创新与合作：风险社会中的政策能力构想

〔摘要〕政策能力关乎政策的科学性以及政策实施的效果，但在不同的历史阶段以及不同的治理情境中所需要的能力是不同的。现代社会依靠固定的制度流程与技术手段来应对政策问题，所需要的政策能力主要指称常规化的制度运作能力及技术能力，以实现问题处理的化繁为简和高效预测。当社会进入到风险社会中，从客观上讲也就是高度复杂性与高度不确定性的历史阶段时，政策过程被置于一个全新而复杂的情境中，政策能力需要作出蜕变。具体说来，政策过程面对更多的情境性和社会性的因素，政策能力转向对创新能力与合作能力的追求。

〔关键词〕风险社会;制度主义;政策能力;创新能力;合作能力

〔中图分类号〕D63-31 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2020）05-0100-09

当今社会已经进入一个高度复杂性与高度不确定性的历史阶段中，也就是贝克所命名的“风险社会”中，风险处处存在且因果关系无法明确，公共危机事件頻发，这是一个与工业社会完全不同的历史情境，对国家的政策能力提出了新的要求。阿尔蒙德和鲍威尔在《比较政治学》一书中提出了关于政策能力的假设，“一个结构上分化、文化上世俗化的政治体系，将日益增强其影响国内外环境的能力”〔1〕。这一能力就是政策能力，体现为政策改变环境的有效程度，以及政府与环境之间的适应能力和对政策问题的解决能力。这也意味着，政策是与环境紧密相连，与人类所处的社会阶段相关，在不同的历史阶段中，政策能力的内涵以及评价标准都会发生变化。现代社会整体上处于一个低度复杂性与低度不确定性的历史阶段，政策问题大多是一些常规性的问题，因此形成了模块化、规范化的政策模式，在这种政策模式中所需要的是程序化的执行能力与技术能力。而当人类社会进入风险社会之后，政策过程被置于一个非常规化的政策情境之中，程序运作能力与技术能力都无法应对高度复杂性的政策问题了，这时除了技术能力的优化之外，更需要创新能力与合作能力来实现有效的治理。

一、制度主义框架下的政策能力

工业社会为了实现理性与效率，注重科学技术的发展和应用，并将制度化作为科学赖以展开的基本框架，从而使得社会治理具有了普适性的特征。“典型现代社会的结构性核心，自它18世纪在西欧形成以来，首要的一点就是普适性的社会规律，它致力于社会所有单位的规范化、程式化和通用化。‘现代彻底变革了长期以来的传统社会，全面改造了它的社会实践、话语和制度体系，并不断地赋予它们新的普适形式。它大规模地——不妨这么说——制造着普适性（doing generality）。”〔2〕普适性意味着标准化运作与规模化处理，意味着规范化与程序化，以此形成同一性的、大规模的社会治理以及制度主义的政策过程。

制度主义框架下的政策过程依赖于制度和规范，寻求标准化与程序化的运作。官僚制是社会中典型的组织形式，政策过程依托于官僚制的运作来开展，并做出模式化的行动。这种模式化的决策就是常规决策，常规决策寻求统一的、规范的流程，寻求标准化的处理方式。虽然现实中的政策问题复杂多样，但都被精细地分门别类，纳入标准化的政策过程中得到规范化的解决。政策过程中每一步骤都标准规范，每个工具的使用都要逻辑合理，每个环节和程序由组织中特定的层级和职位来负责，整个运作就如同由不同零件组成的机器运作一样，按照规定的程序与步骤来推行，整个政策过程中突显出对制度的重视和规范的遵守。

常规决策过程也就是官僚制的运作流程，基于层级节制而运转有序，建构出了单向度的线性流程。政策过程中呈现出清晰的两条线：一是自上而下的信息收集与传递，二是自上而下的政策推动与执行，二者结合起来构成一个完整的政策循环。每条线就其本身来看都是单向度的，两条线之间不存在交叉或者重叠。决策中枢位于组织最上层，信息向决策中心集中，决策做出之后再一层一层向下执行。制度主义的框架保证政策过程的有序运转，从形式上实现了政策过程的民主性，而且从经济学的角度来看明确了对未来的预期从而降低了交易费用，也就是说，制度成为了化解复杂性与不确定性因素的有效机制。

