论人大代表建议办理机制的 制度演进与完善

人民代表大会制度得到不断的健全和完善，其中最显著的标志之一就是乡镇人大得到从无到有的确立和壮大，为支持和保证地方民主政治的发展作出了重要贡献。尤其是乡镇人大代表与选民的密切联系，使代表建议的提出和督办工作逐渐成为一项政治性、政策性和时效性都很强的工作。如何对待各级人大代表建议的提出和办理工作，也成为检验各级国家机关和组织的群众观点、公仆意识强弱的重要标志。

一、人大代表建议提出和督办情况概述

人大代表提出建议、批评和意见是代表参与管理国家和社会事务的一项重要职权，也是代表履行职务的一个重要形式[1]。与代表所提出的议案相区别，代表建议的提出和办理具有形式灵活、程序简便等方面的优势，这也是北京市人大每年都有许多议案转为建议办理的重要原因。虽仍存在绝大多数代表提出建议的积极性不高，代表建议的办理满意率有待提高等问题，但总的来说，近年来有关人大代表建议办理的法律规范不断完善，代表建议的数量和质量都有了很大的提高，为促进各级人大积极疏导群众情绪、解决实际问题，以及维护地方发展大局作出了重要贡献。

（一）特别赋予人大代表建议权的由来

人大代表提出建议、批评和意见的权利是从代表提出议案（以往称提案）的权利中分化、剥离出来的，是将代表以往提出的不需要提请代表大会审议通过的议案改称为“提出建议、批评和意见”。对此，还需从我国相关法律文件的修订说起。在我国，法律中最早出现“人大代表提出建议、批评和意见”，源自1982年12月10日全国人大五届五次会议上通过的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》。在此之前，1954年通过的《组织法》中只在第八条规定了人大代表“可以向全国人民代表大会提出议案”。那么，1982年《全國人大组织法》为何要特别赋予人大代表提出建议的权利呢？因为，这样就能够“不再作为提案由大会提案审查委员会提出笼统的处理意见并经大会通过，而直接由常委会办事机构交有关机关、组织研究处理并负责答复……不仅简化了处理的手续，而且提出建议、批评和意见也更方便了”[2]。“至于不叫提案，这是为了同现在规定的需要提请大会通过的、具有约束力的、代表提出的议案加以区别。”[3]在此基础上，《地方组织法》进一步规定乡镇人大代表提出的建议、批评和意见，交由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复[4]。

（二）大量的代表议案被转化为代表建议

在人大承办的代表建议案中，相当大的一部分是由代表议案转过来的。以北京市人大为例。近年来，在北京市16区的180个乡镇中，绝大多数乡镇人大每年都会召开2次人代会（1月、8月），个别的像顺义区的赵全营镇、高丽营镇、木林镇等，每年召开3次人代会（3月、7月、11月）[5]。在举行人代会期间，代表的一项重要职权和活动，就是提出议案、建议、批评和意见。其中，议案是有法定提案权的人，向代表大会或常委会会议提出的可以作为会议议题的建议案，它经过有关机关审议可以列入会议议题。建议、批评和意见是代表就国家机关工作和国家、社会各方面事务提出的看法，它不列入会议议题，只是作为政府有关部门改进工作的参考[6]。

从理论上而言，人大代表建议与议案之间的区别主要表现在以下方面：（1）人大代表议案要求由代表团或一定数量的代表提出;人大代表建议不受代表人数的限制，代表个人或联名提出都可以。（2）人大代表议案经人民代表大会主席团通过可以立案;人大代表建议由人大常委会后的办事机构交有关机关或组织研究处理。（3）人大代表议案通过后具有法律约束力，国家机关、有关组织和单位必须办理;人大代表建议则由承办机构部门根据条件研究处理。（4）人大代表议案涉及的内容必须是属于人民代表大会职权范围的重大问题;人大代表建议则可以不限于这个范围。（5）人大代表议案必须在人民代表大会期间，在规定的截止期间前提出;人大代表建议的提出时间没有限定，大会和闭会期间都可以提出[7]。

从各地人大的实际操作来看，代表所提出的议案最后列入议程的极为罕见。在人代会期间，每年都有大量的议案转为建议办理。北京市人大对于议案的办理也是这样的，根据近期的有关调研数据显示，每年乡镇人大都有将近九成的代表议案转化为代表建议来办理[8]。根据大多数地方基层人大的做法，代表所提议案经审查委员会审查后，将多个代表议案都提出来的、内容涉及全市经济社会发展全局的议案合并为几个大议案，提交主席团批准，其他的议案则全部转为建议交基层政府办理。

