和考验。我国城市面临的自然灾害风险主要包括洪涝灾害、地震灾害、地质灾害、气象灾害、海洋灾害等，且大城市和中小城镇均频繁遭受自然灾害影响。2019 年，各种自然灾害共造成全国1.3 亿人次受灾，909 人死亡失踪，12.6 万间房屋倒塌，农作物受灾面积19 万2 569 平方千米，直接经济损失3 270.9 亿元。

事故灾难风险

城市中重点行业生产规模日益扩大，生产系统及工艺流程日益复杂，危险物质数量或能量相对集中，事故呈现多样性、突发性、连锁性、严重性、放大性等特点，生产安全事故存量风险和增量风险交织并存、错综复杂；大量农村劳动力短期内转化为产业工人，而相应的安全意识及能力无法满足要求；城市关联性越来越强，对城市水、电、气、热、交通、通信等生命线系统安全提出更高要求，事故灾难防控面临巨大挑战。我国城市面临的事故灾难风险主要包括生产安全事故、火灾、交通事故、城市生命线运行安全事故、环境污染和生态破坏事件、人员密集场所安全事故等。2019 年全国各类生产安全事故共造成2 万9 519 人死亡。

公共卫生事件风险

城镇化进程中的生态环境变化及人口大流动等因素，给公众健康管理、基础免疫和重点传染病防控等工作带来了难度，城镇化速度远远快于公共卫生发展的速度，超出了公共卫生基础设施和发展要素的承载能力，公共卫生机构资源不足、服务能力不强，特别是基层卫生服务机构不能有效履行基本公共卫生服务职能，极大影响了疾病防控和卫生监督等工作的开展。我国城市面临的公共卫生事件风险主要包括传染病疫情、食品安全事件、职业病、重大动物疫情等。2018 年，全国（不含香港、澳门特别行政区和台湾地区）共报告法定传染病发病777 万0 749 例，死亡2 万3 377 人，报告死亡率为1.68/10 万。

社会安全事件风险

在城镇化快速发展过程中，由于经济发展不平衡、社会改革相对滞后、传统道德文化体系受到冲击、生态环境急剧恶化等原因，出现了农民失地失业、城乡人口流动、伦理道德危机所带来的风险，已成为当前我国各种社会安全事件爆发的根源。我国城市面临的社会安全事件风险主要包括群体性事件、社会治安事件、恐怖袭击等。

我国一些城市安全基础薄弱，安全管理水平与现代化城市发展要求不适应、不协调等问题较为突出，主要体现在：城市建设缺少安全源头治理，城市安全发展的顶层设计不完善，城市安全缺乏整体规划；安全治理体系尚不适应新型城镇化的发展要求，共建共治共享的城市安全社会治理格局尚未形成，信息化手段应用不充分；城市安全基础设施建设滞后，公共设施抵御风险能力不足；社会公共安全意识淡薄，人员安全素质有待提高。

城镇化进程中公共安全管理对策

城市安全风险种类多样、量大面广、错综复杂，需要运用系统思维进行综合治理。在上述分析的基础上，凝练总结了防范化解城镇化进程中城市公共安全重大风险的主要对策措施，包括以下四个方面：

加强城市公共安全顶层设计及空间安全规划

一是强化顶层设计，完善城市公共安全管理体系。主动适应经济社会新常态，准确把握城镇化进程中公共安全的规律性要求及深层次问题，对我国城市公共安全发展进行顶层设计，科学设定未来一段时期城市公共安全工作发展方向和主要任务，自上而下指导城市公共安全体系的体制、机制、制度等方面的建设，切实将安全作为经济社会发展的前提条件和底线约束，落实城市安全的基本要求和保障措施。

二是实施基于风险的城市空间布局规划，提高区域风险防控能力。研究制定城市公共安全风险评估指标体系及评估办法，全面实施城市公共安全风险评估工作，建立科学、规范、系统、动态的公共安全风险识别及管控机制，指导城市公共安全规划及空间布局，并纳入城市国土空间总体规划实施，着重分析化工园区、港区等重点功能区和危险品仓库、油气管道等重点设施的空间布局安全影响，保证安全防护目标面临的风险处于可接受水平。

推进城市公共安全治理模式现代化

一是推动多方参与，构建城市公共安全社会共治模式。进一步优化政府、企业和社会在城市公共安全管理中的资源配置，促进政府职能转变，落实企业主体责任，激发社会组织活力，推动多方协同协作、互动互补、相辅相成的城市公共安全共同治理。创新社会力量参与公共安全治理工作机制，采取政府购买服务、企业委托服务、行业协会自治、保险金融业参与管理等多种形式，动员各方面力量在城市公共安全领域提供社会化、专业化服务。

二是加强信息化建设，提高城市公共安全监管效能。推动各级各部门整合或打通现有的城市安全相关信息系统，建立互联互通、信息共享的城市公共安全一体化信息平台。运用工业互联网、物联网、5G等先进技术，针对高风险等级的场所、企业和设施设备建设安全监控预警网络，创新事前预警、现场监管、远程监控相结合的信息化管理手段，提高风险预警预控能力。建设城市突发公共事件预警信息发布平台，提高预警发布及时性和覆盖率。

强化城市基础设施建设及运行安全管控

一是加强安全保障基础设施建设，提高综合防灾减灾能力。

加大公共安全基础设施投入，统筹规划建设布局合理、功能齐全、技术先进、适应安全发展需要的现代化城市安全基础设施体系，推进事故预防、监测预警、应急响应、服务延续、快速恢复等方面的基础设施、装备和系统平台建设，包括消防队站及消火栓、公路安全防护设施、应急避难场所、危化品车辆停车场等，提高城市建筑、公共服务设施、重大工程的抗震、防洪、防火等公共安全设防标准，增强城市突发事件风险抵御能力和应急准备水平。

二是加强城市生命线系统安全管理，提升城市运行安全水平。完善城市供水、排水、燃气、热力、通信等地下管网信息采集共享和安全防护机制，建立城市地下管网动态信息管理系统，完善基础数据，落实分类监管，重点解决违章占压、第三方破坏等问题。创新城市运行安全风险防控手段，强化城市运行领域的安全监测，推进城市生命线系统预警控制自动化，提升风险管理数字化、网络化、智能化水平。提高城市生命线系统设计、建设标准及现有设施的服务能力，保障城市常态及非常态下的运行安全。

提升全社会的公共安全意识素质

一是加强安全宣传教育，培育全民安全素养。积极开展公共安全主题宣传活动，推动传统宣传手段的多样化及宣传形式的大众化；巩固拓展以互联网为中心的公众宣教平台，建设以“一网两微一端”（网站、微博、微信、手机客户端）为基础，以实体和网上模拟体验馆为特色的新媒体集群科普宣教阵地，加大安全知识技能普及和事故警示宣传力度。推动将公共安全教育纳入国民教育体系，将安全知识纳入中小学教育课程，强化基础阶段安全教育；在高等院校开设公共安全管理相关专业及课程，强化理论与实践相结合的人才培养体系。

二是强化安全培训，提高管理者及从业人员突发事件应对能力。制定完善公共安全培训教材大纲和考核标准，编写适合分级分类培训的规范化、标准化和模块化教材，形成基础教材、专业教材、案例库教材等组成的教材体系。制定各级公共安全管理人员轮训计划，重点强化业务能力培训，培养专家型管理人员。加强企业管理人员及岗位从业人员安全知识和自救互救、避险逃生技能培训，强化一线人员突发情况现场第一时间处置能力。