在制度主义运作下，政策能力主要体现为对政策问题的规范处理和统一应对的能力，具体归结为对程序的遵守与命令的执行上。在此之中，技术是制度不可缺少的工具，而制度也为技术应用提供有力支撑，二者都是化解复杂性与不确定性的工具且彼此关联。不过，无论是程序化操作能力还是技术工具的使用能力，原则都是化繁为简，将复杂的政策问题简单化，因而符合现代社会的理性化特征。基于此，政策能力的提升往往从两方面入手，即程序上的规范与技术上的发展。制度的完善与技术的先进都有利于提升政策能力，但由于制度变迁相对缓慢，其对政策能力的影响无法在短期之内体现出来，因此，更加灵活且能更快产生明确效果的技术被赋予了更大的期待。无论是政策问题的建构，政策方案的设计，还是政策评估，都逐步形成了对技术工具的依赖;无论是何层级、何领域的公共政策，都从程序规范与技术发展中获得合法性支撑，这时的政策过程成为了技术生产的流水线。随着科学技术的快速发展，政策能力更是被窄化为对技术和方法的运用能力，政策能力的优化路径几乎被技术工具的发展和应用所垄断。以至于西方国家在20世纪中期出现技术专家治国的现象，而我国在当前大数据技术的应用下也大谈技术治理，这些都看到了技术工具对于政策能力的重要性，并从技术路径上对政策能力进行优化。

制度主义框架下的政策能力是寻求确定性和同一性的能力，是规范运作和标准操作的能力，相对来说，政策能力的创新性与灵活性却显不足。从技术上看，“工业社会的技术可以分为复制的技术和模仿的技术两类，从而，对人的能力要求也主要反映在这两个方面：一方面是人的复制能力;另一方面是人的模仿能力。”〔3〕如果政策问题可以通过技术能力来解决，而技术能力又是通过复制或者模仿而来，那么政策产出也就是可大规模复制的，常规决策大多采用了这一策略。即使在面对不确定性的政策问题时，复制也会成为大量风险厌恶者的首选。政策复制与模仿之间存在不同，复制是对复制对象的机械性照抄照搬，如政策学习中经常出现的将其他地方的成功政策搬到本地来，这就出现了政策复制，而政策模仿是对原有政策做一些小的修改或者补充，或者在遵循原有政策精神的前提下对形式作出改动。就政策过程中政策主体所发挥的作用来看，政策复制是完全被动的，而政策模仿中行动者享有了更大的自觉性和主动性，行动者会对模仿对象做出主动的认识和理解，甚至是创造性的认识。政策模仿的结果一般与模仿对象不完全相同，差异性的存在也表明政策模仿是具有一定的灵活性和适应性的，因而能更好地满足模仿的需要，因此，学习-模仿成为了处理相似政策任务时所经常采用的方法。这时，政策模仿过程中也可能会做出一些改动和创新，但不能等同于创新。创新须是全新的建构，而模仿不会脱离模仿对象的框架的束缚。无论是复制还是模仿，都是先存在一个复制或者模仿的蓝本，在既有的框架之内、在既定的属性范围之内进行学习和移植。当然，创新对于技术非常重要，政策过程也常常鼓励技术创新，但在牛顿物理学框架中，技术发展是在分析性思维所设定的范围之内，难以突破现代科学所划定的边界因而无法实现根本性的创新。

另一方面，即使技术实现了创新，但也必须在制度主义的框架下得到应用，这也就意味着政策能力在制度所设定的规范和框架下趋向稳定和明确。制度为政策过程提供了支撑框架，政策过程遵循制度运行而井然有序，但也将技术和知识的应用限定在制度所规定的范围之内。而由于现代社会中的大多数政策问题只需要从已有政策方案或者方法路径中获得启示，再进一步调整修改而形成新的政策，政策模仿和政策复制足够应付所有的政策问题，这就意味着创新缺乏来自现实的动力推动。