（三）代表建议办理法律体系的逐步完善

改革开放40多年来，关于代表建议办理的法律体系也得以不断完善。特别是，自2005年以来，在贯彻落实中央有关文件精神的基础上，全国人大、省市级人大、各区县人大和乡镇人大都制定了相应的代表建议办理办法，使代表建议的提出、交办、督办等各个环节都有法可依，实际运作更有法律保障。

1.全国人大制定的代表建议、批评和意见处理办法

2005年以来，为落实中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（以下简称《若干意见》）的通知精神，全国人大常委会办公厅出台《关于加强和规范全国人大代表活动的若干意见》《全国人民代表大会代表议案处理办法》《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》（以下简称《代表建议处理办法》）、《全国人大常委会机关信访工作若干规定》《关于充分发挥专门委员会作用的若干意见》等5个相关工作文件，作为具体落实《若干意见》的工作措施[9]。党的十八大以来，为进一步健全有效的人大代表工作机制，保证代表建议办理质量和效率的提高，全国人大常委会办公厅2016年出台了《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，全国人大常委会于2018年修改了《全国人大代表建议、批评和意见处理办法》，并于2019年出台了关于加强和改进全国人大代表工作的35条具体措施，这些举措都对促进代表建议办理工作制度化、规范化提出了明确要求[10]。

代表建议处理办法及其办理机制的完善，不仅改变了人们对代表议案和建议在理论上进行区别的困惑，而且还对代表建议的提出、交办和督办提出了许多新的具体规定[11]。首先，在代表建议提出方面，不仅对代表联名提出和参与联名的代表提出了要求，而且明确了代表建议的受理机关;在代表建议交办方面，明确了对四种类型的代表建议分别交办的方法[12]。其次，明确规定了拟重点处理的代表建议、批评和意见的确定和交办方法。《代表建议处理办法》规定，人大常委会办事机构应当在对代表建议、批评和意见进行综合分析的基础上，提出拟重点处理的代表建议、批评和意见，会同“一府两院”或其他机关、组织共同研究后确定，交由有关机关、组织重点研究处理。这一规定，有利于统一交办机构与承办单位对重点代表建议的共识，尤其是有利于对重点代表建议的办理。最后，在建议督办方面，明确了三条代表建议检查督促的规定：一是，人大常委会办事机构应当加强与承办单位和机关代表的联系，督促代表建议、批评和意见办理工作的落实;二是，政府办公厅应当加强对政府及其部门的代表建议、批评和意见办理工作的督促、检查;三是，对确定需要重点处理的建议、批评和意见，由人大有关专门委员会负责跟踪督办，会同有关承办单位切实抓出成效。此外，根据《代表建议处理办法》的规定，人大常委会办事机构每年应向人大常委会报告关于代表建议、批评和意见的处理情况，并将报告印发下次人大会议，这极大地促进了代表建议办理工作的落实。

2.省市级人大对代表建议、批评和意见办理的规定

以北京市为例。为做好代表建议办理工作，1995年9月22日，北京市第十届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过了《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例》（以下简称条例）。此条例曾于2005年9月9日进行修订实施。这标志着北京市代表建议、批評和意见（以下简称建议）办理工作走上规范化、法制化的轨道，主要体现在以下四个方面：一是，改进建议交办工作。每年人代会后，常委会会同市政府召开建议交办工作会，由有关承办部门当面认定，同时对承办人员进行培训，提高了交办的准确率和办理质量。二是，依法加强对办理工作的监督检查。每年对办复的建议逐件审查，发函征询代表意见，代表提出异议的，交有关承办单位复查补办;对当年不能办结、列入计划分期办理的，加强跟踪检查。三是，组织代表对办理工作进行检查验收。四是，对办理难度较大的建议，加强协调督办，使一些与群众密切相关的问题得到解决，代表对办理工作的满意率逐年提高[13]。