同时，技术的快速复制与模仿又固化了标准化且确定性的决策模式，并将规范的思维、方法和路径扩散到政策过程中，政策能力也就被限于实证主义的逻辑和方法中得到认识和评估。逻辑分析、因果推理、模型建构、模拟实验等方法得到重视，而具体的感知、直觉、想象、回忆、判断等等无法被纳入科学框架之内的因素则被冠之以“非理性”的标签，由此形成的观点和认知也被排斥在政策过程所需要的知识范畴之外。当政策过程局限在这一知识体系之下，技术专家和官僚精英成为了政策制定的主体，他们通过技术的复制与扩散实现政策复制和模仿，而公众不具备相应的技术能力则被排斥在政策系统之外，最终，政策过程中民主的主题旁落了。技术的发展没有能够弥补民主的缺失，相反，在制度主义框架下政策能力被限定在技术理性的体系中得到评判。

自上而下的政策流程是出于单向度治理体系的需要，在此之中政策能力也具有了工具理性的意涵。“整个官僚制组织都只是领导借助于理性来进行管理的工具和载体，官僚制组织中科学和技术的发展只是提高了统治和管理的效率。理性的发展不会改变统治的实质，相反，理性是适应于统治的需要的。”〔4〕边界内的管理是有其效率优势的，试想下，如果一个组织不断和外界进行物质和资源的交换，那么必然受到外界持续的有形或者无形的影响，这时是不可能对组织进行有效的管理和控制的。只有在明确的边界之内才可能用效率和秩序来统摄整个组织目标，但这里技术工具的使用都具有了对外排斥与对下控制的意味。当政策过程限定在制度的运作上时，往往会忽略所要解决的政策问题到底是什么，更不会去考虑整个机器的运转目标以及公众的意愿，后者往往被认为是决策者才需要考虑的问题，也是不需要其他人来承担责任的问题。在程序化运作中，政策过程实际上受到自上而下的政治控制，并将控制导向进一步传导到政策对象。

现实中，政策能力的高低只是一个相对概念，高或者低的判断是相对于不同阶段不同情境下的政策问题而言，与政策的目标紧密相关。制度主义框架下的政策能力可归为技术能力的范畴，在线性的政策过程中实现管理的有效和结果的确定性，同时基于其规范性与精确性得到评估。政策能力与技术路径捆绑在一起，这成为了工业社会中的一种固定思维。但是，当社会整体进入一个高度风险的历史阶段，决策模式需要作出改变，政策能力也需要得到重构。

二、对技术能力的反思与政策能力的蜕变

风险社会意味着社会风险的广泛性与普遍性，而且风险的形式变化多样，从客观上看也就是高度复杂性与高度不确定性的状态。通过复制和模仿的技术来制定公共政策可以使得政策過程更加标准和规范，但却难以应对风险社会中的政策问题。政策复制和模仿都是基于确定的对象来开展，复制和模仿的结果也必然是在前所设定的边界和框架之内。无论是复制还是模仿，无论是原封不动的政策照搬还是在启发之下所进行的政策修订，说到底，都是基于对已知政策知识和思维方法的学习，而不会对这一方法本身进行反思和批判。但是，正如亚里士多德所说，追求确定性只会带来一种结果，即认识上具有确定性的政策问题与现实的脱离。现实事物是无所谓确定的，也是无法确定的，确定只存在于人的思维和理论中。“任何哲学，如果当它寻求确定性时忽视了自然进行过程中这种不确定状态的实在性，就否认了确定性之所以产生的条件。如果有人企图把一切疑难的东西都包括在理论上牢固掌握的确定事物范围之内，这种企图便犯了虚伪和脱漏的毛病并将因此而具有内在矛盾的烙印。”〔5〕通过政策复制与政策模仿的政策过程，强化了固有的思维和方法，将社会问题拉到常规的程序化的解决路径上，但通过复制和模仿所形成的政策方案往往无法解决现实中的政策问题。