3.区县级人大对代表建议办理的规定

根据《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》和《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例》，北京市各区县和乡镇人大都制定了相应的工作办法。以北京市昌平区为例，自2005年以来，昌平区区委、昌平区人大、昌平区政府全面统筹，针对如何加强人大工作、如何改进代表工作、如何促进人大代表建议办理工作，先后制定了一系列的指导意见。如《中共北京市昌平区委关于进一步加强和改进人大工作的意见》《中共北京市昌平区人大常委会党组关于进一步加强人大代表工作的意见》《北京市昌平区人民代表大会代表建议、批评和意见办理办法》。这些规定，进一步建立健全了人大机关和“一府两院”对人大代表建议办理工作的责任制，加强了有关承办机关和负责人在建议办理前和办理过程中与代表的沟通，增强了代表建议的办理实效。

4.乡镇级人大关于代表建议办理的规定

乡镇人大是我国政权建设的重要组成机构，与人民群众的生产生活联系紧密，虽处在整个政治级别体系中的最低一级，但全国有着近3.2万个乡镇人大的庞大数量，承载着将党的群众路线落到实处的重要职责。截至目前，在促进代表建议办理工作程序化、规范化方面，除了有全国和省市级的相关规定，各地方乡镇人大也都制定了相应的工作办法。同时，许多乡镇的政府机关也据此分别制定了本系统办理工作规则，规范了代表建议从接收、分类、登记、交办到答复等一系列工作环节，明确办理的要求和时限。还有的乡镇人大，如海淀区上庄镇人大，尝试性的建立了代表建议办理的评价标准，对代表建议办理的满意、基本满意和不满意进行了界定，进一步增强了操作实效。可以说，这些规章制度的设立，使承办人员有法可依、有章可循。

但是，由于受各区县总体经济发展水平和对高端要素的集聚能力的差异，以及各乡镇人大机构设置和领导机制的不同，各乡镇人大对代表建议的受理和办理工作有着很大的差异。有的乡镇人大有非常健全的制度规定，而有的乡镇人大只有根据区县人大代表建议办理办法制定的寥寥数条形式性规定。对于这方面做得比较好的例子有很多，在此以南苑乡和上庄镇人大为例。2009年9月15日，南苑乡于第十四届人民代表大会第六次会议通过了《南苑乡人民代表大会代表建议、批评和意见办理办法》，该办理办法分为六章，共有三十三条内容，与北京市人大制定的代表建议办理办法在形式上很接近，而且，该办理办法还规定了代表建议、批评和意见的提出、交办、办理和督促检查以及奖惩制度。此外，还有海淀区上庄镇人大不仅制定了《上庄镇人大主席团成员联系人大代表制度》《上庄镇人大代表联系选民制度》《上庄镇人大主席团办理代表建议、批评和意见的工作制度》等一系列配套制度，而且对人大代表的建议提出、办理和督办工作，更是做了进一步的细化，先后制定了《上庄镇人大代表提出建议、批评和意见需要注意的有关事项》和《上庄镇人大代表对建议、批评和意见办理结果签署意见的标准》等实施规范。其中，明确规定代表对建议办理结果的意见，可按照不同的标准签署同意、基本同意和不同意三种意见。相比于其他地方规范而言，该规定赋予基层人大代表对建议办理结果表示“不同意”的权利，这在基层人大代表建议办理规定中受到好评。

总的来看，通过这样一个在全国层面、（省）市级、区县级、乡镇级人大的一系列相关规定的贯彻落实，对提高代表建议提出的质量和加大代表建议的办理力度，起到了积极的规范和引导作用。尤其是许多乡镇人大还能从代表工作制度、代表联系制度、乡镇人大主席团成员的联系制度等横向层次予以全方位的完善，更为代表们进行民意代言营造了良好的制度空间。对于乡镇人大代表而言，了解了这些规定，运用好这些规定，就能更好地依法运用代表建议权，积极为经济和社会的发展大局、为人民群众强烈反映的问题建言献策，有力的促进民意的疏导和社会的稳定发展。

（四）关于代表建议办理的民意评价

近年来，随着国家社会经济的快速发展，各个乡镇的经济发展也逐步活跃起来，乡镇居民的人均收入逐年增长，乡镇人大代表的活动经费也不断提高[14]。在这种形势下，乡镇人大代表的素质也比以往有所提高，代表建议的质量也逐步提高。但各乡镇之间的差别还比较大。一是，从代表所提出建议的数量来看，各个乡镇之间很不平衡，跟代表人数的多少也不成比例。如，大兴区青云店人大曾有62名人大代表，每年平均提出的代表建议数是267个;而黄村镇人大现有79名人大代表，但年平均提出的代表建议数仅为5个[15]。二是，从代表所提建议的内容来看，大多都能在实际调研的基础上，提出比较可行的建议。与前几年相比较而言，许多人大代表的建议，已不仅限于要钱、要物、要政策扶持等局部的、具体的问题，而是通过一定的调查研究和分析论证，以一定的责任感和使命感，提出一些带有普遍性的和服务于一方百姓的建议，在很大程度上也避免了社会矛盾的激化，促进了社会和谐与发展。如，昌平区南口镇人大代表提出的“关于社区冬季供暖并入市政供热管网”的建议、“关于乡村道路安装路灯的建议”等都是跟老百姓的日常生活利益紧密相关而又带有普遍性的问题，具有很高的群众呼声[16]。在实践中，许多建议被有关部门采纳和吸收，一些群众关心的热点、难点问题得到解决，代表和人民群众对建议的办理工作较为满意，人大代表在人民群众生活中的作用也越来越重要。甚至，还出现了村委会和一些乡镇企事业单位有事也找人大代表求助的情况。

二、代表建议提出和督办的典型做法和主要环节

密切代表同人民群众的联系，是实行人民代表大会制度的内在要求，对于贯彻党的群众路线，充分发挥人民代表大会制度的优势，实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有十分重要的意义[17]。特别是自党的十八大以来，按照中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，各地积极统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，并协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，充分利用网络技术与大众传媒迅速兴起的契机，在代表建议机制办理的交流机制、工作程序等方面进一步健全和完善。

（一）建议提出环节：确立建议提交与建议听取的双向交流机制

代表建议的提出和督办工作的成效如何，在很大程度上取决于双方思想沟通的好坏。这也是人大代表个人责任心和代表基本功的重要体现，是对代表能否发挥好桥梁和纽带作用的重要考验。如何提出一个可行的好建议呢？根据课题组所采访的几个“明星代表”的做法，主要有这么几个环节需要把握好。首先，代表要在建议提出之前进行深入的重点调研。如，回龙观镇的一位人大代表，为调研小区排水系统故障的原因，在大雨滂沱浑身湿透的情况下坚守五六个小时，现场观察水路的走向，并拍照分析成因，思考解决方案。其次，代表要将人民群众的利益诉求和乡镇有关主要领导进行初步沟通，查找问题形成的原因，究竟是政策方面的、资金方面的还是人为方面的呢？这一点很重要，因为乡镇主要行政领导长期工作在这一块，对许多问题可能有更宏观的把握或是更现实的考虑，代表需要全面了解情况，才能更好地考虑解决问题的现实对策。最后，根据问题针对点的不同，选取可行的解决路径，再写建议报告。这样的建议，一般而言，既能反映老百姓的意愿，也不至于给有关领导难堪或是造成打“小报告”的错觉，能比较好的凝聚解决问题所需的各方力量。

代表建议的提出，很重要的就是人民群众、人大代表和主管领导之间思想的沟通和传递的过程。自党的十八大以来，北京市人大常委会、各区县人大常委会和各乡镇人大都已逐渐形成一条“自上而下”与“自下而上”相结合的建议疏导途径。对市人大常委会而言，在市人民代表大会召开前，各区县人大常委会组织本选举单位选出的市人大代表进行专项视察或专题调研，并将人大代表对本市各方面工作的意见和准备提出建议的情况书面报送市人大常委会代表联络部门，经归纳汇总后于市人民代表大会召开的一个月前分送“一府两院”有关部门参考，使“一府两院”起草工作报告、安排新一年工作时及早研究和吸纳人大代表拟在议案和建议中提出的可行性意见。这种主动听取民意的做法，对各区县和乡镇人大也有很好的带动作用。昌平区人大在《北京市昌平区人民代表大会代表建议、批评和意见办理办法》中规定，区人大常委会在区人民代表大会召开的两个月前，通过代表视察和调研活动，收集整理人大代表對本区各方面工作的意见和建议，归纳汇总后及时转交“一府两院”供起草工作报告、安排新一年工作时参考和吸纳。各乡镇人大召开前在进行代表团活动时，安排必要的时间，依照有关规定专门研究人大代表拟提出的议案和建议，提高议案和建议质量。为此，各乡镇人大也建立了相关制度。如，丰台区南苑乡将代表所提意见和建议办理情况纳为季度活动的主要内容之一。海淀区人大规定，各乡镇人代会召开前在进行分团活动时，组织代表对拟提出的议案、建议进行认真的分析、研讨，保证向大会提出的议案、建议的质量。当然，充分的思想沟通也有利于加强人大代表议案审查和建议确认工作。在区人民代表大会会议期间，各镇（街）人大主席（主任）负责本镇（街）人大代表议案、建议的初步审核和确认工作，对不符合议案、建议法定要求的，向人大代表说明原由，内容完全相同的建议经与人大代表沟通后做并案处理。