制度规范强调边界，边界提升了决策速度并加强了执行力，但也加大了政策问题建构的难度。社会风险无处不在而且处于高速流动中，也就是说，政策问题无法被限定在某一边界之内加以认识。另外，存在于社会中的政策问题必须要进入政策议程才能得到解决，但这只能通过制度化的渠道和路径，而制度化的渠道只是周期性地开放，除此之外，政策系统几乎处于完全封闭的状态。在低度复杂性与低度不确定性的社会中，政策系统的封闭性反而能够保证政策过程的有序和高效，也因为对其他所谓的非理性因素的排斥，而形成一个稳定而高效的决策系统。但是在面对高度复杂的政策问题时，边界却导致知识与信息的偏差、政策过程中的不透明、对外界反应迟缓等问题。政策过程与政策对象相脱节，与政策环境隔离开来，以至于无法找准政策问题，最终带来政策失灵。在高度复杂性的条件下，失灵更加明显更加频繁地体现出来。

尽管官僚制是一个正式的制度体系，强调制度的整体框架与规范，但是，组织内部的层级关系阻碍了制度的统一和有效，最终政策环节之间碎片化，整体上的政策能力大打折扣。在现实中，信息在自上而下的传递路线中屡屡受阻，命令在自上而下的执行中也不尽人意。上级通过绩效考评等制度形式来实现自上而下的控制，但地方也会有各种方式来逃避这种控制。唐斯提出官僚组织内部的反控制定律：“统治者或者上层官员越想控制其下属，下属越试图逃避或抵制这种控制。”〔6〕同时却将责任扔给上级，消极行动以避免犯错，这种避责逐利往往会延误决策的时机，导致决策的迟滞并加大政策问题的复杂性。这是在风险社会中官僚制运行的必然结果，尤其是在信息模糊和科学证据不足，上级指令不明确的情况下，下级会做出风险规避的理性选择。这样，依靠制度组织无法形成一个合作的系统，“孤立、竞争和共谋，都会在一定程度上削弱治理系统抵御风险的能力”〔7〕。政府层级之间的博弈使得政策系统难以表现出高效的状态，尤其是在高度复杂性的条件下，信息的梗阻与消极选择会同时出现，这些都是制度主义的政策过程所无法解决的。

复制能力和模仿能力的提升优化了政策工具，但却陷入了形式主义和虚化的路径中。“在工业社会，我们根据科学认识去重构世界和重建我们的生活时，我们无法做出实质性的思考，一切摹仿都是形式的摹仿，是质的丧失。因为，摹仿是以科学认识为切入点的，是根据科学认识的结果而进行的摹仿，摹仿的成功有益于满足人们形式化了的实用需要，并且反过来促使人们的生活进一步形式化。所以，工业社会的生活是形式化的，在一切社会生活领域中，都造就了形式化的世界。”〔8〕复制与模仿的能力越高，就越会将注意力引向对技术和方法的关注，政策过程俞益程序化，政策的形式与质因此而剥离开来。复制与模仿能力使得政策思维在某种方法上越来越固化，政策过程中出现明显的路径依赖，同时创新和差异化更加不能容忍不可接受。在科学假设的框架和符号加工的模式中，人处于被动的、非自主的状态，处于模仿对象的控制和束缚之下，所开展的政策制定过程就只能是被动的形式上的行为，实质则是巩固了既有的政策结构，固化了自上而下的政策流程和控制导向，最终整个政策流程丧失质的向度。