（二）建议交办环节：建立以基层领导为主要责任人的负责制

在代表建议办理的日常工作中，对若干居民反映的生活噪音、邻里纠纷等问题很容易被当作“小事一桩”，时常存在着承办人员责任意识不强、敷衍塞责，甚至是“文来文往”、重纸上答复轻实际落实等问题，容易造成代表建议办理责任不明确、落实不到位等不良现象。特别是对乡镇等基层人大代表而言，人大代表的建议往往就来自于跟人民群众切身利益密切相关的“芝麻小事”，如，厕所改造、路灯设施完善、马路修整等。然而，这些建议却往往具有较普遍的代表性、群众性和组织性等特点。为此，乡镇等基层人大还需通过借鉴学习区县人大的办理经验，逐步探索建立以乡镇主要领导为第一责任人的代表建议办理工作责任制。可喜的是，在实践中，这一做法已逐步落实到许多基层地方代表建议办理的具体工作环节中。在调研中我们发现，在代表建议办理单上，不仅明确了“承办人及联系电话”，还明确了“乡镇主管领导签字”“承办单位主管领导签字”这样的必要程序[18]。由此，通过落实责任人，逐渐将代表建议办理工作真正落到实处，并极大地促进了相关部门对代表建议办理服务意识的积极转变。更进一步，由于代表建议受重视，代表们提出意见、建议的积极性也受到鼓舞，人大代表对建议提出的数量和质量也逐渐得到大幅提高。如，近年来，昌平区马池口镇人大年平均建议提交办理量为22个，相比于以前平均6个左右的年建议提交办理量而言，提高了三倍还多[19]。

做好人大代表建议办理工作，不仅要认真负责的积极办理，还要注意讲究办理方法。有了乡镇主要领导的重视和责任制，还要在办理过程中注意责任的落实，“敞开门路”集思广益。过去有的乡镇人大只注重办理结果，不注重办理过程，或者只一味埋头办理，犹如闭门造车，结果往往事倍功半，效率不高。为此，《昌平区人大代表建议、批评和意见办理办法》规定：“加强和改进人大代表议案、建议办理工作，认真落实代表建议、批评和意见办理办法。承办单位要在办理全过程加强与提出议案、建议的人大代表的联系和沟通，注意把握代表提出议案、建议的本意，注重解决代表议案、建议提出的问题，切实提高办理实效;对综合性强、涉及面广、办理难度大的议案和建议，区政府要加大协调力度，办案单位的主要领导要亲自研究办理，提高办理质量和效率。重视并加强代表在闭会期间提出建议的办理工作，保证代表在闭会期间提出的建议得到认真答复和落实。”这样，代表建议的办理工作由“关门办理”向“开门办理”转变，大大增强了办理的效果和代表满意度。

（三）建议督办环节：从“重答复”向“重落实”转变

以前，这一环节的工作，大多被视为“形式”上的程序，绝大多数代表都会拿到一个“三段论”的办理报告反馈单：一是说建议已收悉，二是说建议如何不能落实，三是表示感谢和支持[20]。这样长期以来，许多代表会觉得白费力，甚至觉得政府让提建议就是摆个“政策花瓶”而已。为此，北京市人大与各区县人大做了比较好的表率，建立和完善了代表建议督办的一系列举措，给各乡镇人大起到了示范带头作用，形成了一个良好的氛围，有力地促进了建议督办工作的落实。如，不断加强对重点议案、建议的督办，坚持集中督办和个案督办相结合，主任会议集体督办与主任、副主任分工督办相结合，听取报告与视察检查相结合，进一步完善议案、建议办理工作的督办制度。

在实际工作中，比较有效的工作办法有：一是加强代表在议案、建议办理工作中的参与。保证代表的知情权，发挥代表在督办议案和建议中的作用，增强督办工作的针对性和实效性，促进承办单位把承诺解决的问题落到实处，提高代表满意率。二是形成合力，变“独办”为“合办”。乡镇人大的很多代表建议都是涉及民生、关乎人民群众切身利益的事，这就决定了建议办理工作的复杂性和关联性，在办理过程中往往涉及多个部门和单位。但很多情况下，作为代表建议的办理单位，为图简单，怕麻烦，改牵头办理为单独办理;而作为协办的单位，也存在“不是牵头、不要出头”的消极办理观念，由“协办”变“歇办”[21]。三是分清主次，变“全面办”为“重点办”。对代表建议办理工作，要分清主次和轻重缓急，不能眉毛胡子一把抓。对涉及群众切身利益的建议要放在办理工作的首要位置，对事关经济发展全局的建议要作为办理工作的关键环节，对有关社会稳定的建议要成为办理工作的重点，有计划、分步骤、循序渐进的推进代表建议办理工作。

（四）信息反馈环节：建议办理如何請代表打分

谈到这一点，是非常受代表欢迎和肯定的重要经验，也都称赞这是北京市人大和区县人大做得好表率，营造了相对民主的氛围。在具体操作上，由于在代表建议办理单上，将“代表意见”作为“乡镇政府主管领导签字”的必要程序和重要参考，建议的办理情况和代表对办理情况如何的意见签署就备受重视[22]。在调研过程中，我们了解到，许多乡镇人大（如，海淀上庄镇人大）还制定了对代表建议办理情况意见反馈的评分标准。一般而言，代表建议的办理如何，可分为三种情况：一是同意，二是基本同意，三是不同意。由于现实情况和代表个人性格特点的千差万别，对如何把握“同意”和“不同意”的操作标准，是因人而异的。有的代表认为，坚决不能给主办的领导和部门给个“不及格”，别把关系弄僵了，先给及格，回头可再联系解决;有的代表认为，给个“不及格”也无所谓，现在的领导都能理解，大家都是给老百姓干事，把事情办圆满了才是最重要的。可见，虽然这种“微调”之间是存在差距的，但反映了代表对政府部门和人民群众之间桥梁作用的定位还是很到位的，既能考虑人民群众的利益诉求，也能考虑到政府落实的现实困难。

据回龙观社区田主任介绍，昌平区现在还实行代表建议办理座谈会，在年底时对代表建议办理进行“回头看”，再次征求代表的意见和建议，现在又提出一个“三回头”，这样，形成了对代表建议办理的跟踪反馈和落实机制，既促进了建议工作的落实，又提高了代表的积极性和责任意识。随着政府部门对办理工作制度的不断完善、力度不断加大，使得代表对建议的办理不再是简单的期许“同意”，很多时候都是“满意”，甚至，有时反而还觉得因为自己代表作用发挥不足而有些“歉意”，这就形成了“民意”疏导的有效机制[23]。

从实践情况来看，人大代表的建议、批评和意见在为老百姓排忧解难、密切群众与政府之间的血肉联系和促进政府改进工作作风、提高基层机关依法行政水平等方面都发挥了积极的作用。与此相关，办理代表建议、批评和意见的机关也在不断创新代表建议办理办法，如实行代表建议统一交办制度、加强与代表的沟通、实行跟踪办理、健全督办制度等，使得代表对督办工作的满意度也在逐年提高。

三、关于进一步完善代表建议工作的若干思考

在新的历史时期，尤其是随着国际国内各类风险挑战的加快积聚（如，新冠疫情、气候变化和网络恐怖主义等），如何在第一时间建立起民意诉求与矛盾疏导的制度化路径，已成为人大代表工作中不容回避、必须破解的现实难题。对此，党的十八大和十八届三中全会提出，完善代表联系群众制度，通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众的联系[24]。党的十九大报告提出：“更好的发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”[25]其中，“两个机关”的新提法，是对人大及其机关职能职责的新定位和新要求[26]。因此，为进一步满足新时代基于“人民至上”的社会主义民主政治建设的新要求，人大代表的建议办理工作还需从以下几个方面进行系统改进和完善。

（五）信息反馈：需建立健全相应的评价奖惩机制

近年来，代表的履职积极性不断提高，所提建议的数量不断增加，科学性和可行性也逐步提升。但根据有关的调查问卷显示，政府等单位在办理议案建议时的态度以及拖延时间等问题，在很大程度上影响了议案建议办理的效果。如，认为建议办理过程中有困难和问题的代表占问卷代表人数的74%，而对议案建议办理结果的效果不太满意的代表占问卷代表数的25%[35]。这其中，虽然难免有一些是因为代表所提建议的质量差强人意或不具现实可行性的问题，但也反映了代表对建议办理的评价和反馈中的一些现实问题。如，在实践中，谁来决定代表建议“办结”，如何决定代表建议“办结”，目前尚存法律空白[36]。因而，还需进一步借鉴有关人大的建议办理评价机制，尝试将议案建议的办理纳入各单位考核体系，将办理效率、办理结果以及人大代表对政府部门办理的满意程度与该部门的绩效考核、业绩评估相结合，建立一个奖惩明确的评价体系[37]。