20世纪后半期以来，社会流动加速，一系列突发事件爆发，带来了全新的问题并且是无法确切界定的问题。非结构化的政策问题越来越多，这些问题超出了科学分析的框架，也无法通过制度主义的路径来进行常规性的解决。“重大突发事件即兴决策是指事件发生后，在信息与资源极度匮乏、时间紧迫、情景极度危急的状态且缺乏适用性预案或无预案可用的情景下，决策者顶着巨大的心理压力，以重大突发事件为处置对象，为了将损失降至最低而在一瞬间凭直觉做出抉择并调集利用现有一切资源处置灾难的过程。这种决策有别于决策者陷入冥想或处理成堆的数据后所进行的逻辑决策和理想决策，决策者必须加强对整个系统的控制力并发挥创造力而非按程序进行常规化的决策。”〔9〕尽管治理需要秩序和精确性，但解决突发事件更需要速度与灵活。政策过程中需要切合情境的灵活的应对，没有现成的方法，甚至没有可以借鉴的模板，可供复制或者模仿的对象都无法找到，复制能力与模仿能力已经无处适用。相反，越是坚持复制与模仿，越会陷入固有思维的桎梏中，甚至可能将社会更快地带入风险的境地。“在我们——无论个人还是集体——生活的很多方面，我們必须经常建构潜在的未来，但我们知道这种建构实际上可能妨碍这些未来的出现。新的不可预测领域的出现往往是由企图控制这些领域的努力所造成的。”〔10〕往往是对风险的认识不够，将未知当成已知，将不确定视为确定，延续控制性的思维与常规性操作，最终扩大了风险。

面对高度复杂性的政策问题，制度主义需要转变为行动主义的框架，政策能力的构成需要调整。制度主义框架适合于复杂性程度位于较低水平的政策问题，通过制度和技术能够进行有效的预测和控制，而高度复杂性的条件需要突出灵活的行动。正如西利亚斯所说，复杂（complex）不能等同于复合（complicated）。“系统组成之间、系统与环境之间具有相互作用的复杂系统，则具有这样的属性：作为整体的系统不可能只通过分析其组分而得到完全理解。而且，这样的一些关系并非固定不变的，而是流动着、变化着，常常是作为自组织（self-organisation）的结果。这会产生出新的特征，通常称作涌现性质（emergent properties）。大脑、自然语言和社会系统是复杂的。”〔11〕政策问题的复杂性意味着问题与社会情境的紧密相关性，以及历史演进的延续性，也就是说，政策问题不能被简化为一个简单明晰的常规性的技术问题，而是包含了价值和关系，包含了历史与情境。复制与模仿所形成的常规化决策模式往往将政策问题简单化，使得政策问题从社会情境和历史背景中剥离开来，只关注政策问题的形式上的一面与可分析的一面。在面对比较简单和清晰的政策问题时，这种方法比较有效而且能在规模化处理中体现出效率，但是，当政策问题具有高度复杂性的特征时，程序化的处理无法生成有效的政策方案了。这时所要求的政策能力不仅仅指称技术能力，或者说，技术能力在政策能力中所占的分量越来越小，政策能力需要新的内涵。

解决高度复杂性的政策问题不仅需要技术知识，而且更需要确立完整的理性观念，需要基于经验理性而生成的创新能力与合作能力。经验理性是基于对现代科学认识论的反思，在打破了主客观分离的认识框架之后将政策问题放在具体的情境和场域中进行分析。这时不仅需要技术和工具的使用，而且需要突破物理学科学框架所划定的范围，将之前被划为非科学的因素和内容纳入进来，需要基于想象、推理、隐喻、判断等开展认识。技术能力的提升需要遵循固定的套路和方法，而且往往是在相对封闭的路径中展开，而经验理性倡导将问题放到社会背景和情境中去加以解读，放到复杂多变的系统中去重新建构。相比于技术理性的专业性与逻辑性，经验理性更关注具体层面并具有整体视野，不限于固定的方法和技术，保持开放和包容，这正推动了创新能力的提升。就组织来看，代表工具理性的官僚制组织体系成为了创新能力的桎梏，这时需要建构出开放的灵活的合作制组织。“当组织是一个相对封闭的系统时，它解决问题的方案以及经验都来自于自身所承担的任务的要求，每个组织都仅仅享用自己的知识和经验，而组织间共享知识和经验的可能性微乎其微。”〔12〕复杂性的政策问题需要创新的意识与思维，需要重构理性观念，基于多元知识的融合而实现多元主体的灵活互动与合作。