总的来看，在不断加强代表联系人民群众工作的保障和指导的前提下，人大代表建议办理机制得到不断的健全和完善。在密切代表同人民群众的联系，在贯彻党的群众路线，以及发挥人大代表作用等方面具有显著的制度优势。然而，随着新冠肺炎疫情的全球爆发和国际国内各类风险的加快积聚，面对新的历史时期的各种挑战和考验，要按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的要求，如何围绕党中央和地方各级党委重要决策部署，如何通过代表作用的切实发挥，而将人民代表大会制度作为坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的根本政治制度安排，并建设成为中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度支撑，仍是一项长期而艰巨的系统工程。

小   结

“政之所兴在顺民心，政之所废在逆民心。”作为党和国家联系人民群众的桥梁纽带，各级人大代表对国家社会生活各方面工作所提出的建议、批评和意见，不仅有利于促进各基层政府机关改进工作，而且有利于为政府机关开展工作提供支持和帮助，还能培养和促进基层政治民主的发展。从发挥基层人大代表作用的角度而言，许多规章制度还有待落实和完善，许多代表认为要督促政府办理建议还是需要发挥“个人魅力”的技术活。从为民善治的角度而言，这些人大代表提出的建议都是主动送到国家权力机关的社情民意，是花钱都买不到的“金点子”。通过逐步完善代表建议的提出和办理途径，也是对国家权力运行机制从下而上的重要检验和疏导过程。尤其是，对于代表在实践工作中所摸索出来的“为人民代言，为官员说话”基本经验，有利于充分发挥人大代表在“选民”和“政府”之间的桥梁纽带作用。

当然，还有一些机关在研究处理代表建议、批评和意见过程中存在“重态度、轻结果”的现象，有的代表建议、批评和意见本身也存在质量不尽如人意的现象。对此，还需要逐步完善其中的各个环节，逐步探索建立代表建议提出和督办的有效机制，使人大代表的建议办理成为汇聚民智和乡村振兴的重要制度化途径。

注释：

[1]人大代表就本地区各方面的工作向本级人民代表大会及其常委会提出建议、批评和意见，是法律赋予代表的权利，是代表执行代表职务的重要形式。代表提出建议、批评和意见不受法律追究。代表应当认真履行职责，密切联系群众，反映人民群众的意见和要求，努力为人民服务。办理人民代表大会代表建议、批评和意见，是各级国家机关和组织依法应尽的职责，必须严肃对待，认真研究处理，并向代表作出负责的答复。各级国家机关和组织、企事业单位均有义务为代表提出建议、批评和意见提供必要的条件和服务。

[2]习仲勋：《关于审查四个法律案的几点说明》。参见阎锐：《人大代表建议、批评和意见法律问题探析》，载《人大研究》2008年第5期。

[3]《人大常委会工作文件汇编》，上海市人民代表大会常务委员会办公厅1984年编印，第113～114页。

[4]参见现行《地方组织法》第十九条：县级以上的地方各级人民代表大会代表向本级人民代表大会及其常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会常务委员会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。

[5][15][19]《北京市乡镇人大课题调研资料汇编》，人民代表大会制度研究所内部编辑整理，第357页、第341～342页、第347～349页。

[6]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第440页。

[7]人民代表大会制度研究所：《与人大代表谈：如何履行职责》，人民出版社2004年版，第54～55页。

[8]张引：《人大代表议案问题研究，人大理论与实践研究报告2010》，红旗出版社2011年5月版，第81～101页。如，北京市第十届人大共举行5次会议，收到代表团和代表聯名提出的议案1489件，经议案委员会审查并提出报告，主席团批准，交由大会审议4件，交由市人大常委会审议152件，转作建议、批评和意见1325件，其他处理8件;北京市第十一届人大共举行5次会议，收到代表团和代表联名提出的议案1846件，经议案委员会审查并提出报告，主席团批准，交由市人大常委会审议166件，转作建议、批评和意见1664件，其他处理6件;北京市第十二届人大共举行5次会议，收到代表团和代表联名提出的议案1823件，经议案委员会审查并提出报告，主席团批准，交由市人大常委会审议176件，转作建议、批评和意见1547件。

[9]李高冲：《代表建议有新规定——对〈全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法〉的解读》，松阳人大网，http：//www.syrdw.gov.cn/syrd/InfoBox/InfoViewNonDiscuss.as

px？docid=16914，2011年10月2日访问。

[10]王晨：《贯彻以人民为中心的发展思想 高质量做好代表建议办理工作》，载《中国人大》2020第13期。

[11]以往，由于对代表议案建议界限划分不十分清楚，一般都认为代表10人联名提出的议案反映的是大事情，代表1人提出的建议反映的是小事情。现在《全国人民代表大会代表议案处理办法》明确规定代表议案是代表依照法定人数提出的、属于人大及其常委会职权范围的、要求列入会议审议的事项，其他的都作为代表建议提出。这一规定就改变了过去对议案建议的看法，不是依据事情的大小、代表联名的多少来定议案还是建议，而是依据国家各机关职权范围和代表提出的问题需不需要列入会议审议来定议案还是建议。代表建议同样需要围绕大局问题、重大问题提出，围绕人民群众普遍关心的问题提出。

[12]第一種，代表向人大及其常委会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由人大常委会办事机构交由有关机关、组织研究处理并负责答复。第二种，代表对政府及其部门的建议、批评和意见，由人大常委会办事机构和政府办公厅共同交办，具体协调工作由政府办公厅负责。第三种，代表对下级政府的工作提出的建议、批评和意见，由人大常委会办事机构委托下一级人大常委会交由有关机关、组织研究处理并负责答复。第四种，代表对人大机关工作的建议、批评和意见，由人大常委会办事机构分别交由人大机关内部有关部门研究处理，根据不同情况分别或统一作出答复。这一交办方法，在三法一条例中没有规定。在实际操作中，第一、二、四种代表建议类型我们基本按照这些办法交办，但第二种类型即代表提出的问题属于下级政府的，我们过去是直接交某下级政府办理，以后可以参照全国人大的做法，交由下级人大常委会转交。

[13]本书编写组：《地方人大常委会30年研究》，红旗出版社2010年版，第169页。

[14]近年，代表经费在各乡镇之间还很不平衡，如，延庆县沈家营镇代表年活动经费只有100元，而海淀区东升乡的代表年活动经费是3000元。但普遍来说，都在逐年提高。

[16][20]根据作者对昌平区NK镇HJA代表的访谈整理。

[17][24][34]《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，载《中国人大》2016年第16期。

[18][22][27][28]据作者对昌平区NK镇MGY代表的访谈整理。

[21]吴兆松：《如何提高人大代表建议办理工作》，载《人大研究》2011年第1期。

[23]根据作者对回龙观社区TQ代表的访谈整理。

[25]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，载《人民日报》2017年10月28日第1版。

[26]姜世星：《建好“两个机关” 推动人大履职尽责》，载《人民之友》2018年第5期。

[29]甄贞：《乡镇人大工作现状、问题及对策研究》，载《人大理论与实践研究报告2010》，红旗出版社2011年版，第108页。

[30]《龙海市紫泥镇代表工作掠影》，漳州人大网，http：//www.fjzzrd.gov.cn/dzkw/show.asp？news_id=161&ID=12，2011

年10月7日访问。

[31]刘炳君：《农村群体性事件成因的法社会学求证》，载《政法论坛》2005年第4期。

[32]刘智：《构建人大代表建议办理工作的良好机制》，载《中国人大》2004年第10期。

[33]周长鲜：《人大代表联系社区制度建设的实践探索》，载《新视野》2012年第4期。

[35][37]刘朋庆：《发挥代表主体作用，行使好议案建议权》，载《人大理论与实践研究报告2010》，红旗出版社2011年版，第656页、第662页。

[36]杨维立：《人大代表建议“办结”制度规则尚需完善》，载《法制与社会》2011年第3期。

（作者系兰州大学政治与国际关系学院政治发展研究中心主任，国家民政部全国基层政权建设和社会治理专家委员会委员。本文系甘肃省社科规划重点项目“人大代表密切联系人民群众的机制和工作创新研究”〔项目编号：20ZD002〕的阶段性成果）