创新能力是一种包容的、开放的能力体系，也必然是一种合作能力。创新能力所需要的知识不再仅仅是理性知识，即技术和工具层面的知识，而是包括了经验知识和具体感知，是一种全面的无边界的知识体系。创新没有固定的模式也没有固定的套路，在现代科学已经形成了成熟的逻辑体系基础上，创新尤其需要注重经验。经验来自于社会实践，不存在框框限制，是一种开放和包容的知识来源，能够为创新提供更多的灵感和可能。“在信息社会中，对人的要求也不同了，如果说在工业社会中对人的理性能力有着较高的要求的话，那么，在走向后工业社会的进程中，在这个所谓信息社会中，则对人的感性能力提出了较高的要求。”〔13〕高度复杂性的政策问题无法用统一的思维和规模化的方法来解决，只能从具体的社会背景和历史情境中去解读政策问题，从多方面系统的互动中去建构政策方案，那么政策过程中所运用的就必然是灵活多样的方法和技术、不拘一格的思维和框架。政策创新强调政策过程中知识的融合与交叉，强调方法的互促与共生，强调开放和学习，尊重差异与创造，彼此承认与相互补充，这也推动了政策过程中的合作。可以说，复杂条件下的政策过程是在合作与融合中进行创新，在创新中开展合作，创新能力与合作能力彼此相促相生。

实际上，风险社会的到来必然推动政策能力中合作能力的发展。“不同于条件稳定或缓慢变化的时期，快速变化的条件允许极大的创造力，同时带来风险。最重要的是，他们提供了改善系统的机会，使其更具生产力，更具适应性，最终更可持续。根据这些理论家的观点，这样一个复杂的系统可以是适应性和创造性的，如果它是良好的网络化的，那么它的各种组件可以共同进化。它必须在其节点或代理之间分布智能，每一个节点都有能力根据它们的本地知识做出选择，并且必须在这些代理之间流动信息以及来自其环境的定期反馈。我们认为合作决策不仅是解决传统政策体系中存在冲突的一种方法。更重要的是，在系统中的玩家之间建立新的网络，并增加这些玩家之间的知识分布。这包括彼此的需求和能力以及社会中的实质性问题的动态，无论是在交通、环境或住房政策方面。我们认为，合作规划在信息时代已经成为一种高度适应和创造性的决策和行动形式。它是一种新兴的治理模式。”〔14〕常规决策固守着单一的政策思维，没有风险意识，缺乏创新精神，并时刻警惕系统的边界与框架的完整性，骨子里存在着根深蒂固的范式之间的竞争思维，以至于任何程序与工具的发展都是为了提升竞争能力，最后赢得竞争实现有效的控制。竞争思维与控制导向相伴随，竞争思维下的政策过程不可避免地是封闭的，也是狭隘的、片面的。而风险社会需要打破边界和壁垒，在经验知识与理性知识的融合中建构出全面、完整的政策方案，这就推动多元主体之间、不同部门之间、不同领域之间的合作行动，在高度复杂性的社会中，人类唯有抱团取暖才能建构出有效的政策方案，实现人类的共生共在。

三、对创新能力与合作能力的具体构想

第一，要具有对未来发展的前瞻性预测和适应能力。现代社会中常规决策往往缺乏危机意识和风险意识，所做的更多的是回应与适应，但是就风险社会中的决策而言，被动的适应肯定是不够的，必须具有前瞻性。或者说，适应一词在风险社会中需要做出新的理解。要适应高度复杂性的社会，必须要具有预见性和主动性，适应并非迟滞而被动的。“就常识而言，无论在哪里，只要适应与直接的刺激脱钩，意识或者说这个‘图景就一定存在，而且发挥作用。换言之，适应是‘主动自发的，是前瞻的。显然，一切有机反应都是针对未来的。针对的未来越长远，生命的形态和行为就越‘高级。”〔15〕适应力不是机械论意义上的刺激—反应，而是依据常识所作出的预测性判断。适应不再是消极的规避的，而是具有积极性的前瞻性的。适应能力不再通过传统的科学训练基于因果推理和理性逻辑来获得，而是依赖于经验、直觉与人的主观判断，依靠之前存在于人的大脑中的“图景”来形成。奈特明确提出，“越是复杂的适应，意识越是如影随形”〔16〕。也就是说，适应与人的判断和意识紧密相关，而判断是基于人的大脑中的感知，并非简单的机械活动，适应能力是在动态地预测和判断中来实现。

第二，政策过程需要终身学习与灵活性处理的能力。未来的社会不再有什么是一劳永逸的解决方案，政策问题复杂多变，任何政策方案也只能是临时性的。“支持在合作治理机制中采用临时主义的核心主张在于，这能够回应科学、技术、知识的进展而且改变人类判断，灵活且具有适应性的制度会得出更好的规则，更有可能实现立法目标。倘若解决方案是临时性的，规则就是由所适用的具体情形加以塑造，而且对相关情形保持回应。建立在这种认识之上的制度需要反馈机制，借以对信息进行处理并且使之可以操作。”〔17〕这种临时主义的主张要求不断地学习与适应，要求灵活地应对与调适，要求就具体的问题搭建开放的政策网络，就管制的目标和标准在多元主体中达成合意，并创立定期评估和重新评估协议的制度。“规则并非一次性的交易，而是程序中的模块，是要根据经验予以适用和修正的替代性假设。”〔18〕临时主义的主张蕴含着权威的消解，专家的观点同样可以被推翻被修正，这为合作行动提供了平台和可能。

第三，政策过程需要辩论与沟通的能力，同时要学会反思。“对于政策科学来说，它的含义是从对某些准非问题性政策问题的特定的‘科学知识的占主导性的自我理解的提供者退出，不再是清晰可辨认的决策精英。相反，协商民主和政策分析都旨在创造和增强自我改造的可能性。他们的目标是通过直接和积极地参与民主协商来解决具体的政策问题，发展自治或判断能力。自治和自我改造不仅有助于提高集体的生产性调查能力，而且更重要的是，它具有內在的价值。”〔19〕政策过程中所需要的不仅包括技术能力，因此不再是技术专家单一主体主导的场域，相反，政策过程是在政治领域中、在社会中甚至是在人们的日常生活中发生，这是多元主体通过多样化的方式共同建构的过程。其中，表达、协商、辩论、沟通、反思的能力就成为了人们开展合作行动的条件，也是政策制定的方式和途径。人们需要表达，而且需要在反思中做出修正，反思是促进合作的实质性步骤。

第四，政策过程中需要包容与承认，需要有效的倾听。提出建议的人也必须要学会倾听他人的观点，尤其是不同立场的人的观点，这不仅体现了包容，更是将自己的利己主义观点转化为更加客观的正义的方式。包容是实现合作的前提，包容的对象不仅是不同的观点，而且包括修辞等言说的形式。正如艾丽斯·杨所说，不应当贬低修辞，修辞在有效沟通中具有重要地位。在公共言说中，不仅需要关注冷静的、纯粹性的言说，感性的、富有情感的对话也应当被接受，而且应当得到鼓励。“公共言辞必须接受以下可能性，即，任何人都能够被倾听，同时任何人都可以询问或者质疑他们。这种公共理由的条件决不意味着任何人并且每一个人都会接受那些主张。它仅仅意味着，那些主张或者理由不能运用其他人不能接受的方式表达出来，以此被看做合乎他们自身的价值与尊严。在这方面，这些协商民主的规范是具有普遍性的。”〔20〕只有承认他者才有政治互动的发生，承认是合作的起点，而不是终点。政府与社会之间并不是对立的关系，也不是简单的政策主体与政策对象之间的划分，而应该共同参与到政策过程中，彼此建立起相互信任的关系，这种信任对于多元主体之间的合作能力的培养是必不可少的。没有信任，公民就会怀疑技术专家的动机，技术专家也会反过来怀疑公民的能力。而事实上，没有哪种单一的方法可以设计出应对高风险社会的政策方案，唯有合作，才能实现理性知识与经验知识的融合，设计出有效的政策方案。

第五，政策过程中需要发挥想象力和判断力。面对高度不确定的政策问题，面对完全开放的系统和场域，政策问题可能无法得到准确的界定，甚至连预期概率都无法确定，这时无法运用单一的专业知识进行规划。“系统行为丰富多彩、非常复杂且难以预测。规划未来是很困难或不可能的。”〔21〕任何单一思维都是有一定的适用范围的，如果政策选择的范围和目标已定，那么专家在其中运用科学和专业技术进行评估和仲裁，可发挥重要的作用。但是如果非结构化的政策问题越来越多，政策问题符号化的难度越来越大时，这些问题很少能归为一个简单的技术问题，技术专家和政府所具有的知识都受到挑战。“对复杂系统的特征更深入的考察清楚地表明，分析方法在处理复杂性时具有局限性。分析式趋法并没有错，但是通过将系统的部分‘去掉来‘分析复杂系统将总是会附加上严重的扭曲。”〔22〕高度复杂性的政策问题不再是常规化的思维和现代科学框架所能处理的了，而是要充分发挥想象力，根据具体情况进行自主判断与即时应对。“想象是现代道德理论得以渗透进治理实践从而形成一种统一的道德话语和道德秩序的社会机制，如果没有想象，现代性的诸多道德承诺都无法被融入到现实的治理秩序之中。”〔23〕

第六，要有对政策对象的关怀与共情的能力，以此实现道德化的公共政策。制度主义框架下的政策过程基于对制度和程序的依赖，进而形成了自上而下的支配—依附结构以及单向度的流程，层级之间向上负责，向上依附，而却忽略了承受政策效果的政策对象的感受。整个政策流程就是组织和制度的运行过程，但也是失去了价值关怀的冷冰冰的流程，个体的行动被忽视，个体的自主性被压制。但是，高度复杂性的条件要求突破制度对行动的束缚，在政策主体与政策对象的合作行动中去建构真实而完整的政策问题，通过对政策对象的关怀与共情的能力去建构政策问题。这时，行动不受到制度的束缚，制度反而成为行动的支撑。“与主导的理性信念相反，行动并不具有明确的目标导向。相反，它是由‘情境整体触发的，日常情况下，由于某些外部或内部事件的转变，突然变得不确定和紧迫（以积极或消极的方式，分别作为一个机会或者是一种约束展示出来），因此需要行动者的某种干预。”〔24〕当政策主体不再受到来自组织或者制度的控制和约束，而是带着真诚与意向性进入到政策过程中，那必然带来道德的政策。道德化的政策不是来自于形式上的规范与政策条文，不是通过设计或者规定来实现，而是生发于人的内心，来自于对政策对象的关怀与合作，反而可以实现实质性的道德化。

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〔20〕 〔美〕艾丽斯·M.杨.包容与民主〔M〕.彭斌，刘明译.南京：江苏人民出版社，2013：84.

〔21〕 〔英〕philip ball.社会为何如此复杂：用新科学应对二十一世纪的挑战〔M〕.韩昊英译.北京：科学出版社，2015：131.

〔22〕 〔南非〕保罗·西利亚斯.复杂性与后现代主义：理解复杂系统〔M〕.曾国屏译.上海：上海世纪出版集团，2006：33.

〔23〕 张乾友.朝向合作社会的治理想象〔J〕.浙江学刊，2019，（1）.

〔24〕 Maarten Hajer and Hendrik Wagenaar， "Deliberative Policy Analysis： Understanding Governance in the Network Society"， Cambridge University Press， 2003， p150.

【责任编辑：朱凤霞】